Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17877 del 09/09/2016


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Cassazione civile sez. un., 09/09/2016, (ud. 03/05/2016, dep. 09/09/2016), n.17877

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – rel. Consigliere –

Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso (iscritto al n.r.g. 27563/14) proposto da:

Comune di Vagli Di Sotto, (c.f.: (OMISSIS)); in persona del sindaco

pro tempore sig. P.M.; autorizzato con Delib. Giunta

Comunale 9 luglio 2014, n. 59; rappresentato e difeso, giusta

procura estesa in calce al ricorso, dall’avv. Pietro Carlo Pucci;

con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via

Riccardo Grazioli Dante n. 9;

– ricorrente –

contro

Regione TOSCANA, (c.f.: (OMISSIS)), in persona del Presidente pro

tempore dr. R.E.; rappresentata e difesa dall’avv. Enrico

Baldi, in forza di procura estesa in foglio allegato al

controricorso; con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.

Giovanni Pasquale Mosca, in Roma, Corso Italia n. 102;

– controricorrente –

nonchè nei confronti di:

Nuova A.S.B.U.C. di Vagli di Sotto e, limitatamente alla Frazione di

Arni, di Stazzema ((OMISSIS));

– parte intimata –

e di

T.A., M.M.;

– altre parti intimate –

Regolamento preventivo di giurisdizione relativo al proc. r.g.

13/2013 innanzi al Commissario per la liquidazione degli Usi Civici

per il Lazio, l’Umbria e la Toscana

udito l’avv. Pietro Carlo Puccì per il Comune di Vagli di Sotto e

l’avv. Mosca, con delega dell’avv. Enrico Baldi, per la Regione

Toscana;

udito il Sostituto Procuratore Generale dr. Tommaso Basile che si è

riportato alle conclusioni scritte redatte dall’Avvocato Generale

Dr. Umberto Apice, il quale ha chiesto che venga dichiarata la

giurisdizione del Commissario degli Usi Civili del Lazio, Toscana ed

Umbria.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – Il Commissario per la liquidazione degli Usi Civici per il Lazio, l’Umbria c la Toscana, con decisione n. 12 del 2012, dichiarò il proprio difetto di giurisdizione nell’ambito del proc. r.g. 48/2007, relativo ad una controversia insorta tra 141 cittadini residenti in Vagli di Sotto ed il detto Comune, da un lato, e la Regione Toscana e la nuova ASBUC del Comune di Vagli di Sotto e – limitatamente alla frazione di Arni – di Stazzema, originata dalla opposizione, presentata nel 2007, avverso le risultanze dell’istruttoria demaniale amministrativa affidata all’arch. S. dalla Regione Toscana, giusta Deli. Giunta n. 12447 del 1993; a sostegno della pronuncia il Commissario rilevò che la propria funzione giurisdizionale non poteva sovrapporsi per intero – a mò di “generale controversia demaniale” – all’azione amministrativa della Regione, alla quale spettava il compito di effettuare le verifiche generali sul territorio mentre alla giurisdizione commissariale pertinevano singoli atti di accertamento nell’ambito di opposizioni a singole verifiche amministrative.

2 – Peraltro il Commissario, nell’ambito della motivazione, aveva formulato delle ampie considerazioni in merito alla condivisibilità (tranne che per quanto riguardava le enfiteusi sul territorio comunale) degli accertamenti storico-giuridici, ordinati dalla Regione e redatti dall’architetto S. e poi integrati dai proff. P. e Ma., dai quali sarebbe emersa la forte presunzione della qualità demaniale di terreni iscritti ab antiquo in capo al Comune.

3 – Il 21 giugno 2013 il Presidente della Nuova ASBUC comunale di Vagli di Sotto e, limitatamente alla frazione di Arni, di Stazzema, fece pubblicare un avviso diretto ai residenti di Vagli di Sotto c di Arni con il quale si rendeva noto che la Regione Toscana aveva approvato il contenuto della ricerca condotta dal perito istruttore demaniale dr Mo. (titolata “ricerca sulla consistenza delle terre di demanio civico di Vagli di Sotto ed Arni. Interpretazione delle risultanze della sentenza del Commissario per gli Usi Civici di Roma n. 12/12…omissis…redatta a parziale modifica della Istruttoria S. e successive integrazioni ed interpretazioni”) e che sarebbero stati a disposizione di tutti gli utenti i documenti in essa contenuti, rappresentati dalla relazione stessa nonchè da due mappe illustranti: a – appezzamenti interessati da procedure di alienazione ed antichi toponimi”; b – terreni di demanio civico. Con tale istruttoria venivano attribuite al demanio collettivo le particelle che nel catasto di impianto del primo decennio del 1900 erano intestate al Comune di Vagli di Sotto.

4 – T.A. e M.M., residenti nel Comune di Vagli di Sotto proposero opposizione avverso la istruttoria demaniale del dr Mo. e chiesero che il Commissario per gli Usi civici accertasse che la relazione in questione era lesiva delle prerogative funzionali della giurisdizione commissariale – laddove l’istruttore demaniale aveva attribuito alla sentenza n. 12/12 una natura dichiarativa circa la valutabilità dei precedenti accertamenti del perito regionale e da essa aveva preso le mosse, interpretandola – e che dichiarasse la inidoneità della stessa a determinare alcun effetto preclusivo in ordine all’accertamento della qualitas soli; chiesero inoltre che accertasse e dichiarasse, nell’esercizio delle proprie funzioni giurisdizionali, della L. n. 1766 del 1927, ex art. 29, comma 1, la titolarità di alcuni terreni descritti nella perizia Mo. in capo alla collettività civica residente nel Comune di Vagli Di Sotto, con l’ulteriore declaratoria della esclusività rappresentativa di essa, da parte dello stesso Comune – inclusa la frazione di Arni.

5 – La Regione Toscana si oppose all’accoglimento dell’opposizione, da un lato ritenendola inammissibile in quanto rivolta contro la relazione Mo., atteso che la stessa sarebbe stata un mero approfondimento della relazione S., pubblicata senza successive opposizioni nel 1995 mediante affissione all’albo pretorio (eccezione contestata dal Comune in forza della natura meramente interna della prima relazione istruttoria e della constatazione che il termine di 30 giorni previsto dall’art. 15 del regolamento di esecuzione riguarderebbe solo la sistemazione delle occupazioni abusive o il progetto di liquidazione degli usi civici su terre di proprietà privata), dall’altro mettendo in rilievo il compiuto iter amministrativo per la comunicazione ai soggetti interessati della relazione Mo., secondo quanto prescritto del R.D. n. 332 del 1928, artt. 15 e 30.

6 – La Nuova ASBUC di Vagli di Sotto – e, limitatamente alla frazione di Arni, di Stazzema-, insistette per la declaratoria di inammissibilità della opposizione, per la intangibilità delle risultanze dell’istruttoria demaniale del perito S. (contro tale affermazione il Comune osservò che il trasferimento dei poteri di accertamento degli usi civici dal Commissario alle Regioni, non toglieva però che quest’ultimo fosse competente a decidere sulle opposizioni proposte dopo la pubblicazione di una verifica demaniale amministrativa), osservando altresì di essere l’unico ente esponenziale della popolazione del Comune e contestando la rappresentatività dell’ente territoriale.

7 – Poste tali premesse, il Comune di Vagli Di Sotto, rilevata la esistenza di una contestazione sulla sussistenza di una potestas judicandi in capo al Commissario, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, evidenziando le contiguità argomentative tra la sentenza commissariale n. 12 del 2012 poste a base della declinatoria della propria giurisdizione, e il giudizio intrapreso successivamente, argomentando che, se difetto di giurisdizione doveva dirsi accertato in quella situazione, del pari sarebbe insorto il dubbio che quella soluzione fosse esportabile anche nell’attuale controversia. In contrario il Comune ha osservato che potrebbe dubitarsi dell’esistenza di una disposizione dalla quale possa dedursi che la contestazione di una verifica demaniale debba limitarsi, perchè insorga la giurisdizione del Commissario, ad alcune delle terre in essa considerate e non possa, in alcuni casi, riguardare la totalità delle sue conclusioni circa il ritenuto demanio collettivo.

8 – La Regione Toscana, con controricorso, ha concluso perchè sia negata la giurisdizione commissariale; sia la Regione che la ASBUC hanno infine insistito perchè venisse accertata la legittimità della costituzione di un’unica ASBUC – il cui potere di gestione avrebbe riguardato non tanto l’intero territorio comunale, quanto i territori che storicamente appartenevano alla popolazione di Vagli Di Sotto ed all’attualità ricadenti nell’amministrazione di due distinti Comuni – quello di Vagli di sotto e quello di Stazzema.

9 – Il Procuratore Generale ha rassegnato le proprie conclusioni scritte conducenti alla affermazione della giurisdizione Commissariale; per il Comune ricorrente è stata depositata memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1- Del tutto condivisibili sono le considerazioni svolte nella requisitoria scritta del PG in atti, conducenti all’affermazione della giurisdizione commissariale, che traggono spunto dalla lettera della legge -L. n. 1766 del 1927, art. 29 – per la riaffermazione della giurisdizione del Commissario degli Usi Civici in ordine a tutte le controversie nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo, nonchè quando venga in evidenza una questione che presupponga la necessità, anche in assenza di una esplicita contestazione della qualitas, di un accertamento preliminare sull’esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio (è citata Cass. 9829/2014). Degno di adesione è anche l’ulteriore svolgimento argomentativo contenuto nella requisitoria sopra citata, allorchè sottolinea che la domanda tendente a far dichiarare la inidoneità della istruttoria demaniale amministrativa ad incidere sulla determinazione della qualitas soli comporta, in caso di rigetto, una pronuncia affermativa della esistenza dei diritti di uso civico, mentre la domanda concernente la questione della natura del demanio collettivo – se comunale o frazionale – e quella relativa all’ente legittimato a gestirlo, attengono alla determinazione della natura e della estensione di tali diritti, dovendosi quest’ultima nozione intendere non solo in senso spaziale – vale a dire riferita all’ambito territoriale in cui tali diritti operano – ma anche soggettivo, in quanto l’individuazione dei soggetti coinvolti nella gestione, costituisce il corollario della natura, comunale o frazionale, dei diritti stessi.

2 – A tali rilievi vanno aggiunte – in senso confermativo- le seguenti considerazioni

2.1 – Nessun rilievo deve attribuirsi alla sentenza n. 12/2012 del Commissario, al fine di rinvenire una contiguità argomentativa tra quanto in essa affermato in merito alla affidabilità della precedente verifica istruttoria, in quanto tali statuizioni, contenute in una sentenza declinatoria della giurisdizione, e non conferenti alla decisione, non sono idonee a stabilizzarsi in un giudicato.

2.2 – La tempestività della impugnazione della istruttoria demaniale regionale Mo. – l’unica oggetto di contenzioso – oltre a non esser messa in dubbio dalle parti contro ricorrenti, riguarda la sussistenza di una potestas decidendi che però si pone all’interno della giurisdizione costituendo oggetto di verifica assieme al merito; del pari irrilevante – oltre che erronea – appare la sorte e l’influenza sulla giurisdizione della precedente istruttoria, in quanto la stessa è stata abbandonata esplicitamente dalla stessa Regione che pure l’aveva promossa, così ponendo le premesse per l’inutilizzabilità della stessa ai fini della determinazione della giurisdizione.

2.3 – Il punto centrale del regolamento è costituito dal limite esterno della giurisdizione commissariale laddove l’accertamento che si va a chiedere al Commissario riguardi non già singoli beni oggetto di contenzioso bensì la sussistenza di diritti collettivi su un intero territorio: sul punto osserva il Collegio che il trasferimento delle funzioni accertative dal Commissario alle Regioni per effetto della Legge Regionale del 1977, non distingue per ambiti territoriali, incentrando il residuo potere – giurisdizionale – del Commissario, sulla sussistenza di un contenzioso – che, nella fattispecie, pure nessuno nega – circa la sussistenza di diritti civici su proprietà private o di diritti delle collettività organizzate su un determinato territorio.

2.4 – La esorbitanza dei poteri del Commissario rispetto alle attribuzioni giurisdizionali che la modifica della Costituzione gli ha riconosciuto non può essere affermata per il sol fatto che vi sia stata una istruttoria amministrativa e che questa sia divenuta definitiva, dal momento che proprio la situazione venutasi a creare dimostra che un accertamento “sulla carta” ha lasciato irrisolte numerose questioni “interne” alla giurisdizione commissariale, quali quelle attinenti alla rappresentanza gestionale dei vari organi rappresentativi delle collettività – Nuova ASBUC e Comune – e quelle relative agli eventuali stati usurpativi pregressi.

2.5 – Non si tratta dunque, come si espresse il commissario nella decisione 12 del 2012, di istituire una forma di controllo giurisdizionale generalizzato sulle istruttorie regionali bensì di valutare la congruenza delle stesse alle singole situazioni: tale statuizione è di immediata evidenza allorchè sono i singoli privati – come negli altri regolamenti di giurisdizione tra le stesse parti pubbliche, trattati nella presente udienza – a proporre opposizione e quando nelle conclusioni oggetto di opposizione si chieda, tra le altre pronunce – l’accertamento della natura allodiale solo di alcuni terreni – quelli descritti ai foll. 61-67 della relazione istruttoria Mo..

2.6 – Neppure potrebbe dubitarsi della giurisdizione commissariale in ordine alla domanda di accertamento in capo alla collettività frazionale del potere di gestione del demanio collettivo di Vagli di Sotto: la domanda infatti deve essere interpretata quale richiesta di verifica della legittimazione dell’ASBUC, dunque rientrando pienamente nella giurisdizione commissariale.

2.7 – La eccepita insuscertibilità delle verifica demaniale ad essere oggetto di impugnazione – (foll. 6/7 del controricorso della Regione) in quanto atto interno, non incide sulla giurisdizione quanto sull’individuazione dell’oggetto del potere di sindacato, tanto è vero che la stessa Regione ammette il controllo sulla perizia demaniale, limitandosi ad affermare che il principio non si attaglierebbe alla fattispecie per la “saldatura” tra la perizia Mo. con la perizia S., non opposta (sentenza 16124/2012).

3 – Va dunque dichiarata la giurisdizione commissariale; la particolarità della vicenda processuale e i dubbi interpretativi ai quali hanno dato origine le precedenti pronunce commissariali, costituiscono gravi ed eccezionali ragioni per la compensazione delle spese.

PQM

La Corte:

Decidendo sul ricorso preventivo di giurisdizione, afferma la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici e compensa le spese.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, il 3 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 9 settembre 2016

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