Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17868 del 31/08/2011

Cassazione civile sez. III, 31/08/2011, (ud. 18/04/2011, dep. 31/08/2011), n.17868

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MORELLI Mario Rosario – Presidente –

Dott. D’ALESSANDRO Paolo – Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – rel. Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere –

Dott. BARRECA Giuseppina Luciana – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 27099/2008 proposto da:

D.A. (OMISSIS) giusta procura speciale del

Dott. Notaio P.F. in Cividale del Friuli del

30/4/2008, REP. N. 27991, M.M. (OMISSIS) giusta

procura speciale del Dott. Notaio F.A. in Cervia, del

20/3/2008, REP. N. 8546, P.C. (OMISSIS) giusta

procura speciale del Dott. Notaio M.A. in Udine del

7/4/2008, REP. N. 169796, B.D.M. (OMISSIS)

giusta procura speciale del Dott. GIUSTI LAMBERTO in Viareggio del

11/4/2008, REP. N. 10163, M.M.G. (OMISSIS)

giusta procura speciale del Dott. Notaio CELLERINO LUISA in Vigevano

del elettivamente domiciliati in ROMA, VIA ADELAIDE RISTORI 9, presso

lo studio dell’avvocato VACCARO Valentina, che li rappresenta e

difende;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO SALUTE, MINISTERO ECONOMIA FINANZE (OMISSIS), MINISTERO

UNIVERSITA’ E RICERCA SCIENTIFICA E TECNOLOGICA (OMISSIS),

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende per

legge;

– controricorrenti –

sul ricorso 30396/2008 proposto da:

P.C. (OMISSIS), + ALTRI OMESSI

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEGLI

SCIPIONI 281/283, presso lo studio dell’avvocato ROSSI Guido, che li

rappresenta e difende unitamente all’avvocato DAVID CERRI giusta

delega in calce al ricorso;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA – MINISTERO ISTRUZIONE

UNIVERSITA’ RICERCA (OMISSIS), MINISTERO ECONOMIA FINANZE,

MINISTERO SALUTE;

– intimati –

nonchè da:

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA

– MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA (OMISSIS), MINISTERO

SALUTE, in persona dei relativi Ministri p.t., elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso gli uffici

dell’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende

per legge;

– ricorrenti incidentali –

contro

G.T. (OMISSIS), + ALTRI OMESSI

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEGLI

SCIPIONI N. 281/283, presso lo studio dell’avvocato ROSSI GUIDO, che

li rappresenta e difende unitamente all’avvocato CERRI DAVID giusta

delega in calce al ricorso principale;

– controricorrenti all’incidentale –

sul ricorso 142/2009 proposto da:

S.S. (OMISSIS), T.M.

(OMISSIS), elettivamente domiciliati in ROMA, VIA FASANA 16,

presso lo studio dell’avvocato RAMPIONI RICCARDO, rappresentati e

difesi dall’avvocato D’AMATO MAURIZIO giusta procura speciale del

Dott. Notaio CAMPANA CARLO in SAN BENEDETTO DEL TRONTO del 4/12/2009

Rep. nn. 39760 e 39761;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO ECONOMIA FINANZE, MINISTERO LAVORO SALUTE POLITICHE

SOCIALI, MINISTERO ISTRUZIONE UNIVERSITA’ RICERCA, elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende per legge;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 4672/2007 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

SEZIONE PRIMA CIVILE, emessa il 5/10/2007, depositata il 12/11/2007

R.G.nn. 5937/04, 6322/04, 7820/04, 9001/04, 10730/04, 379/05, 878/05

e 621/05;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/04/2011 dal Consigliere Dott. GIACOMO TRAVAGLINO;

udito l’Avvocato VACCARO VALENTINA;

udito l’Avvocato FIGLIOLA ETTORE;

udito l’Avvocato PETRASSI MAURO (per delega dell’Avv. ROSSI GUIDO);

udito l’Avvocato D’AMATO MAURIZIO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio, che ha concluso con l’irrilevanza della questione di

costituzionalità non necessaria per invio pregiudiziale alla Corte.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione del 3 settembre 2001 G.A. ed altri 154 medici iscritti ai corsi di specializzazione in epoca antecedente all’anno accademico 1991.92, evocarono in giudizio, davanti al Tribunale di Roma il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica, della Salute e dell’Economia per sentir dichiarare ed accertare l’inadempimento dei convenuti all’obbligo di determinare annualmente l’entità degli stanziamenti per le borse di studio previste per ogni specializzando e a corrispondere le retribuzioni dovute a ciascuno di essi, nonchè la loro responsabilità per omessa e/o incompleta applicazione delle direttive CEE 82/76 e 93/16.

Le amministrazioni convenute eccepirono la prescrizione riguardo a tutte le domande e comunque la loro infondatezza.

Le medesime domande (e le medesime eccezioni dei Ministeri convenuti) vennero proposte, dinanzi al medesimo tribunale, da altri medici specializzandi (meglio indicati nei procedimenti recanti i numeri di RG 30369/08 e 142/09 di questa Corte).

Il Tribunale di Roma, disattese le questioni pregiudiziali volte alla remissione del procedimento alla Corte di Giustizia o alla Corte costituzionale, e qualificata come contrattuale l’azione proposta dagli attori, respinse la domande, ritenendo decorso il termine prescrizione del diritto risarcitorio invocato dagli attori, ai sensi del disposto dell’art. 2948 c.c., n. 4 (stante la periodicità della prestazione patrimoniale), individuatane in limine la relativa decorrenza all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991.

La sentenza è stata integralmente confermata dalla corte di appello di Roma.

Tutti i medici specializzandi hanno proposto congiunto ricorso per cassazione cui resistono con controtricorso i Ministeri.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Pregiudiziale all’esame di motivi di ciascuno dei ricorsi di cui ai procedimenti 27099/08, 30396/08 e 142/09 oggi riuniti dinanzi a questa Corte appare l’analisi e la risoluzione del tema della prescrizione del diritto azionato e del relativo dies a quo.

Sul punto, le doglianze svolte a vario titolo da tutti i ricorrenti sono fondate.

Il relativo esame postula la previa qualificazione della domanda, correttamente operata in termini di contrattualità dal giudice di appello, come recentemente confermato delle Sezioni Unite di questa Corte che, con la sentenza n. 9147 del 2009, resa proprio sul tema della mancata attuazione statuale delle direttive CEE, hanno escluso sia l’ipotesi della diretta applicazione del D.Lgs. n. 257 del 1991, sia quella di una responsabilità statuale da fatto illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c., onde, in caso di omessa o tardiva trasposizione da parte del legislatore italiano nel termine prescritto delle direttive comunitarie (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, non autoesecutive, in tema di retribuzione della formazione dei medici specializzandi) sorge, conformemente ai principi più volte affermati dalla Corte di Giustizia, il diritto degli interessati al risarcimento dei danni che va ricondotto -anche a prescindere dall’esistenza di uno specifico intervento legislativo accompagnato da una previsione risarcitoria – allo schema della responsabilità per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria per attività non antigiuridica, dovendosi ritenere che la condotta dello Stato inadempiente sia suscettibile di essere qualificata come antigiuridica nell’ordinamento comunitario ma non anche alla stregua dell’ordinamento interno. Ne consegue che il relativo risarcimento, avente natura di credito di valore, non è subordinato alla sussistenza del dolo o della colpa e deve essere determinato, con i mezzi offerti dall’ordinamento interno, in modo da assicurare al danneggiato un’idonea compensazione della perdita subita in ragione del ritardo oggettivamente apprezzabile, restando assoggettata la pretesa risarcitoria, in quanto diretta all’adempimento di una obbligazione ex lege riconducibile all’area della responsabilità contrattuale, all’ordinario termine decennale di prescrizione.

La idoneità del “fatto” a produrre l’obbligazione risarcitoria è stata riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia fin dalla sentenza 19 novembre 1991, Francovich (cause C-6/90 e C-9-90), e poi ulteriormente precisata dalla pronuncia 5 marzo 1996, Brasserie du Pecheur e Factortama 3^ (cause C-46/93 e C-48/93), onde l’inadempimento del legislatore italiano all’attuazione di una provvedimento comunitario attributivo di specifici diritti ai singoli,quantunque non self-executing, è venuto specularmente a connotarsi, sul piano dell’ordinamento interno, come fatto generatore di un’obbligazione risarcitoria oltre che caratterizzato necessariamente in termini di antigiuridicità. Sulla condivisa premessa secondo la quale la responsabilità dello Stato per l’inadempimento di una direttiva comunitaria che riconosca in modo sufficientemente specifico un diritto – senza essere peraltro self- executing da luogo ad una fattispecie di responsabilità contrattuale intesa nel senso di violazione di un preesistente obbligo da parte del soggetto inadempiente, la disciplina della prescrizione del diritto vantato dal danneggiato non può che dirsi decennale.

La questione di diritto che questo collegio è chiamato ad affrontare è quella, pertanto, della corretta individuazione del dies exordium praescriptionis, con riguardo al diritto vantato dagli odierni ricorrenti. Non ignora questa corte come la meno recente giurisprudenza comunitaria – Corte di Giustizia 25 luglio 1991, Emmot -abbia avuto modo di affermare il principio di diritto secondo il quale finchè una direttiva non sia stata correttamente trasposta nel diritto nazionale, i singoli non sono in grado di avere piena conoscenza dei loro diritti. Tale situazione d’incertezza per i singoli sussiste anche dopo una sentenza con cui la Corte ha dichiarato che lo Stato membro di cui trattasi non ha soddisfatto gli obblighi che ad esso incombono ai sensi della direttiva, e anche se la Corte ha riconosciuto che l’una o l’altra delle disposizioni della direttiva è sufficientemente precisa ed incondizionata per essere fatta valere dinanzi ad un giudice nazionale. Solo la corretta trasposizione della direttiva porrà fine a tale stato d’incertezza e solo al momento di tale trasposizione si è creata la certezza giuridica necessaria per pretendere dai singoli che essi facciano valere i loro diritti. Ne deriva che, fino al momento dell’esatta trasposizione della direttiva, lo Stato membro inadempiente non può eccepire la tardività di un’azione giudiziaria avviata nei suoi confronti da un singolo al fine della tutela dei diritti che ad esso riconoscono le disposizioni di tale direttiva, e che un termine di ricorso di diritto nazionale può cominciare a decorrere solo da tale momento.

Successivamente, la giurisprudenza della Corte di Giustizia si è mossa, peraltro, espressamente nel senso di ridimensionare la portata dell’affermazione della pronuncia Emmot (come confermato, ancora di recente, dalla decisione del 19.5.2011, in causa C-452/09, sulla domanda di pronuncia pregiudiziale avanzata dal tribunale di Firenze, e resa in epoca successiva alla data della camera di consiglio del presente procedimento), con riguardo a casi nei quali l’appartenente allo Stato membro faceva valere proprio una pretesa al risarcimento da inadempimento della direttiva, piuttosto che il diritto stabilito da essa: in tal senso “ridimensionante”, la sentenza 27 ottobre 1993, Steenhorst-Neerings, C-338/91 – che sostanzialmente escluse che la situazione di inattuazìone di una direttiva potesse giustificare l’attribuzione di tutto ciò che in base ad essa il soggetto avrebbe potuto conseguire -; la sentenza 6 dicembre 1994, Johnson, C-410-92 – ove si legge che “la soluzione sviluppata nella sentenza Emmott era giustificata dalle circostanze tipiche di detta causa, nelle quali la decadenza dai termini arrivava a privare totalmente la ricorrente nella causa principale della possibilità di far valere il suo diritto alla parità di trattamento in virtù della direttiva”, onde l’inferenza argomentativa per cui i principi della Emmott potrebbero esser derogati a condizione che la disciplina interna non elimini tutti i benefici che il singolo avrebbe potuto conseguire in caso di totale attuazione della direttiva, ma li precluda solo in parte -; la sentenza 2 dicembre 1997, Fantasìe, C-188-95, predicativa del principio di diritto secondo il quale il diritto comunitario non vieta ad uno Stato membro (nella specie, inadempiente all’obbligo di corretta attuazione della direttiva 69/335) di opporre alle azioni dirette al rimborso di tributi riscossi in violazione di tale direttiva un termine di prescrizione nazionale che decorra dalla data di esigibilità dei tributi di cui trattasi qualora tale termine non sia meno favorevole per i ricorsi basati sul diritto comunitario di quello dei ricorsi basati sul diritto interno e non renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario -; la sentenza 15 settembre 1998, Ansaldo Energia s.p.a., C-279-96, C-280- 96 e C-281-96, relativa a controversie con lo Stato Italiano nella specie concernenti la c.d. tassa sulle società italiane; la sentenza 14 marzo 2009, Danske Slagterier, C-445-06, la quale, intervenendo su un caso in cui la questione pregiudiziale era stata posta proprio circa l’applicazione di un termine di prescrizione previsto dall’ordinamento interno tedesco all’azione di risarcimento danni da carente trasposizione di una direttiva, ha statuito che il diritto comunitario non osta a che il termine di prescrizione di un’azione di risarcimento nei confronti dello Stato, basata sulla carente trasposizione di una direttiva, inizi a decorrere dalla data in cui i primi effetti lesivi di detta scorretta trasposizione si siano verificati e ne siano prevedibili altri, anche qualora tale data sia antecedente alla corretta trasposizione della direttiva in parola.

L’analisi della giurisprudenza comunitaria succeduta alla sentenza Emmott, e particolarmente dell’ultima decisione ora ricordata (la quale concerne direttamente il caso della pretesa di risarcimento danni da inadempimento di una direttiva, e non pretese di rimborso per pagamenti che non sarebbero stati dovuti se la direttiva fosse stata attuata) appare, pertanto, univocamente indicativa dei principi secondo i quali:

compete agli ordinamenti interni disciplinare l’azione risarcitoria diretta a far valere l’inadempimento di una direttiva attributiva di un diritto, nel rispetto dei principi di equivalenza (che impone di fissare termini che non siano meno favorevoli di quelli previsti per azioni analoghe) e di effettività (che impone comunque che il termine applicato non sia tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento).

la regolamentazione delle modalità, anche in punto di individuazione di termini di decadenza o prescrizione, dell’azione risarcitoria da inadempimento di direttiva attributiva di diritti ai singoli compete agli ordinamenti interni;

in mancanza di apposita disciplina da parte degli Stati membri, che dev’essere ispirata ai principi di equivalenza ed effettività, il giudice nazionale può ricercare analogicamente la regolamentazione dell’azione, ivi compresi eventuali termini di decadenza o prescrizione, in discipline di azioni già regolate dall’ordinamento, purchè esse rispettino i principi suddetti e, in particolare, non rendano impossibile o eccessivamente gravosa l’esercizio dell’azione;

l’applicazione di un termine di prescrizione che derivi dal riferimento operato dal giudice nazionale alla disciplina di altra analoga azione è legittima solo se ciò può considerarsi sufficientemente prevedibile da parte dei soggetti interessati, dovendo, dunque, il giudice nazionale procedere necessariamente a tale apprezzamento; l’eventuale termine di prescrizione può decorrere anche prima della corretta trasposizione della direttiva nell’ordinamento nazionale, se il danno, anche solo in parte (secondo il sintagma primi effetti lesivi contenuto nella sentenza Danske Slagterier), si sia verificato anteriormente.

L’applicazione di tali princìpi all’interno del nostro ordinamento con riguardo alla vicenda di cui è causa comporta, conseguentemente:

l’applicabilità alla fattispecie del termine di prescrizione decennale, attesane la prevedibilità, tenuto conto che tale termine è quello stabilito in via generale dal legislatore e risulta certamente più favorevole rispetto ai più brevi termini speciali – rispondendo, pertanto, al principio comunitario di effettività; la legittimità della decorrenza di tale termine in epoca anteriore alla corretta trasposizione nell’ordinamento interno delle direttive di cui in narrativa qualora un danno (anche solo iniziale) si sia verificato prima di tale trasposizione, in assenza di una specifica regolamentazione dell’azione risarcitoria da parte dello Stato italiano in relazione al caso di specie, atteso che la integrale applicazione delle direttive su medici specializzandi non si è mai verificata nell’ordinamento nazionale (pur essendone prevista la trasposizione entro il 31 dicembre 1982, ex art. 16 della direttiva 82/76/CEE, onde lo Stato italiano venne dichiarato inadempiente dalla Corte di Giustizia con sentenza del 7 luglio 1987, C-49-86, senza con ciò potersi dire cessato l’obbligo comunitario di adempiere sia pure in ritardo).

L’obbligo di trasposizione integrale avrebbe potuto dirsi adempiuto tout court soltanto se lo Stato italiano, Dell’introdurre una disciplina attuativa della direttiva e conforme ad essa, avesse disposto non solo per l’avvenire – e cioè in relazione alle situazioni dei singoli riconducibili ad essa dopo la sua entrata in vigore – ma anche per il passato, con disciplina (legittimamente) retroattiva, dettando disposizioni volte ad attribuire i diritti previsti dalle direttive a coloro che, se le direttive fossero state adempiute entro il 31 dicembre 1982, si sarebbero trovati nelle condizioni per poterli acquisire – e, quindi, ai medici specializzandi che avevano seguito i corsi di specializzazione a partire dal 1 gennaio 1983 e lo avevano fatto con modalità conformi alle direttive. L’obbligo risarcitorio, dal punto di vista dello Stato membro, si pone, difatti, in termini di sostanziale alternatività rispetto alla piena attuazione ex tunc della direttiva, e ciò non solo sul piano dell’ordinamento comunitario, ma anche dell’ordinamento interno, fermo restando che la pretesa azionabile dal privato in tale ambito è solo quella risarcitoria.

Nella specie, l’inadempimento determinò una situazione per cui, de die in die, nasceva l’obbligo dello Stato di risarcimento del danno a cagione della sua inadempienza a favore di ogni soggetto che, nel caso di adempimento della direttiva al 31 dicembre 1982, si fosse venuto a trovare successivamente nella condizione di fatto per vedersi attribuire un diritto previsto dalla direttiva. Così, lo Stato Italiano, dopo il 31 dicembre 1982 si venne a trovare nella duplice condizione di obbligato sul piano comunitario ad un adempimento tardivo delle direttive, nonchè (mano a mano che per i medici maturavano le condizioni previste) di obbligato al risarcimento dei danni per il mancata riconoscimento di quanto imposto dalle direttive stesse. E la situazione di obbligo di adempimento alle direttive dopo la scadenza del termine del 31 dicembre 1982 perdurò, a livello dell’ordinamento comunitario e, quindi, di riflesso con riguardo all’ordinamento interno, fino al 20 ottobre 2007 (avendo la più recente direttiva 2005/36/CE previsto, oltre ad una nuova disciplina dei medici specializzati, l’abrogazione a partire dal 20 ottobre 2007 della direttiva 93/16, onde a quella data è cessato l’obbligo dello Stato Italiano di adempiere, sia pure tardivamente, alle direttive 75/362, 75/363 e 82/76/CEE, senza che, con ciò si sia inteso, all’evidenza, sacrificare i diritti risarcitori dei singoli ove già insorti e ancora esistenti). Va inoltre osservato che la questione del dies a quo della prescrizione del diritto degli specializzandi non risulta pregiudicata dal dictum di cui alla citata Cass. sez. un. 9147/2009, che, dopo un generico riferimento al “momento in cui il pregiudizio si è verificato”, come momento in cui la pretesa risarcitoria è “insorta”, non si occupa funditus dell’individuazione di tale momento(attesa l’esistenza, nel caso di specie, di un giudicato interno sulla detta questione del dies a quo).

Due decisioni di questa corte a sezioni semplici si sono, invece, occupate del problema del dies a quo: Cass. n. 5842 del 2010 che – di fronte ad una censura mossa alla sentenza di merito che aveva identificato l’inizio della decorrenza della prescrizione nella data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 257 del 1991, di attuazione della direttiva comunitaria n. 82/76 – l’ha espressamente ritenuta assorbita per effetto della cassazione della sentenza in punto di natura dell’azione indennitaria esperibile, identificando comunque tale dies a quo nella data del conseguimento del diploma di specializzazione successivamente alle date di entrata in vigore delle direttive, e Cass. n. 12814 del 2009, che, discostandosi dal dictum delle sezioni unite, nell’applicare la prescrizione quinquennale all’azione qualificata come da illecito extracontrattuale fa decorrere il relativo termine dall’entrata in vigore del citato d.lgs. del 1991, che considera espressamente attuativo dell’esatta trasposizione del diritto comunitario, assunto che questo collegio ritiene non condivisibile alla luce dei rilievi che precedono, poichè, va ripetuto, quel provvedimento, attuando la direttiva soltanto a decorrere dall’anno accademico 1991-1992, e, quindi, de futuro, lasciò intatta la situazione di inadempienza dal 1 gennaio 1983 alla fine dell’anno accademico 1990-1991.

Nè tale idoneità a far decorrere il termine di prescrizione il D.Lgs. del 1991 può aver acquisita a far data dalla sentenza Francovich (o della sentenza Brasserie du Pecheur), all’esito della quale appare legittimamente predicabile il solo radicamento del diritto al risarcimento in capo ai medici specializzandi.

La pronuncia di quella sentenza, difatti, cagionò la sussunzione di tutte le situazioni di fatto relative ai medici specializzati nella sfera del giuridicamente rilevante sub specie dell’obbligo di risarcimento del danno rappresentato dalla perdita del beneficio che sarebbe stato conseguito dal riconoscimento del diritto di cui alle direttive, sia per la mancata consecuzione dell’adeguata remunerazione prevista a favore dello specializzando, sia per la mancata attribuzione (ricorrendone le condizioni) di idoneità del diploma di specializzazione sul piano comunitario: danno configurabile, peraltro, a cagione del perdurare di un comportamento omissivo del legislatore interno di inattuazione delle direttive.

Il danno in questione, nella specie, non poteva poi dirsi conseguenza definitiva di tale comportamento – onde considerarlo ristorabile solo attraverso un’attività diversa dalla attuazione del comportamento dovuto (id est dall’adempimento, tardivo ma satisfattivo tout court, della direttiva) -, trattandosi viceversa di danno correlato ad un comportamento omissivo del legislatore italiano, emendabile in ogni tempo attraverso la spontanea realizzazione da parte dello Stato del comportamento omesso.

Il danno nella sua interezza continuava, pertanto, ad essere prodotto de die in die dalla permanenza dell’inadempimento, la cui rimozione era nell’esclusiva disponibilità dello Stato italiano, trattandosi di attività legislativa, mentre i soggetti interessati non avevano alcuna facoltà di provocarla – tale non potendosi ritenere l’eventuale denuncia dell’inadempimento delle direttive (rectius, la persistenza dell’inadempimento) alla Corte di Giustizia, da quella Corte già dichiarato fin dal 1987. La permanenza della condotta dello Stato italiano di omissione dell’adempimento delle direttive era tale, in sostanza, da determinare continuativamente la permanenza del danno e del conseguente obbligo risarcitorio, che vedevano continuamente rinnovata la loro fonte, qualificabile come generatrice non di un effetto ormai prodottosi, bensì come un effetto continuativamente determinato dalla condotta (omissiva) statuale.

Poichè, di fronte all’inadempimento della direttiva da parte dello Stato ed alla permanenza della condotta di inadempimento, il diritto all’eliminazione della situazione dannosa dal punto di vista del singolo è soltanto quello al risarcimento del danno per equivalente originato dalla situazione di inadempienza e non quello all’adempimento specifico della direttiva (che, comunque, continua, a connotare la situazione statuale in termini di obbligo), i soggetti interessati legittimamente si trovano in una situazione di attesa e conservano il loro diritto risarcitorio.

Non ignora il collegio che parte della dottrina e della giurisprudenza di merito hanno sostenuto, sia pure nella prospettiva di attribuire rilievo all’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991 sul presupposto erroneo che l’obbligo risarcitorio fosse configurabile prima della sentenza Francovich (ma il discorso potrebbe valere a far tempo da detta sentenza e dev’essere esaminato in questa prospettiva), che esso, quale atto costituente adempimento parziale delle direttive, avrebbe avuto l’effetto di far cessare la situazione di permanenza dell’inadempimento, come giustificativa dell’obbligo risarcitorio, sì da fare acquisire a tale obbligo ed al danno correlato la natura di effetti ormai indipendenti dalla condotta del legislatore.

Conseguenza di tale assunto, quella secondo cui qualsiasi adempimento parziale (nella specie, parziale sotto il profilo soggettivo, essendosi contemplati nel D.Lgs. solo i soggetti specializzatisi a partire dall’anno accademico 1991-1992) o qualsiasi trasposizione inesatta di una direttiva sufficientemente idonea al riconoscimento di diritti ai singoli, pur con obbligo di attuazione da parte degli Stati membri, trasformerebbe l’obbligo risarcitorio insorto a far tempo dal verificarsi delle situazioni fattuali in presenza delle quali la disciplina interna avrebbe dovuto attribuire il diritto previsto dalla direttiva in una situazione definitiva, cioè ormai indipendente dal comportamento statuale di inadempimento (anche se non è chiaro se tale definitività si configuri anche sotto il profilo di una indifferenza ad atti successivi dello Stato membro di adempimento delle direttive, sì che il danno derivatone sia da considerare ormai come un effetto ormai indifferente e non retto dalla condotta del legislatore).

Questa ricostruzione parrebbe avere come necessaria implicazione che lo Stato membro non possa più adempiere la direttiva, ma solo risarcire il danno. Sennonchè non è dato comprendere su base comunitaria come ciò sia sostenibile se, nel caso di specie, l’obbligo di adeguarsi alle note direttive è stato confermato fino al 20 ottobre 2007. Non è ipotizzabile, dunque, che l’adempimento parziale di una direttiva possa mutare la situazione dello Stato membro rispetto alla parte inadempiuta, volta che la condotta di inadempimento tout court venga soltanto sostituita da una condotta “minore”, cioè parziaria.

Un adempimento parziale della direttiva è fenomeno che si presta alle seguenti considerazioni:

In primo luogo, appare necessaria una riflessione preliminare:

l’adempimento alla direttiva da parte del legislatore nazionale postula un atto normativo, un atto che si concreti in una manifestazione astratta, posto che la normativa di adempimento si deve correlare alle previsioni della direttiva che riconosce il diritto e lo riconosce necessariamente riferendolo a categoria astratte di soggetti in presenza di determinate condizioni. Sulla base di questa premessa, due sono le ipotesi che ne possono conseguire:

la prima ipotesi è quello in cui la direttiva, dopo un periodo di inadempimento, trovi attuazione nei confronti di tutti i soggetti riguardo ai quali essa prevede diritti e, tuttavia, tali diritti vengano riconosciuti solo in parte sul piano oggettivo, vengano, cioè, riconosciuti o soltanto alcuni di essi e non altri, ovvero essi vengano riconosciuti in modo insufficiente. In questo caso la legge interna di adempimento si presenta come atto legislativo che contempla tutta la platea dei soggetti che doveva considerare secondo la direttiva. Qualora, anteriormente alla legge interna, si fossero verificate situazioni di fatto che, se la direttiva fosse stata attuata, avrebbero dato origine ai diritti previsti da essa, e che, quindi, in ossequio alla giurisprudenza Francovich hanno dato luogo al sorgere dell’obbligo risarcitorio a favore di detti soggetti, la situazione di permanenza della condotta di inadempienza dello Stato interno che determinava de die in die l’obbligo risarcitorio risulta oggettivamente mutata e sostituita da una situazione nella quale l’adempimento parziale sul piano oggettivo (o sotto il profilo del riconoscimento di taluni diritti o sotto il profilo del riconoscimento parziale del o dei diritti) si presta ad essere apprezzato da parte dei soggetti de quibus, che sono considerati dalla normativa interna e, quindi, sulla base di essa si vedono attribuiti solo taluni diritti o un diritto parziale, come situazione che determina il soddisfacimento parziale e proporzionale dell’interesse sotteso antecedentemente all’obbligo risarcitorio derivato dalla precedente situazione di inadempimento totale. La nuova situazione si presta, così, ad essere interpretata sia come significativa della volontà dello Stato membro di non procedere più all’ulteriore adempimento della direttiva, sia in senso opposto, cioè come riserva di procedervi. L’adempimento parziale, dal punto di vista dei soggetti interessati, ha, tuttavia, anche il significato di incidere prò parte sull’obbligo risarcitorio in precedenza sussistente. Mentre, in precedenza, la situazione dei soggetti in discorso era di mera attesa, la cui protrazione determinava l’esistenza dell’obbligo risarcitorio in modo permanente, la nuova situazione è tale che quest’obbligo è in parte venuto meno per il carattere (parzialmente) satisfattivo dell’intervento statale. Al comportamento statale di totale inadempimento si è sostituito un nuovo comportamento, di adempimento parziale, il quale ha anche inciso direttamente sulla situazione concreta dei soggetti in discorso soddisfacendola. Ebbene, mentre la (precedente) condotta di totale inattuazione della direttiva, stante l’obbligo comunitario di adempiere anche dopo la scadenza del termine, è condotta che, in quanto meramente negativa, si prestava ad essere apprezzata solo come comportamento che poteva durare nel tempo o poteva cessare e che perciò valeva a sorreggere l’obbligo risarcitorio de die in die e che, dunque, finchè la scelta non fosse stata esercitata, lasciava il soggetto interessato in una situazione di attesa, sì da giustificare che la prescrizione del relativo diritto secondo il diritto interno non corresse, per essere tale obbligo permanentemente determinato da detta condotta, viceversa la condotta di attuazione tardiva parziale della direttiva, determinando il parziale soddisfacimento in via specifica del diritto o della parte di diritto previsto dalla direttiva e, quindi, di riflesso ed in proporzione incidendo sulla pretesa risarcitoria (salvo che per l’eventuale danno da ritardo) dell’interessato, mutandone il contenuto quantitativo, è condotta che si presta ad essere diversamente apprezzata. E ciò proprio perchè incide direttamente su detta pretesa, si concreta in un effetto positivo, che perchè tale si presta ad essere apprezzata come manifestazione potenzialmente significativa dell’intento di non adempiere il residuo. Un adempimento parziale, in sostanza, determina una situazione nella quale per il residuo è ragionevole pensare che lo Stato membro non procederà a successivi atti di adempimento. Ne deriva che i soggetti interessati che vantavano l’obbligo risarcitorio in precedenza commisurato alla situazione di totale inadempienza della direttiva debbono ragionevolmente considerare che l’azionamento in via di tutela di tale obbligo residuo sia ormai una prospettiva di tutela necessaria. Ne consegue che nell’ordinamento italiano l’obbligo risarcitorio residuo non è più apprezzabile dai soggetti interessati come determinato de die in die da una condotta di inadempimento dello Stato, che potrebbe trasformarsi in adempimento, bensì è apprezzabile come un effetto tendenzialmente determinato ormai una volta per tutte, perchè è credibile che lo Stato non procederà all’adempimento residuo. Da tanto discende che, rispetto al residuo obbligo risarcitorio, inizi senz’altro a decorrere il termine di prescrizione ordinario decennale, a differenza di quanto predicabile in relazione alla situazione anteriore, potendo i soggetti interessati fondatamente dubitare che la nuova situazione di inadempimento parziale sia una situazione che lo Stato potrebbe provvedere a risolvere con un adempimento pieno. In definitiva, la successione ad una situazione di inadempimento totale – che poneva gli interessati in una condizione di mera attesa, stante l’assoluta incertezza sul se lo Stato avrebbe adempiuto tardivamente oppure no – di una nuova situazione di parziale adempimento e, quindi, di inadempimento parziale, si presta ad essere intesa come comportamento ragionevolmente (anche se non necessariamente) significativo di una volontà di non provvedere per il residuo, onde il soggetto interessato può legittimamente ritenersi onerato dell’esercizio della conseguente facultas agendi a tutela del residuo obbligo risarcitorio.

La seconda ipotesi da considerare è quella per cui la direttiva riconosca il diritto in modo sufficientemente specifico ad una certa platea di potenziali soggetti e – successivamente alla scadenza del termine per il suo adempimento ed in una situazione nella quale vari soggetti rientranti in quella platea sì siano venuti a trovare nella condizione in cui, se la direttiva fosse stata già attuata, avrebbero acquisito il diritto riconosciuto dalla legislazione statale di attuazione, di modo che, quindi, sia sorto a loro favore l’obbligo risarcitorio dello Stato determinato dalla (permanente) condotta di inadempimento della direttiva – lo Stato emani un provvedimento legislativo di attuazione della direttiva parziale non più sotto il profilo oggettivo, bensì sotto il profilo soggettivo, nel senso che riconosca il diritto, naturalmente sempre per previsioni generali riferite al trovarsi essi in determinate condizioni comuni, soltanto a taluni di quei soggetti (o meglio a talune categorie di essi versanti nelle stesse condizioni fattuali) e non agli altri. A questa situazione può essere equiparata quella in cui il riconoscimento venga fatto solo per il futuro, cioè soltanto in favore dei soggetti che si vengano a trovare nella condizione prevista dalla direttiva successivamente all’entrata in vigore dell’atto legislativo, in modo tale, dunque, che si abbia un adempimento della direttiva de futuro, cioè a partire dalla data dell’entrata in vigore dell’atto legislativo. Questa è la situazione determinatasi per effetto dell’emanazione del D.Lgs. n. 257 del 1991 a far tempo, secondo quanto sopra si è osservato, dalla sopravvenienza della sentenza Francovich. Situazione che, rappresentando un adempimento parziale delle direttive soltanto per i soggetti specializzandi a partire dall’anno accademico 1991-92, lasciò del tutto immutata la condizione dei soggetti che, successivamente al 31 dicembre 1982 e fino all’anno accademico 1990-1991, si erano venuti a trovare in una condizione la quale, in presenza di una già avvenuta attuazione della direttiva, li avrebbe resi destinatari dei diritti riconosciuti dalle direttive e trasfusi nel provvedimento legislativo interno attuativo. Il D.Lgs. n. 257, infatti, non riguardò in alcun modo tali soggetti, naturalmente considerati non nominatim, ma come categorie accomunate dall’avere frequentato corsi di specializzazione negli stessi anni. Ora, ed il discorso vale in generale per il caso che si sta considerando, l’adozione di una direttiva di adempimento parziale sotto il profilo soggettivo, a differenza di quella parziale sul piano soltanto oggettivo è un comportamento che si presenta del tutto ininfluente sulla situazione di quei soggetti che – per essersi trovati dopo la scadenza del termine per l’adozione, nelle condizioni fattuali che, se la direttiva fosse stata adempiuta tempestivamente, avrebbero fatto loro acquisire i relativi diritti – hanno acquisito il diritto al risarcimento del danno, sono diventati cioè titolare attivi del relativo obbligo risarcitorio. Poichè la direttiva di adempimento parziale sul piano soggettivo non li contempla, perchè la situazione in relazione alla quale realizza l’adempimento parziale non è ad essi riferibile e non lo è al livello della previsione astratta della legge di adempimento, la loro condizione resta assolutamente immutata dopo l’adozione dell’atto legislativo de quo.

In particolare, l’obbligo risarcitorio che li riguarda non è in alcun modo inciso e, quindi, deve ritenersi che la nuova situazione determinatasi non sia idonea a provocare nei loro confronti la cessazione dell’attitudine dell’inadempimento statuale a svolgere i suoi effetti in modo permanente. Il carattere permanente dell’inadempienza quale fonte dell’obbligo risarcitorio non viene in alcun modo meno cioè, perchè tale obbligo non è in alcun modo toccato. Così come la prescrizione non correva prima non può correre dopo, perchè la situazione non è dei soggetti in questione è rimasta immutata. Da questo caso deve essere poi distinta una sottoipotesi, quella nella quale l’intervento tardivo di adempimento della direttiva si riferisca anche alle situazioni astratte nelle quali versavano i soggetti nei cui confronti si erano verificati i presupposti di fatto che in presenza di attuazione della direttiva avrebbero fatto loro acquisire il diritto, e, tuttavia, in relazione ad esse riconosca il diritto soltanto a quei soggetti che nel loro ambito si trovino in particolari condizioni fattuali. In questo caso la legge di adempimento tardivo interviene con riferimento alla situazione di inadempienza di una certa categoria di soggetti aventi posizione comune riguardo alla direttiva comunitaria anche sul piano fattuale, ma, all’interno questa posizione comune attribuisce il diritto dando rilievo a determinate circostanze di fatto ulteriori, per cui, con riguardo alla stessa situazione astratta, il diritto viene riconosciuto anzichè a tutti solo ad alcuni, quelli che versino in tali circostanze ulteriori, del tutto estranee alla classe di situazioni contemplate dalla direttiva. E’ vero che in tali casi l’obbligo risarcitorio dei soggetti esclusi non viene inciso, perchè non risulta soddisfatto l’interesse inattuato in relazione al quale era sorto. Tuttavia, l’atteggiamento statuale di discriminazione fra legislativa fra i soggetti che rientrano nella stessa categoria astratta, si presta ad essere apprezzata da parte dei soggetti esclusi come ragionevolmente significativo, ancorchè a livello probabilistico, della volontà statuale di non adempiere successivamente per gli esclusi. Ne discende che appare ragionevole esigere che la situazione di costoro non benefici più dell’incidenza di una permanente condotta di inadempimento statuale, bensì si connoti in via probabilistica come dipendente da una scelta definitiva di non provvedere all’adempimento. Sì che la situazione dannosa in cui i soggetti appartenenti alla stessa categoria rimasti esclusi versano, si profila ormai apprezzabile tendenzialmente come un effetto ormai definitivo della condotta di inadempimento. In tale situazione, che non appare ragionevolmente riconducibile in modo certo alla permanenza di una condotta di inadempimento che può cessare da un momento all’altro, bensì verosimilmente ad una condotta definitiva, è giustificato ritenere che l’obbligo risarcitorio debba ormai essere considerato dai soggetti in discorso come l’unica prospettiva di tutela, in quanto la situazione non è più apprezzabile sub specie come determinata dalla permanenza di una condotta di inadempimento cagionante l’obbligo risarcitorio de die in die.

Con riferimento alla vicenda degli specializzandi non contemplati dal D.Lgs. n. 257 del 1991, lo Stato Italiano, successivamente alla citata sentenza della Corte di Giustizia sul caso Carbonari, ha ritenuto – con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11 – di procedere ad un sostanziale atto di adempimento parziale soggettivo nei confronti di tutte le categorie astratte in relazione alle quali dopo il 31 dicembre 1982 si erano potute verificare le condizioni fattuali idonee a dare luogo all’acquisizione dei diritti previsti dalle note direttive e che non risultavano considerate dal detto D.Lgs. (cioè quelle degli ammessi alle specializzazioni per gli anni accademici dal 1983-1984 al 1990-1991), ma lo ha fatto considerando all’interno di tali categorie soltanto i soggetti destinatari di talune sentenze passate in giudicato del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio. Quindi, dando rilievo a particolarità fattuali del tutto estranee all’astrattezza del dovere di adempimento, sia pure riferito a categorie di soggetti in identica condizione: l’esistenza dei detti giudicati, infatti, era una circostanza di fatto del tutto estranea alle fattispecie astratte riguardo alle quali era mancato l’adempimento.

Ebbene, in base alle considerazioni che sinora esposte, sì deve ritenere che l’entrata in vigore della suddetta norma, avvenuta il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (giusta l’art. 13), cioè il 27 ottobre 1999, abbia determinato una situazione nella quale la condotta di inadempimento dello Stato verso i soggetti esclusi, cioè quelli dei corsi di specializzazione per gli indicati anni accademici estranei ai giudicati richiamati dalla norma, fino a quel momento determinante con efficacia permanente l’obbligo risarei torio, ha cessato di poter essere ragionevolmente intesa come tale. Con la conseguenza che, essendo divenuto l’obbligo risarcitorio apprezzabile come un effetto della condotta di inadempimento ormai definitivo, si deve ritenere che da tale pubblicazione sia iniziato il decorso della prescrizione ordinaria decennale ai sensi dell’art. 2046 c.c., della pretesa risarcitoria, dapprima invece non iniziato perchè la condotta di inadempimento era apprezzabile come condotta permanente. Ne discende che il diritto al risarcimento del danno da mancata adeguata remunerazione della frequenza della specializzazione degli specializzandi medici ammessi alle scuole negli anni 1983-1991 si intende prescritto solo alla condizione che i medesimi non abbiano agito giudizialmente o compiuto non abbiano compiuto atti interruttivi del corso della prescrizione decennale entro il 27 ottobre 2009, salvo atti interruttivi stragiudiziali.

Come già evidenziato in precedenza, la circostanza che il 20 ottobre 2007 sia cessato l’obbligo dello Stato Italiano di adempiere le note direttive non ha, invece, determinato alcun effetto sull’obbligo risarcitorio verso i soggetti titolari di situazioni fattuali pregiudicate dall’inadempimento, onde eventuali azioni giudiziali o atti di interruzione del corso della prescrizione verificatisi fra detta data ed il 27 ottobre 2009 hanno comunque riguardato diritti risarcitori (già sorti) in alcun modo pregiudicati dalla cessazione di quell’obbligo.

Dalle considerazioni svolte consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata sotto il pregiudiziale profilo della impredicabilità dell’avvenuto decorso della prescrizione (ordinaria, e non breve ex art. 2948 c.c., n. 4, come erroneamente ritenuto in sentenza), essendo tutti gli atti di citazione anteriori alla data del 27.10.2009.

L’accoglimento del motivo relativo al mancato decorso dei termine prescrizionale dell’azione assorbe tutte le restanti doglianze.

I principi di diritto cui dovrà uniformarsi il giudice del rinvio sono, pertanto, i seguenti:

1) Nel caso di direttiva comunitaria sufficientemente specifica nell’attribuire diritti ai singoli, ma non self-executing, l’inadempimento statuale alla sua attuazione integra gli estremi della condotta idonea a generare, in modo permanente, un obbligo di risarcimento danni a favore dei soggetti che successivamente si vengano a trovare in condizioni di fatto tali che, se la direttiva fosse stata adempiuta, avrebbero acquisito il/i diritti da essa riconosciuti, con la conseguenza che la prescrizione decennale del relativo diritto risarcitorio non corre perchè l’inadempimento statuale perpetua l’obbligo risarcitorio de die in die;

2) Qualora intervenga un atto legislativo di adempimento parziale della direttiva sotto il profilo oggettivo verso tutti i soggetti da essa contemplati, dall’entrata in vigore di detto atto inizia il decorso della prescrizione decennale dell’azione di risarcimento danni di tali soggetti per la parte di direttiva non adempiuta;

3) Qualora intervenga invece un atto legislativo di adempimento della direttiva parziale sotto il profilo soggettivo – nel senso che esso provveda o soltanto per il futuro, ovvero riguardo a determinate categorie di soggetti fra quelle cui la direttiva era applicabile, accomunate esclusivamente dal mero dato temporale della verificazione delle situazioni di fatto giustificative dell’acquisto del diritto o dei diritti per il caso che la direttiva fosse stata attuata tempestivamente -, il corso della prescrizione per i soggetti esclusi non ha inizio, perchè la residua condotta di inadempimento sul piano soggettivo continua a cagionare in modo permanente il danno e, quindi, a giustificare l’obbligo risarcitorio;

4) Qualora l’atto di adempimento parziale sul piano soggettivo concerna invece alcuni dei soggetti riguardo ai quali si erano verificate situazioni di fatto giustificative dell’acquisto del diritto o dei diritti per il caso che la direttiva fosse stata attuata tempestivamente, scelti, però, sulla base di circostanze fattuali diverse dal mero dato temporale che li accomuna, la condotta di inadempimento per i soggetti esclusi non può più dirsi idonea a cagionare in modo permanente la situazione dannosa nei loro confronti, con la conseguenza che, riguardo ad essi, ha inizio il corso della prescrizione decennale del diritto al risarcimento;

5) Il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, insorto a favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica negli anni dal 1 gennaio 1933 all’anno accademico 1990-1991 in condizioni tali che se detta direttiva fosse stata adempiuta avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della L. n. 370 del 1999, art. 11.

I principi suesposti appaiono del tutto conformi con il recente dictum della Corte di Giustizia dell’Unione europea che, con la sentenza 19.5.2011 (in causa C-452/09), resa su domanda pregiudiziale del tribunale di Firenze, ha (ri)affermato il principio secondo il quale non osta a che uno Stato membro eccepisca la scadenza di un termine di prescrizione ragionevole a fronte di un’azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttiva anche qualora lo Stato non l’abbia correttamente trasposta, a condizione che, con il suo comportamento, esso non sia stato all’origine della tardività del ricorso:

l’accertamento da parte della Corte della violazione del diritto dell’Unione europea è ininfluente sul dies a quo del termine di prescrizione, allorchè detta violazione è fuori di dubbio:

Il principio, difatti, appare del tutto conforme alla stessa giurisprudenza pos-Emmot della Corte stessa, e del tutto coerente con la soluzione in diritto oggi predicata da questa corte regolatrice.

Il ricorso è pertanto accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio del procedimento alla corte di appello di Roma in diversa composizione, che provvederà anche alla liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La corte accoglie il ricorso, cassa e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla corte di appello di Roma in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 18 aprile 2011.

Depositato in Cancelleria il 31 agosto 2011

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