Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17709 del 02/07/2019

Cassazione civile sez. lav., 02/07/2019, (ud. 08/05/2019, dep. 02/07/2019), n.17709

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 10233-2014 proposto da:

D.S.B., domiciliato ope legis in ROMA presso la

Cancelleria della CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso

dall’avvocato PIERLUIGI ARIGLIANI;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI SAN SALVO, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FEDERICO

CONFALONIERI n. 5, presso lo studio dell’avvocato LUIGI MANZI,

rappresentato e difeso dall’avvocato WALTER PUTATURO;

– controricorrente –

e contro

P.S.;

– intimata –

avverso la sentenza n. 133/2014 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA,

depositata il 14/02/2014 R.G.N. 1704/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza

dell’08/05/2019 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO PAOLA, che ha concluso per inammissibilità del

ricorso;

udito l’Avvocato CARLO ALBINI per delega Avvocato WALTER PUTATURO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’Appello di L’Aquila ha respinto l’appello di D.S.B. avverso la sentenza del Tribunale di Vasto che aveva rigettato il ricorso volto ad ottenere la condanna del Comune di San Salvo a reintegrare il ricorrente nelle mansioni di Comandante della Polizia Municipale ed a corrispondere allo stesso le differenze retributive maturate nonchè il risarcimento dei danni derivati dall’illegittimo demansionamento.

2. La Corte territoriale ha evidenziato che all’appellante era stata conferita non una funzione dirigenziale bensì una posizione organizzativa, caratterizzata da precarietà e temporaneità, sicchè doveva escludersi il diritto a mantenere sine die l’incarico di comandante della Polizia Municipale, tenuto conto della disciplina dettata dal c.c.n.l. 31/3/1999 per il personale del comparto Enti locali nonchè delle pattuizioni contenute nel contratto individuale, ove si era precisato che l’amministrazione avrebbe potuto richiedere al dipendente tutte le mansioni ascrivibili alla categoria di appartenenza, in quanto professionalmente equivalenti a quelle del profilo professionale di assunzione.

3. Il giudice d’appello ha poi ritenuto inammissibili per difetto di specificità il primo ed il terzo motivo di gravame ed ha evidenziato che, quanto alla pretesa natura sanzionatoria del provvedimento adottato, a fronte dell’accertamento compiuto dal Tribunale che detta natura aveva escluso, l’appellante si era limitato ad insistere sull’applicabilità della L. n. 97 del 2001, art. 3 allegando circostanze non dedotte in primo grado ed omettendo di chiarire quale incidenza le doglianze avrebbero avuto sulla decisione impugnata. Il Tribunale, inoltre, aveva ritenuto irrilevante che l’incarico fosse stato conferito ad un esterno, perchè la decisione dell’Amministrazione di non rinnovare l’incarico al D.S. era dipesa dalla situazione di conflittualità creatasi all’interno del Corpo e quindi l’eventuale illegittimità del successivo conferimento alla P. non poteva in alcun modo giovare all’appellante. Anche detto capo della decisione non era stato oggetto di specifico motivo di censura.

4. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso Benedetto D.S. sulla base di cinque motivi, ai quali il Comune di San Salvo ha replicato con tempestivo controricorso. E’ rimasta intimata P.S..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia “falsa applicazione di norme di diritto; falsa applicazione del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 110; difformità della decisione impugnata da precedenti pronunce di codesta on.le Corte Suprema” ed evidenzia che l’ente locale può ricorrere a funzionari esterni solo qualora non possa rinvenire nei ruoli organici dell’ente stesso analoga professionalità. Nel caso di specie, pertanto, il Comune di San Salvo non poteva conferire l’incarico alla P., dipendente del Comune di Rimini, perchè al posto di Comandante del servizio di Polizia Municipale, sulla base del regolamento interno, si poteva accedere solo a seguito di pubblico concorso, espletato dall’ente e conclusosi con l’assunzione del D.S..

1.2. La seconda censura addebita alla sentenza impugnata la “falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19”. Sostiene il ricorrente che nell’attuale disciplina della dirigenza pubblica è scomparso il principio della necessaria rotazione degli incarichi, che possono essere senz’altro rinnovati alla scadenza. Aggiunge che in ogni caso la rotazione deve avvenire fra i dirigenti della stessa amministrazione e non tra tutti i dipendenti pubblici.

1.3. Con il terzo motivo è dedotta “violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 in relazione alla L. n. 65 del 1986, art. 4, comma 1.2, la L.R. n. 38 del 1988, art. 5 e art. 7 del regolamento del Corpo di Polizia Municipale del Comune di San Salvo”. Il ricorrente, dopo aver ribadito di essere stato assunto all’esito di procedura concorsuale, evidenzia la peculiarità della disciplina applicabile agli appartenenti al Corpo della Polizia Municipale, posti in rapporto di dipendenza diretta dal Sindaco in ragione delle funzioni di polizia giudiziaria, polizia stradale e pubblica sicurezza esercitate. Richiama la normativa regionale ed il regolamento di Polizia Municipale, approvato dal Comune di San Salvo con Delib. n. 45 del 2001, per sostenere, in sintesi, che gli agenti e gli ufficiali del Corpo devono essere necessariamente assegnati alle funzioni di Polizia, dalle quali possono essere distolti solo in caso di riconosciuta inidoneità fisica.

1.4. La quarta critica, formulata ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, invoca il “principio di buona amministrazione e l’obbligo di buona fede” per sostenere che l’assegnazione al nuovo servizio era stata disposta dall’amministrazione sebbene non fosse stata dimostrata la responsabilità del D.S. in relazione al conflitto sorto all’interno del Corpo. Il Comune, pertanto, aveva il dovere di tutelare la posizione di supremazia del Comandante e non poteva espropriarlo dei suoi poteri direttivi, sicchè avrebbe dovuto trasferire ad altro incarico il Vice Comandante al quale, invece, era stata affidata la direzione del Corpo, una volta venuto a scadenza l’incarico conferito alla P..

1.5. Infine con il quinto motivo il ricorrente si duole della “violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 5 in relazione ai principi in materia dei diritti dei dipendenti pubblici conseguente al superamento di un pubblico concorso come disciplinato dall’art. 16 dell’ordinamento dei servizi del Comune di San Salvo”. Ribadisce, in sintesi, che l’amministrazione non poteva fare ricorso alla mobilità per la copertura del posto di Comandante del Corpo di Polizia Municipale perchè il regolamento richiede che allo stesso si possa accedere solo mediante pubblico concorso. Il requisito in parola era posseduto solo dal ricorrente, che lo stesso Comune aveva scelto all’esito delle operazioni concorsuali appositamente bandite ed espletate.

2. Il ricorso è inammissibile in tutte le sue articolazioni.

Nello storico di lite si è evidenziato che la Corte territoriale ha ritenuto carente del requisito della necessaria specificità il terzo motivo di gravame, con il quale il D.S. aveva sostenuto che non poteva l’amministrazione comunale conferire l’incarico ad un esterno, perchè faceva difetto la condizione della mancanza di idonee professionalità interne. Il giudice d’appello ha evidenziato che non era stata oggetto di “specifica critica” la motivazione della sentenza di primo grado, nella parte in cui aveva ritenuto che il ricorrente non avesse interesse a denunciare l’illegittimità del conferimento dell’incarico alla P. “stante la preesistenza della decisione dell’amministrazione di non rinnovare l’incarico di comandante della Polizia Municipale al D.S., a causa della situazione di conflittualità creatasi all’interno del predetto corpo”.

I primi due motivi di ricorso non si confrontano in alcun modo con detta ratio della sentenza impugnata perchè non denunciano un error in procedendo, nel quale la Corte territoriale sarebbe incorsa nella dichiarazione di inammissibilità, bensì si limitano a riproporre la tesi dell’illegittimità dell’incarico conferito ad un esterno, senza considerare che su questo aspetto il giudice d’appello non ha pronunciato nel merito, avendo ritenuto assorbente il profilo processuale della mancanza di specificità della censura.

2.1. La giurisprudenza di questa Corte è consolidata nell’affermare che il giudizio di cassazione è un giudizio a critica vincolata, nel quale le censure alla pronuncia di merito devono trovare collocazione entro un elenco tassativo di motivi, perchè compito della Corte di legittimità è quello di esercitare un controllo sulla legalità e logicità della decisione ed il giudizio si svolge entro detti limiti, che non consentono di riesaminare e di valutare autonomamente il merito della causa. I motivi, pertanto, devono avere i caratteri della specificità, completezza e riferibilità alla decisione gravata, il che comporta l’esatta individuazione del capo di pronunzia impugnato e l’esposizione di ragioni che illustrino in modo intelligibile ed esauriente le ragioni per le quali quel capo è affetto dal vizio denunciato. Se ne è tratta la conseguenza che la proposizione di censure prive di specifica attinenza al decisum della sentenza gravata è assimilabile alla mancata enunciazione dei motivi, richiesta dall’art. 366 c.p.c., n. 4, e determina l’inammissibilità, in tutto o in parte, del ricorso, rilevabile anche d’ufficio (cfr. fra le tante Cass. n. 20910/2017, Cass. n. 20652/2009, Cass. n. 17125/2007, Cass. S.U. n. 14385/2007).

3. Ad analoghe conclusioni si giunge quanto alla terza censura, con la quale il ricorrente addebita alla Corte territoriale di avere escluso “la specificità e l’infungibilità delle mansioni” affidate al Comandante ed agli appartenenti al Corpo della Polizia Municipale, in violazione di norme di legge, statale e regionale, e delle disposizioni regolamentari.

Anche in tal caso la censura non si confronta con la duplice ratio decidendi della sentenza impugnata che, da un lato, richiama la disciplina contrattuale dettata per le posizioni organizzative dal CCNL 22.1.2004 comparto enti locali, disciplina secondo la quale le posizioni stesse sono connotate da temporaneità e precarietà; dall’altro fa leva sul contenuto del contratto individuale e dei provvedimenti di conferimento dell’incarico, evidenziando che all’amministrazione era stato espressamente riservato il potere di richiedere “tutte le mansioni ascrivibili alla categoria di appartenenza, in quanto professionalmente equivalenti a quelle descritte per il profilo professionale attribuito”.

Il motivo, che si risolve nell’elencazione di norme e disposizioni regolamentari dalle quali dovrebbe essere desunta l’inamovibilità del Comandante della Polizia Municipale, prescinde del tutto dalle ragioni della decisione, perchè nulla dice sulla clausola del contratto di lavoro, richiamata nella motivazione della sentenza impugnata, e sulla disciplina dettata dalle parti collettive, nè affronta la questione del rapporto, nella materia che ci occupa, fra legge e contrattazione, individuale e collettiva, e delle conseguenze che potrebbero derivare da un eventuale contrasto di queste ultime con la prima.

La censura, quindi, è priva, oltre che della necessaria attinenza al decisum, anche di completezza.

3.1. Si aggiunga che la sentenza impugnata non contiene alcun richiamo al regolamento comunale della Polizia Municipale ed alle leggi, statale e regionale, che ne disciplinano l’organizzazione, ed inoltre, nel riportare la sintesi dei motivi di appello, evidenzia che il D.S. aveva censurato il mancato rinnovo dell’incarico “per insussistenza del presupposto dell’incompatibilità ambientale assunta a motivo del trasferimento ad altro incarico”, non già per un’asserita inamovibilità dall’incarico stesso, derivante dall’essere risultato vincitore di un concorso bandito per la copertura del posto di Comandante dei vigili urbani.

La giurisprudenza di questa Corte è consolidata nell’affermare che “ove una determinata questione giuridica – che implichi un accertamento di fatto – non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che proponga detta questione in sede di legittimità ha l’onere, al fine di evitare una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegarne l’avvenuta deduzione innanzi al giudice di merito, ma anche di indicare in quale atto del giudizio precedente vi abbia provveduto, onde dare modo alla Corte di cassazione di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione prima di esaminare nel merito la questione stessa” (in tal senso fra le più recenti Cass. n. 2038/2019).

Non vi è dubbio che le questioni prospettate nel terzo motivo implichino anche accertamenti di fatto, dei quali non vi è traccia nella sentenza impugnata (esame del regolamento e degli atti relativi alla procedura concorsuale; consistenza ed organizzazione della Polizia Municipale del Comune di San Salvo), sicchè, non avendo il ricorrente assolto agli oneri sopra indicati, il motivo non può che essere dichiarato inammissibile.

4. Restano da esaminare la quarta e la quinta censura, entrambe inammissibilmente formulate ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5.

Il giudizio di appello risulta instaurato a seguito di ricorso depositato il 27 dicembre 2012, nella vigenza dell’art. 348 ter, comma 5, inserito dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, comma 1, lett. a) convertito nella L. 7 agosto 2012, n. 134.

Questa Corte ha già affermato, e deve essere qui ribadito, che “nell’ipotesi di “doppia conforme”, prevista dall’art. 348-ter c.p.c., comma 5, (applicabile, ai sensi del D.L. n. 83 del 2012, art. 54, comma 2, conv., con modif., dalla L. n. 134 del 2012, ai giudizi d’appello introdotti con ricorso depositato o con citazione di cui sia stata richiesta la notificazione dal giorno 11 settembre 2012), il ricorrente in cassazione per evitare l’inammissibilità del motivo di cui all’art. 360 c.p.c., n. 5 deve indicare le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse.” (Cass. n. 26774/2016).

Nella specie il ricorrente non ha indicato le ragioni di diversità fra le due pronunce, diversità che va all’evidenza esclusa, avendo la Corte territoriale prestato piena adesione alla ricostruzione operata dal giudice di prime cure.

4.1. Va, poi, aggiunto che entrambi i motivi, oltre a denunciare inammissibilmente il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., n. 5, al di fuori dei limiti indicati dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 8053/2014, vengono sviluppati sovrapponendo e confondendo questioni che attengono alla ricostruzione dei fatti oggetto di causa e profili giuridici, questi ultimi richiamati anche nelle intestazioni, che fanno riferimento al “principio di buona amministrazione e obbligo di buona fede” nonchè “ai principi in materia dei diritti dei dipendenti pubblici conseguenti al superamento di un pubblico concorso…”.

Anche sotto tale profilo le censure appaiono inammissibili, perchè l’orientamento secondo cui un singolo motivo può essere articolato in più profili di doglianza, senza che per ciò solo se ne debba affermare l’inammissibilità (Cass. S.U. n. 9100/2015), trova applicazione solo qualora la formulazione permetta di cogliere con chiarezza quali censure siano riconducibili alla violazione di legge e quali, invece, all’accertamento dei fatti. Nel caso di specie, al contrario, le doglianze sovrappongono e confondono profili di merito e questioni giuridiche, sicchè finiscono per assegnare inammissibilmente, al giudice di legittimità il compito di isolare le singole censure teoricamente proponibili, al fine di ricondurle a uno dei mezzi d’impugnazione consentiti, prima di decidere su di esse (Cass. n. 26790/2018).

5. In via conclusiva il ricorso deve essere dichiarato inammissibile con conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, deve darsi atto della ricorrenza delle condizioni previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato dovuto dal ricorrente.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore del Comune di San Salvo, liquidate in Euro 200,00 per esborsi ed Euro 4.500,00 per competenze professionali oltre al rimborso delle spese generali del 15% e accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 8 maggio 2019.

Depositato in Cancelleria il 2 luglio 2019