Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17725 del 25/08/2020

Cassazione civile sez. II, 25/08/2020, (ud. 10/12/2019, dep. 25/08/2020), n.17725

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIUSTI Alberto – Presidente –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

Dott. BESSO MARCHEIS Chiara – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 35301-2018 proposto da:

G.G.A., IREN ACQUA SPA (già MEDITERRANEA DELLA

ACQUE SPA), in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA UGO BALZANI, 6, presso lo

studio dell’avvocato ALESSANDRA MICALI, che li rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ALESSANDRO MORINI;

– ricorrenti –

contro

CITTA METROPOLITANA DI GENOVA, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE GIULIO CESARE 14 A-4, presso lo studio dell’avvocato GABRIELE

PAFUNDI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati CARLO

SCAGLIA, VALENTINA MANZONE;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 782/2018 della CORTE D’APPELLO di GENOVA,

depositata il 10/05/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

10/12/2019 dal Consigliere BESSO MARCHEIS CHIARA.

Fatto

PREMESSO IN FATTO

CHE:

1. G.G.A. e la società Mediterranea delle Acque s.p.a. proponevano ricorso avverso l’ordinanza n. 15/A prot. gen. 65043/2012 con cui la Provincia di Genova aveva loro ingiunto il pagamento di Euro 6.010 a titolo di sanzione amministrativa per mancata conformità dei referti di alcuni campionamenti ai parametri tabellari di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006 (Norme in materia ambientale), con violazione del medesimo D.Lgs. art. 101, comma 1, in relazione all’impianto di depurazione di acque reflue in Genova denominato Darsena.

Il Tribunale di Genova, con sentenza n. 8156 del 2015, respingeva l’opposizione.

2. Contro la sentenza proponevano appello G.G.A. e Mediterranea delle Acque s.p.a., eccependo la sopravvenuta carenza di potestà sanzionatoria in capo alla Provincia a fronte del disposto di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135.

La Corte d’appello di Genova, preliminarmente ritenuta la rilevabilità ufficiosa dell’eccepito difetto di potestà sanzionatoria e richiamato il proprio precedente n. 706 del 31/5/2017, con sentenza 10 maggio 2018, n. 782, rigettava il gravame, ritenendo legittimo il potere esercitato dalla Provincia, in quanto conferitole dalla Regione Liguria quale ente delegante titolare del relativo potere sanzionatorio; quanto ai restanti motivi di opposizione riproposti dagli appellanti, la Corte confermava le statuizioni del Tribunale, dando atto della loro infondatezza nel merito.

3. Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello ricorrono G.G.A., in qualità di direttore di Gestione e Servizio di Mediterranea delle Acque s.p.a., e Iren Acqua s.p.a. (già Mediterranea delle Acque s.p.a.), sulla base di sette motivi.

Resiste con controricorso la Città Metropolitana di Genova.

I ricorrenti hanno depositato memoria ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., comma 1.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

CHE:

1. Con il primo motivo (“violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, così come abrogativo della precedente formulazione del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56”) i ricorrenti lamentano che la Corte d’appello abbia ritenuto delegabile il potere sanzionatorio riconosciuto alla Regione nella materia de qua dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135; la Corte avrebbe infatti errato nel ritenere esistente una valida delega regionale a fronte del disposto della L.R. n. 43 del 1995, art. 42, essendo tale legge stata emanata in attuazione della L. n. 36 del 1994, abrogata proprio dal D.Lgs. n. 152 del 2006, a nulla valendo il richiamo alla successiva L.R. n. 41 del 2014, art. 22, di interpretazione autentica del menzionato art. 42; inoltre, quand’anche si volesse ritenere esistente una tale delega, essa sarebbe da considerarsi incostituzionale, non potendo la legge regionale derogare a quanto stabilito dalla legge statale in materia ambientale ai sensi dell’art. 117 Cost..

Il motivo è infondato. Non perchè, come nota la controricorrente, si tratterebbe di vizio che il giudice d’appello non poteva rilevare trattandosi di incompetenza relativa dedotta solo con l’atto di appello (sulla qualificazione del vizio come incompetenza relativa v. Cass. 23383/2018, Cass. 27909/2018 e Cass. 28108/2018): la Corte d’appello ha infatti ritenuto che l’esame della questione non fosse precluso, trattandosi di questione rilevabile d’ufficio e non vi è stato un motivo di ricorso incidentale sul punto, così che la questione deve ritenersi effettivamente devoluta all’esame di questa Corte.

Al riguardo il Collegio ritiene che vada condivisa la valutazione del giudice d’appello che ha riscontrato la sussistenza di potestà sanzionatoria della Provincia per effetto di una valida delega da parte della Regione:

a. Non c’è violazione dell’art. 117, comma 2, lett. s), e neppure dell’art. 118 Cost., commi 1 e 2, allorquando la Regione delega alle Province il relativo potere autorizzatorio, in quanto la stessa delega non risulta lesiva di alcun principio costituzionale ed anzi è coerente con il principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, posto che ciascuna Regione è abilitata a determinare, in conformità al proprio ordinamento, le funzioni amministrative che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente a conferire le altre agli enti locali (cfr. la sentenza n. 380 del 2007 della Corte Costituzionale).

b. Inoltre non può ritenersi di per sè risolutivo il differente tenore normativo del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56, rispetto a quanto invece dettato dall’art. 135 del D.Lgs. n. 152 del 2006, in relazione all’omessa riproduzione in quest’ultimo della salvezza delle attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità. Ritiene il Collegio che proprio la disamina del quadro normativo e dei principi generali depongano per la correttezza della soluzione adottata dalla Corte di Genova. Innanzitutto, va sottolineato lo stesso tenore testuale dell’art. 135, comma 1 (“In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione della sanzioni amministrative pecuniarie, provvede, con ordinanza ingiunzione ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 18 e seguenti, la regione o la provincia autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’art. 133, comma 8, per le quali è competente il comune, fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”) nella parte in cui, pur non ripetendo l’inciso del previgente D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56, contiene la clausola di salvezza “fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”. Tale clausola di salvaguardia conserva la distribuzione delle attribuzioni amministrative sanzionatorie a diversi livelli ed impedisce di ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre un principio inderogabile di competenza regionale nell’applicazione delle sanzioni amministrative in materia di inquinamento idrico. Ancora, va considerata la disciplina transitoria dettata dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 170, in base al quale “fino all’emanazione di corrispondenti atti adottati in attuazione della parte terza del presente decreto, restano validi ed efficaci i provvedimenti e gli atti emanati in attuazione delle disposizioni di legge abrogate dall’art. 175”. Il riferimento specifico e congiunto ad “atti e provvedimenti” induce a ritenere che il legislatore, allo scopo di evitare vuoti normativi in una materia così importante e di rilevanza costituzionale, ha inteso fare “salvi” sia i provvedimenti amministrativi che gli atti normativi adottati in base alla previgente disciplina abrogata e, dunque, anche le leggi regionali emanate in applicazione del D.Lgs. n. 152 del 1999, il che induce ad affermare che non possa sostenersi la tacita abrogazione della L. R. Liguria n. 43 del 1995, art. 42, comma 2, lett. b), dimostrando la volontà legislativa di non considerare ex se le disposizioni emanate in contrasto con norme precedenti e quindi automaticamente abrogative delle stesse. Inoltre, la tesi secondo cui vi sarebbe la scelta del legislatore di sottrarre alle Regioni la potestà normativa ed organizzativa in materia di tutela delle acque dall’inquinamento prevedendo un implicito divieto di delega ad altri enti territoriali delle funzioni amministrative attribuitegli, appare in contrasto con l’intero impianto sistematico del D.Lgs. n. 152 del 2006 ed in particolare con le norme dello stesso decreto che attribuiscono alle Regioni e ad altri enti locali ampi poteri normativi ed amministrativi in materia (cfr. l’art. 101 e art. 124, commi 3 e 7).

c. Una volta esclusa, alla luce dell’impianto normativo previsto dal citato D.Lgs. n. 152 del 2006, la correttezza della tesi della tacita abrogazione delle eventuali leggi regionali preesistenti che abbiano contemplato una delega alle Province del potere sanzionatorio in tale materia, occorre, poi, considerare che la Regione Liguria, dopo l’emanazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, è intervenuta nella materia della delega della funzione sanzionatoria degli illeciti amministrativi previsti dalla normativa statale con la L.R. n. 41 del 2014, che con una disposizione avente carattere di interpretazione autentica, e quindi con efficacia retroattiva, ha confermato l’operatività della previsione di cui alla L.R. n. 43 del 1995, art. 42, comma 2, lett. b), e successive modifiche anche alle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135.

Correttamente il giudice d’appello ha attribuito rilevanza a tale ultima disposizione legislativa regionale che legittima l’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione da parte della Provincia, non potendo certo essere disapplicata e non presentando profili di illegittimità costituzionale che ne impongano la rimessione al vaglio della Corte costituzionale. Infatti, proprio alla luce della ricordata competenza trasversale in materia di ambiente, deve reputarsi che, se la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza, dettando standard uniformi di tutela, è stata affidata in via esclusiva allo Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s), tuttavia ciò non esclude il concorrente potere normativo delle Regioni e delle Province autonome su specifici interessi giuridicamente tutelati.

2. Il secondo motivo lamenta “violazione e/o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 14 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”, per avere la Corte di appello ritenuto infondata l’eccepita nullità della notificazione dell’ordinanza-ingiunzione: il verbale di contestazione di violazione, presupposto dell’atto opposto, è stato notificato ai ricorrenti in data 16 agosto 2007, ossia quattro mesi dopo la scadenza del termine di novanta giorni dall’avvenuto campionamento (26 dicembre 2006), termine che sarebbe comunque da considerarsi superato quand’anche lo si facesse decorrere dalla diversa data di comunicazione dei risultati delle analisi alla Provincia (31 gennaio 2007).

La doglianza è inammissibile occorrendo a tal fine richiamare la analoga soluzione alla quale è pervenuta questa Corte nell’ordinanza n. 28108/2018. Sulla premessa corretta che il termine perentorio previsto dalla L. n. 689 del 1981, art. 14 decorre dall’accertamento della violazione, e cioè dal momento di completamento di tutte le indagini ritenute necessarie all’acquisizione della piena conoscenza dei fatti e della determinazione della sanzione da parte dell’autorità procedente (ex plurimis, Cass. 16/04/2018, n. 9254; Cass. 02/12/2011, n. 25836; a partire da Cass., sez. un., 9/03/2007, n. 5395), la Corte d’appello ha rilevato che solo in data 3 agosto 2007, a seguito dell’esame di tutti i referti analitici dei campionamenti trasmessi da Genova Acque e dall'(OMISSIS), l’Ufficio acqua della Provincia è stato in grado di acquisire la piena conoscenza della violazione per cui è causa, così che alla data della notificazione del verbale (16 agosto 2007) il termine di novanta giorni non era ancora scaduto. La valutazione di congruità del tempo necessario a tradurre la constatazione in accertamento integra d’altro canto un apprezzamento di fatto, riservato al giudice di merito e non è sindacabile in sede di legittimità ove assistito, come nella specie, dal crisma della plausibilità (v. Cass. 28108/2018 sopra ricordata).

3. Il terzo motivo denuncia “violazione e/o falsa applicazione delle statuizioni previste dal L. n. 689 del 1981, art. 18, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”, per avere la Corte d’appello ritenuto infondata l’eccezione di nullità/annullabilità del verbale presupposto all’ordinanza impugnata a causa della indeterminatezza della contestazione, limitandosi il verbale – non rilevando al riguardo la tabella allegata – a riportare “mancato rispetto dei limiti di tabella 1 dal momento che più di tre campioni, a fronte di ventisette campionamenti, risultano non conformi”.

Il motivo è infondato. La Corte di merito, con valutazione in fatto ha riscontrato che la lettura combinata del verbale e della tabella, che del primo costituiva allegato e parte integrante, assicurava in maniera agevole di verificare in relazione ai vari campionamenti effettuati quali fossero quelli riscontrati come difformi, affermazione questa che rientra nell’insindacabile valutazione rimessa al giudice di merito.

4. Il quarto motivo lamenta nuovamente “violazione e/o falsa applicazione delle statuizioni previste dalla L. n. 689 del 1981, art. 18, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”, per avere la Corte d’appello ritenuto infondata l’eccezione di nullità/annullabilità del verbale presupposto all’ordinanza impugnata per contraddittorietà e incompletezza della tabella ad esso allegata.

La doglianza non può essere accolta. Il giudice d’appello ha infatti accertato che “la tabella in questione contiene tutti i dati dei campionamenti effettuati nel 2006 e riporta, per ogni parametro di riferimento, sia il dato statico della concentrazione, sia il dato dinamico della percentuale di riduzione”, riportando “tutti i dati non rispettosi dei limiti di legge”, così che non vi è incompletezza; neppure vi è contraddittorietà – precisa il giudice d’appello – per il fatto che i singoli campioni presentano un diverso numero di violazioni dei limiti, posto che l’unico criterio seguito dalla Provincia per distinguere tra campione conforme e campione difforme è stato il superamento di un solo limite (criterio che i ricorrenti infondatamente contestano, infra n. 7, ma che non rende contraddittoria la tabella).

5. Il quinto motivo riporta “violazione e/o falsa applicazione delle statuizioni previste dalla tabella 2, allegato 5, parte III, del D.Lgs. n. 152 del 2006 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”, per avere la Corte d’appello ritenuto infondata l’eccezione di insussistenza dell’illecito contestato ai ricorrenti a fronte della dichiarata conformità ai limiti di legge – da parte dell'(OMISSIS) – dei campionamenti ritenuti non conformi dalla Provincia.

La doglianza è infondata. Il giudice d’appello ha osservato “che la dicitura impiegata dall’Arpà attesta la conformità del livello di emissione rispetto al solo limite di concentrazione del singolo referto analitico e, quindi, senza considerare la percentuale di riduzione del carico inquinante”, così che – ha concluso il giudice – la Provincia non si è “discostata dagli accertamenti effettuati dall’Arpà, ma ha correttamente riportato a verbale i valori di concentrazione così come accertati dall'(OMISSIS) (valori conformi) ricavando, a partire da tali dati, il valore di abbattimento percentuale (valori non conformi)”. Si tratta di conclusione che si sottrae alla censura articolata con il motivo, giacchè l’esito decisorio muove dalla corretta premessa secondo cui un campionamento, per essere ritenuto conforme, deve rispettare entrambi i limiti, di concentrazione e in percentuale di riduzione.

6. Il sesto motivo denuncia “violazione e/o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 15 e 14, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5”, per avere la Corte d’appello ritenuto infondata l’eccepita violazione del contraddittorio nell’esecuzione delle analisi dei campioni prelevati dai tecnici dell'(OMISSIS), che non avrebbero inviato al gestore alcuna comunicazione di avvio delle operazioni di analisi e dell’esito di tali analisi; nè l’eventuale presenza di incaricati della società ingiunta alle operazioni di prelievo dei campioni varrebbe ad escludere l’obbligo di inviare comunicazione del formale inizio delle operazioni di analisi e copia dei referti delle stesse.

Il motivo è infondato. Come ha rilevato il giudice d’appello, dai verbali del campionamento risulta che alle operazioni di prelievo ha partecipato un referente della società, B.G., così che non si configura alcuna violazione del contraddittorio nelle fasi di raccolta e apertura dei campioni; quanto alla comunicazione degli esiti delle analisi il giudice d’appello sottolinea che tale obbligo, previsto dalla L. n. 689 del 1981, art. 15, riguarda unicamente le ipotesi in cui è possibile la revisione delle analisi, analisi non ripetibili invece nel caso di specie. Le affermazioni del giudice si pongono nel solco di quanto stabilito dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale da un lato “in tema di tutela delle acque dall’inquinamento, l’avviso per l’espletamento delle analisi non deve essere necessariamente consegnato al titolare dello scarico, essendo sufficiente che venga dato a persona operante nell’insediamento e presente sul posto” (Cass. pen. 17419/2016) e dall’altro lato “nella procedura di irrogazione delle sanzioni amministrative, nel caso in cui il campione prelevato non consenta, per sua natura, la ripetizione delle analisi, e non sia frazionabile secondo la metodica di cui al D.Lgs. 3 marzo 1993, n. 123, art. 4 e del D.M. 16 dicembre 1993, art. 2, l’unico sistema che consente il rispetto delle garanzie è quello stabilito dall’art. 223 disp. att. c.p.p., sicchè il laboratorio incaricato degli accertamenti analitici dovrà dare avviso dell’inizio delle operazioni alle persone interessate, affinchè queste possano presenziare, eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico, all’esecuzione delle operazioni stesse” (Cass. civ. 6769/2004).

7. Il settimo motivo riporta “violazione e/o falsa applicazione delle statuizioni previste dalla tabella 2, allegato 5, parte III, del D.Lgs. n. 152 del 2006 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 e 5”, per avere la Corte d’appello ritenuto infondata l’eccepita insussistenza dell’illecito contestato ai ricorrenti quando non erano stati superati tutti gli indici (c.d. BOD, COD e SST) indicati dalla normativa richiamata.

Il motivo va rigettato. E’ anzitutto infondata la tesi secondo cui, ai fini della sussistenza della violazione, sarebbe necessario il superamento contestuale di tutti e tre i parametri. La Corte d’appello ha rilevato correttamente che non esiste una norma che espressamente escluda la violazione di legge se i campioni di acqua superino alcuni soltanto e non tutti i parametri tabellari (nella specie, BOD, COD e SST), laddove l’allegato 1 del D.Lgs. n. 152 del 2006, al punto 4 prevede che i valori limite fissati dalla tabella 1 debbono essere rispettati singolarmente. L’interpretazione adottata dalla Corte territoriale risulta confermata dalla specifica previsione, contenuta nell’allegato 5, in forza della quale la non conformità di ciascuno dei parametri in oggetto oltre determinate percentuali impedisce di considerare lo scarico in regola, a prescindere dal rapporto tra il numero dei campionamenti effettuati nell’anno solare e il numero dei campioni risultati non conformi. Anche in base all’interpretazione sistematica, non sembra dubitabile che i valori limite fissati dalla tabella 1 debbano essere rispettati singolarmente (conf. Cass. n. 28108/2018).

Quanto poi alla deduzione secondo cui la Corte d’appello sarebbe incorsa in errore non rilevando che la normativa in esame consente di avere un numero di campioni non conformi entro una data soglia di tollerabilità, numero destinato a variare in ragione del numero totale di campioni prelevati (nel caso concreto ventisette, numero che peraltro secondo i ricorrenti non sarebbe preciso, rilievo rispetto al quale v. la puntualizzazione del giudice d’appello, ultima pagina della sentenza impugnata) e che nella fattispecie, tenuto conto del numero dei prelevamenti, non risultava superata la soglia in esame, la censura non appare in grado di confutare l’argomentazione del giudice d’appello che ha escluso l’applicabilità di tale tolleranza perchè dieci campioni erano stati ritenuti non conformi in quanto avevano ecceduto le percentuali di concentrazione e ha di conseguenza correttamente considerato lo scarico irregolare.

8. Il ricorso va quindi rigettato.

Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1- bis, se dovuto.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti in solido al rimborso delle spese processuali sostenute dalla controricorrente, che liquida in complessivi Euro 2.500, di cui Euro 200 per esborsi, oltre spese generali (15%) e accessori di legge.

Sussistono, il D.P.R. n. 115 del 2002, ex art. 13, comma 1-quater, i presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1- bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale della sezione seconda civile, il 10 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 25 agosto 2020