Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1775 del 26/01/2011

Cassazione civile sez. un., 26/01/2011, (ud. 07/12/2010, dep. 26/01/2011), n.1775

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRIOLA Roberto Michel – Presidente di sezione –

Dott. D’ALONZO Michele – Consigliere –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio – Consigliere –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. MASSERA Maurizio – rel. Consigliere –

Dott. PICCININNI Carlo – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

C.C., elettivamente domiciliato in 2010 ROMA, VIA PO

25/B, presso lo studio dell’avvocato SERRANI TIZIANA, rappresentato e

difeso dall’avvocato PICCOLO GIUSEPPE, per delega in calce al

ricorso;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE – COMMISSIONE REGIONALE DI VIGILANZA

PER L’EDILIZIA POPOLARE ED ECONOMICA PER LA REGIONE SICILIA, in

persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che

lo rappresenta e difende ope legis; COOPERATIVA EDILIZIA LA SPERANZA

a R.L., in persona del Presidente pro-tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA GAVORRANO 12, presso lo studio dell’avvocato

GIANNARINI MARIO, rappresentata e difesa dall’avvocato NASTASI

GIUSEPPE, per delega a margine del controricorso;

– controricorrenti –

e contro

G.M.;

– intimati –

per la risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione tra le

sentenze nn. 55/2003 del Tribunale di Catania – Sezione distaccata di

Acireale, depositata il 07/03/2003 e la n. 1524/2008 depositata il

28/08/2008 del TAR per la Sicilia – Sezione di Catania, e la

decisione n. 742/2009 depositata il 28/08/2009 del Consiglio di

giustizia amministrativa per la Regione siciliana;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/12/2010 dal Consigliere Dott. MAURIZIO MASSERA;

uditi gli avvocati Giuseppe PICCOLO, Giuseppe NASTASI;

udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott. IANNELLI

Domenico, che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

C.C. propose avanti al Tribunale di Catania – Sezione distaccata di Acireale – opposizione avverso delibera del Consiglio di Amministrazione della Cooperativa edilizia La Speranza S.r.l. con la quale era stata determinata la sua esclusione come socio.

Con sentenza in data 6-7 marzo 2003 il Tribunale adito dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere la controversia poichè rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Frattanto il C. impugnò avanti alla Commissione Regionale di Vigilanza sia la delibera di esclusione, sia l’assegnazione provvisoria dell’alloggio alla socia supplente, ma entrambi i ricorsi furono rigettati con decisioni del 13 ottobre 2003 e del 6 novembre 2003.

Successivamente il C. ricorse al TAR Sicilia che, con sentenza 10 luglio – 28 agosto 2008, dichiarò inammissibile il ricorso perchè non notificato alla Commissione Centrale di vigilanza sull’edilizia economica e popolare. Il TAR osservò che la cognizione della controversia spettava, in via amministrativa, in primo grado alla commissione regionale di vigilanza per l’edilizia economica e popolare e, in secondo grado, alla commissione centrale di vigilanza, le cui decisioni sono impugnabili avanti al Consiglio di Stato.

Infine, pronunciando sull’impugnazione della sentenza del TAR, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sentenza del 12 marzo 2009, dichiarò inammissibile il ricorso sul rilievo che i provvedimenti delle Commissioni regionali di vigilanza vanno impugnati avanti alla Commissione centrale di vigilanza e che solo i provvedimenti di quest’ultima sono impugnabili avanti al giudice amministrativo. Il C. ha proposto ricorso per cassazione per la risoluzione del conflitto negativo di giurisdizione. La Soc. Cooperativa ari. La Speranza e il Ministero delle Infrastrutture (Commissione Regionale di Vigilanza per l’Edilizia Popolare ed Economica per la Regione Sicilia) hanno resistito con separati controricorsi. Il ricorrente ha presentato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 – Il ricorrente assume che la fattispecie integra il conflitto negativo di giurisdizione di cui all’art. 362 c.p.c., comma 2, n. 1, ovvero, in subordine, il rifiuto di giurisdizione di cui all’art. 362 c.p.c., comma 2, n. 2. Rileva che i contrasti in materia derivano da dubbi interpretativi così specificati: 1) da una parte, l’art. 53 D.Lgs. n. 112 del 1998, ha soppresso le funzioni giurisdizionali delle Commissioni di Vigilanza di cui al R.D. n. 1165 del 1938, art. 131, e tuttavia, secondo la giurisprudenza amministrativa, sarebbe ad esse rimasta una residuale funzione regolatrice dei conflitti tra soci e cooperative; 2) dall’altra parte, il rapporto tra Commissioni Regionali di Vigilanza, istituite dal D.P.R. n. 655 del 1984, art. 19, e Commissione Centrale di Vigilanza di cui al R.D. n. 1161 del 1938, art. 131, come disegnato dal D.P.R. n. 655 del 1964, artt. 21 e segg..

2 – La fattispecie è perfettamente sovrapponibile a quella già decisa dalle Sezioni Unite con sentenza 24 maggio 2006, n. 12215, che ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario, orientamento ribadito dalle successive sentenze n. 13867 del 2006; n. 10999 del 2009; n. 15853 del 2009.

3 – Le argomentazioni sviluppate dalla parte resistente non adducono ragioni idonee ad indurre a decisione difforme, per cui i principi enunciati nelle sentenze superiormente indicate meritano di essere confermati.

4 – Il funzionamento e le attività delle cooperative edilizie hanno trovato organica regolamentazione nel R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (approvazione del t.u. delle disposizioni sull’edilizia popolare ed economica), contenente norme sui requisiti dei soci e sulla perdita della qualità di socio; sulla prenotazione, sull’assegnazione e il trasferimento degli alloggi; sull’approvazione dei progetti, sul collaudo e sulla manutenzione dei fabbricati; nonchè sulle cause di decadenza dal contributo e sulla destinazione del patrimonio in caso di scioglimento della cooperativa. In questa normativa la posizione del socio si articola in più fasi – l’assegnazione dell’alloggio, la stipulazione del contratto di mutuo edilizio individuale (in virtù del quale l’assegnatario acquista la proprietà dell’alloggio), il riscatto (mediante il quale il proprietario acquista il potere di disporre dell’alloggio) – e in una gamma di situazioni giuridiche soggettive (aspettativa, interesse legittimo e diritto soggettivo) sottoposte a tutela differenziata. Precisamente, la cognizione delle controversie attinenti alla prenotazione e all’assegnazione degli alloggi, alla posizione e alla qualità di socio o ai rapporti sociali tra socio e cooperativa, è attribuita alle commissioni di vigilanza (in primo grado alla commissione regionale e, in secondo grado, alla commissione centrale), le cui decisioni sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato, nei casi previsti dall’art. 26 del testo unico approvato con R.D. 26 giugno 1924, n. 1054 (art. 31):

competenza, questa, prevista (come enuncia il capo 2 del titolo 7 del t.u.) per le cooperative a contributo erariale; mentre, per le altre cooperative, è competente il giudice ordinario, ancorchè esse abbiano volontariamente recepito la disciplina pubblicistica (S.U. 9 novembre 2001, n. 14542, in motiv.). Stipulato il contratto di mutuo edilizio individuale, con il quale il socio acquista la proprietà dell’alloggio, vengono meno i poteri della commissione (S.U. 23 settembre 1997, n. 9350, ex multis).

E’ in questo quadro che si forma e si consolida (S.U. 19 gennaio 1991, n. 16; S.U. 17 febbraio 1992, n. 1912; S.U. 26 aprile 1993, n. 4905; S.U. 2 agosto 1994, n. 7189; ex plurimis) l’orientamento secondo cui, ai sensi del R.D. n. 1165 del 1938, art. 131, la giurisdizione è attribuita al Giudice amministrativo ratione materiae, a prescindere cioè dal fatto che le posizioni dedotte in causa abbiano natura di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo; orientamento riaffermato (tra le altre, S.U. 19 novembre 2001, 14542 e S.U. 21 gennaio 2002, n. 637) nella sopravvenienza del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (recante disposizioni di giurisdizione amministrativa, in attuazione del L. 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4), che – stabilendo la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di servizi pubblici, di edilizia e di urbanistica (artt. 33 e 34) – ha ampliato il criterio distintivo delle competenze giurisdizionali ancorato ai blocchi di materie, e – ritenuto ininfluente, al fine della soluzione della questione di giurisdizione, stabilire se la giurisdizione attribuita al Giudice amministrativo fosse (o non) correlata alla competenza contenziosa delle commissioni di vigilanza – è stato ulteriormente ribadito (S.U. 13 novembre 2000, n. 1175 e S.U. 21 gennaio 2002, n. 637, nonchè 637/02 cit.) anche dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, col quale sono state soppresse le funzioni giurisdizionali delle commissioni di vigilanza.

Ma, con la sentenza n. 11215/2006 le Sezioni Unite hanno ritenuto di dover riconsiderare questo indirizzo alla luce del nuovo assetto normativo della materia e dei recenti interventi della giurisprudenza costituzionale in tema di ripartizione di giurisdizione.

La cooperazione di abitazione, concepita nel t.u., come strumento statuale di attuazione di politiche sociali per la casa (attraverso il cd. contributo erariale dello Stato in conto capitale od interessi, la definizione rigorosa dei requisiti di ammissione e delle modalità di assegnazione, la fissazione dei corrispettivi per l’assegnazione, i controlli affidati al Ministero dei lavori pubblici dell’attività della cooperativa, lo scopo mutualistico), che avevano indotto la dottrina a qualificare la cooperativa come un soggetto privato di interesse pubblicistico, è rimasto tale fino alla L. 10 novembre 1965, n. 1179 (con cui è stato convertito in Legge il D.L. 6 settembre 1965, n. 1022, recante norme per l’incentivazione dell’attività edilizia), che ha sostituito il contributo erariale con un’agevolazione concessa sui mutui. Con questa legge per la cooperativa di abitazione si delinea, infatti, un sistema, non più informato, come quello anteriore, al contributo erariale, ma ad una logica di agevolazione del credito: in luogo di un intervento nel settore dell’edilizia economica e popolare, vi è un sostegno a favore dell’edilizia convenzionata e (in generale) dei cittadini per l’acquisto della prima casa. La cooperativa diventa, insomma, uno dei vari soggetti privati al quale sono riservati spazi agevolativi.

Un’ulteriore svolta si registra con la L. 17 febbraio 1992, n. 179 (recante norme per l’edilizia residenziale pubblica) che, di fatto, riconosce (come è stato puntualmente rilevato in dottrina), un ruolo diverso alla cooperativa edilizia – non più rinchiuso nella prospettiva causale dell’assegnazione dell’abitazione – ormai aperta a nuove prospettive di impresa come attività di recupero del patrimonio edilizio. Questo processo di progressiva privatizzazione è consacrato nel D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 53 (sul conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, già richiamato), che ha soppresso le funzioni giurisdizionali della commissione centrale e regionali di vigilanza per l’edilizia popolare ed economica; funzioni cui sulla base della lettera della legge (stante il testuale riferimento del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 26, art. 131, u.c.,) appariva strettamente correlato (come ha osservato la già citata sentenza 1175/2000) il ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

Il processo di privatizzazione trova, poi, definitiva attuazione con la L. 30 aprile 1999, n. 136, art. 16 (sul sostegno ed il rilancio dell’edilizia residenziale pubblica e per gli interventi in materia di opere a carattere ambientale), che, con norma di carattere interpretativo, ha stabilito la non applicabilità del t.u., a partire dalla L. 10 novembre 1965, n. 1179, agli interventi realizzati dalle cooperative edilizie di abitazione ammessi a beneficiare delle agevolazioni previste dal titolo 2 del citato decreto legge e dalle successive leggi di finanziamento, nonchè dalle agevolazioni previste per i programmi di edilizia residenziale pubblica di cui alla L. 5 agosto 1978, n. 457, e successive leggi di finanziamento, alla L. 17 febbraio 1992, n. 179 e successive modificazioni e alla presente legge; norma intervenuta quando ormai, nella elaborazione giurisprudenziale, il contributo erariale era considerato del tutto equivalente, ai fini della pronunzia sulla giurisdizione, alla sovvenzione pubblica espressa in forme agevolative diverse – quali il pagamento degli interessi sui mutui (cfr., tra le altre, S.U. 19 novembre 2001, n. 14542 e S.U. 27 ottobre 2003, n. 16095) ovvero il finanziamento regionale (v., ex multis, S.U. 13 novembre 2000, n. 1173 e S.U. 19 novembre 2001, n. 14542); – da interpretarsi, quindi, in coerenza con il quadro sistematico, estendendone l’ambito applicativo alle cooperative a contributo erariale, ancorchè le cooperative di cui al capo 2 titolo 7 del t.u. non siano esplicitamente richiamate nel testo della disposizione. Nel nuovo assetto il riparto della giurisdizione è, dunque, fondato sulle comuni regole correlate alla posizione soggettiva prospettata nel giudizio. Sicchè, distinta la fase di natura pubblicistica – caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici, e, corrispondentemente, da posizioni di interesse legittimo del privato – da quella di natura privatistica – nella quale la posizione dell’assegnatario assume natura di diritto soggettivo, in forza della diretta rilevanza della regolamentazione del rapporto tra ente e assegnatario – sono da attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimità dei provvedimenti emessi nella prima fase; mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto (cfr. Cass. 28 gennaio 2005, n. 1731).

Nella fattispecie si configura la seconda ipotesi, in quanto la controversia non inerisce alla fase pubblicistica, ma attiene alle vicende del rapporto sorto per effetto del provvedimento di assegnazione, e tende a far valere, attraverso la contestazione della Delibera di esclusione, la titolarità del diritto soggettivo del ricorrente alla conservazione del godimento dell’immobile.

5 – Deve essere, dunque, dichiarata la giurisdizione del Giudice ordinario e, cassata la sentenza impugnata, la causa va rimessa al Giudice ordinario originariamente adito (Tribunale di Catania).

6.- Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario (Tribunale di Catania), cassa la sentenza impugnata e compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 7 dicembre 2010.

Depositato in Cancelleria il 26 gennaio 2011