Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17674 del 07/09/2016

Cassazione civile sez. un., 07/09/2016, (ud. 17/11/2015, dep. 07/09/2016), n.17674

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALME’ Giuseppe – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – rel. Consigliere –

Dott. MAMMONE Giovanni – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

Dott. DI BLASI Antonino – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6657/2014 proposto da:

COMUNE DI CERRO MAGGIORE, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo

studio dell’avvocato ANDREA MANZI, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ADRIANO PILIA, per delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

F.M., F.L., elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 8, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO

CRISCI, che li rappresenta e difende, per delega in calce al

controricorso;

– controricorrenti –

AUTOSTRADE PER L’ITALIA S.P.A., società con socio unico soggetta

all’attività di direzione e coordinamento di Atlantia s.p.a., in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DI RIPETTA 142, presso lo studio

dell’avvocato GIUSEPPE FRANCO FERRARI, che la rappresenta e difende,

per delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

F.M., F.L., elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEGLI SCIPIONI 8, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO

CRISCI, che li rappresenta e difende, per delega in calce al

controricorso al ricorso incidentale;

– controricorrenti all’incidentale –

e contro

COMUNE DI LEGNANO;

– intimati –

avverso la sentenza n. 151/2014 della CORTE D’APPELLO di MILANO,

depositata il 16/01/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

17/11/2015 dal Consigliere Dott. MARIA MARGHERITA CHIARINI;

uditi gli avvocati Gianluca CALDERARA per delega dell’avvocato Andrea

Manzi, Ugo PETRONIO per delega dell’avvocato Giuseppe Franco

Ferrari, Francesco CRISCI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CAPASSO Lucio, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo

del ricorso principale e dell’omologo motivo del ricorso incidentale

adesivo; assorbiti i restanti motivi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

F.M. e L. con atto di citazione del 13 dicembre 2005 convennero dinanzi al Tribunale di Milano il Comune di Cerro Maggiore e la s.p.a. Autostrade per l’Italia chiedendone, ai sensi degli artt. 2043 – 2051 c.c., la condanna, anche in solido, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, previo accertamento dell’intollerabilità/illegittimità e pericolosità per la salute delle immissioni acustiche ed atmosferiche derivate a loro e all’immobile di loro proprietà dall’esecuzione dei lavori di potenziamento del (OMISSIS), senza previo assoggettamento alla procedura di compatibilità ambientale, dalla cui esecuzione era derivata la conversione di tratti di circolazione stradale a doppio senso in tratti a senso unico sui viali (OMISSIS) e (OMISSIS), collegandoli tramite una bretella che realizzava un anello chiuso e il dirottamento del traffico proveniente dal Comune di Legnano su viale (OMISSIS), posto nel Comune di Cerro Maggiore, onde poi confluire nell’autostrada (OMISSIS). Aggiunse F.M. che un’ area di sua proprietà era stata espropriata per l’esecuzione di detti lavori e che per il ripristino della recinzione e la realizzazione di idonea pannellatura antirumore aveva ricevuto dalla società Autostrade Lire 17.500.000.

Il Comune di Legnano eccepì la carenza di legittimazione passiva e chiamò in giudizio il Comune di Cerro. Detti enti locali eccepirono la carenza di giurisdizione e, ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, il Tribunale di Milano, con sentenza del 2011 n. 199, declinò la giurisdizione.

La Corte di Appello di Milano invece, con sentenza del 16 gennaio 2014, ha ritenuto la propria giurisdizione sulle seguenti considerazioni: 1) la causa del danno non erano le opere pubbliche, ma gli effetti generati dalla loro esecuzione che avevano aumentato il traffico veicolare, con lesione dei diritti soggettivi alla salute, all’integrità personale e alla proprietà immobiliare; 2) sussisteva sia la legittimazione della concessionaria ASPI, sostituitasi alla concedente A.N.A.S. nell’esecuzione e nella direzione delle opere da cui erano derivati i danni, e che perciò aveva l’obbligo di predisporre ai lati della sede stradale gli accorgimenti tecnici – barriere fono – assorbenti e isolanti (e che possono tuttora essere attuati) – necessari a contenere le immissioni acustiche notturne e inquinanti sulla facciata dell’edificio che, come accertato dal C.T.U., superano i limiti di legge imposti dal D.P.R. n. 142 del 2004, sia del Comune di Cerro Maggiore, in quanto ente pubblico responsabile della gestione della strada ove insiste l’abitazione degli attori e della custodia e manutenzione della rete stradale, e che perciò doveva vigilare sull’esecuzione dell’opera per garantire la sicurezza stradale soprattutto nella pericolosa curva antistante l’abitazione degli attori – e che ha omesso di chiedere la valutazione di impatto acustico ad ASPI e di compiere le verifiche e i controlli necessari per programmare interventi mitigativi; 3) pertanto a titolo di danno biologico ed esistenziale per l’omessa tutela della sicurezza personale in via equitativa condannava in solido la s.p.a. Autostrade per l’Italia e il Comune di Cerro Maggiore a pagare Euro 2.000,00 a ciascuno degli attori per ogni anno a decorrere dalla domanda.

Ricorre per cassazione il Comune di Cerro Maggiore. Resiste la s.p.a. Autostrade per l’Italia che ha altresì proposto ricorso incidentale. Resistono ad entrambi i ricorsi i F.. I ricorrenti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Il ricorrente principale con il primo motivo deduce: “Difetto di giurisdizione dell’AGO. Violazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come modificato della L. n. 205 del 2000, art. 7” per non avere la Corte di merito valutato che le pretese risarcitorie degli attori si ricollegano all’esercizio dell’attività amministrativa urbanistica, estrinsecazione del potere autoritativo della P.A., ed in particolare della disciplina pianificatoria del territorio e pertanto, pur se la domanda non è di annullamento di atti amministrativi, tuttavia appartiene al G.A. che può anche risarcire il danno ingiusto anche per lesione di diritti soggettivi fondamentali conseguenti all’esercizio del potere pubblico in quanto giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica, ed anche se non è chiesta la tutela demolitoria dell’atto amministrativo che si pretende illegittimo.

1.1- Con il primo motivo di ricorso incidentale adesivo la s.p.a. Autostrade per l’Italia deduce: “Difetto di giurisdizione (art. 362 c.p.c., comma 1, n. 1) Violazione degli artt. 24 e 32 Cost., nonchè del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 24, come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, e dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, nonchè del D.Lgs. n. 104 del 2010, artt. 7 e 133; violazione dell’art. 386 c.p.c. (art. 362 c.p.c., comma 1, n. 3)” avendo gli attori sottoposto, anche in via indiretta, al G.O. il sindacato sulla legittimità/correttezza degli atti amministrativi delle autorità competenti. Ed infatti non è stata scrutinata una mera condotta materiale della P.A., ma un complesso e articolato iter urbanistico, espressione di potere autoritativo della P.A. e della scelta di gestione e uso del territorio, avendo i F. chiesto di acquisire la documentazione attestante la progettazione e la realizzazione dell’opera e di riclassificare la zona di ubicazione dell’immobile deprezzato da essa e questi sono la causa petendi ed il petitum sostanziale da cui sono derivati i pretesi danni, anche patrimoniali.

I motivi, connessi, sono fondati.

Va infatti ribadito che anche in materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione allorchè la loro lesione sia dedotta come effetto del se e del come la funzione pubblica si sia estrinsecata in materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come nel caso atti e comportamenti in violazione di norme che regolano il procedimento e la programmazione, pianificazione e organizzazione del territorio – D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, commi 1 e 2, come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, in cui rientrano anche le modalità di regolamentazione del traffico viario e di predisposizione delle infrastrutture imposte dalla legge, caratterizzate da ambiti di discrezionalità – nell’interesse dell’intera collettività nazionale, compete al giudice amministrativo la cognizione esclusiva delle relative controversie sulla sussistenza in concreto dei diritti vantati, direttamente incisi dal potere autoritativo di cui si contestano le scelte, ed il contemperamento o limitazione di essi con l’interesse generale all’ambiente salubre (Corte Costituz. nn. 204 del 2004, 191 del 2006, 140 del 2007, S.U. n. 2052 del 2016), che non può esser demandato ad un ausiliare del G.O..

2.- Con il secondo motivo, subordinato, il ricorrente principale lamenta: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 353 c.p.c.”, per non avere la Corte rimesso la decisione di merito al giudice di primo grado in violazione del principio del doppio grado di giurisdizione.

3.- Con il terzo motivo il medesimo deduce: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2049 e 2051 c.c.”, per avere i giudici di appello erroneamente ritenuto la corresponsabilità del Comune mentre l’opera pubblica è stata realizzata a cura e spese della società Autostrade su progetto esecutivo dell’A.N.A.S. e per avere i F. accettato le indennità per i danni diretti ed indiretti derivanti dall’esecuzione delle opere – dichiarando altresì di non avere null’altro da pretendere – su cui il Comune non aveva nessun onere di vigilanza nè potere di chiedere le valutazioni di impatto acustico, nè di programmare interventi mitigativi infrastrutturali, coevi all’approvazione delle opere a livello centrale, concordando i lavori per la sicurezza e per la protezione dal rumore, oltre alla considerazione che nei termini previsti dalla convenzione con la società Autostrade non era avvenuta la consegna definitiva al Comune delle aeree espropriate e quindi era decaduta anche la consegna provvisoria, sì che dal 2004 unica legittimata passiva è detta società.

4.- Con il quarto motivo censura: “Violazione dell’art. 2043 c.c.. Violazione D.P.R. n. 142 del 2004” avendo la Corte di merito travisato le risultanze del C.T.U. che aveva accertato la conformità delle emissioni acustiche ai limiti stabiliti dalla tabella di cui all’art. 6, commi 2 e 3, del precitato D.P.R. e alla zonizzazione comunale per il periodo notturno, mentre per quello diurno esse sono inferiori a detti limiti, con conseguente illegittimità del danno liquidato sia per insussistenza del diritto al risarcimento del danno in caso di superamento di una soglia minima di tollerabilità delle emissioni acustiche, sia per mancanza di autonomia del danno esistenziale.

2.- Con il secondo motivo la ricorrente incidentale lamenta: “Nullità della sentenza (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4). Violazione degli artt. 24 e 111 Cost., e degli artt. 353 e 101 c.p.c. (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3)” per avere la Corte deciso nel merito sottraendo alle parti un grado di giudizio ed in violazione del principio del contraddittorio.

3.- Con il terzo motivo, autonomo, denuncia: ” Violazione dell’art. 100 c.p.c., degli artt. 2043, 2051, 2055 e 2059 c.c., della L. n. 241 del 1990, art. 14, del D.P.R. n. 616 del 1977, art. 104, nonchè della L. n. 447 del 1995, artt. 6 e 14, (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3); carenza di legittimazione passiva di Autostrade per l’Italia” poichè il progetto è stato approvato dall’ente concedente – A.N.A.S. – di concerto con il Comuni di Cerro Maggiore e Legnano, come desumibile anche dalla Conferenza dei Servizi del 1997 e 1998 indetta dal Ministero dei LL.PP. previo accordo con la Regione per acquisire l’assenso delle amministrazioni interessate alla realizzazione dell’opera a cui rilasciava parere favorevole con prescrizioni. Inoltre in base alla normativa nazionale e regionale è a carico dell’amministrazione comunale il dovere di provvedere alla rilevazione, al controllo e alla prevenzione delle immissioni atmosferiche ed acustiche (D.P.R. n. 616 del 1977, art. 104, L. n. 447 del 1995) – in relazione alle quali i F. avevano percepito idonea indennità onde provvedere alla pannellatura antirumore – affidando al Comune la classificazione del territorio per l’applicazione dei valori di qualità alle zone e per l’adozione dei piani di risanamento acustico e la rilevazione ed il controllo, tramite la Polizia Municipale, delle emissioni sonore prodotte dagli autoveicoli, mentre la mancata consegna definitiva delle opere al Comune – che non perciò ne esclude la custodia – è dipesa dall’ente concedente, nè il Comune, per esimersi dai suoi obblighi, ha dimostrato il fortuito ovvero l’ampiezza della zona stradale tale da non poterla controllare, con conseguente applicabilità nei confronti di detto ente dell’art. 2051 c.c.. La legittimazione di Aspi non sussiste neppure per aver stilato il progetto ed eseguito l’opera non essendovi concessione traslativa dall’A.N.A.S. che ha concesso l’esercizio dell’autostrada ed approvato il progetto.

4.- Con il quarto motivo deduce: “Violazione dell’art. 32 Cost., e degli artt. 844, 2043, 2055, 2059 c.c.; violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 142 del 2004 (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3). Difetto di giurisdizione (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1) anche sotto il profilo della violazione dell’art. 37 c.p.c., e L. n. 2248 del 1865, art. 4, all. E.” per avere erroneamente la Corte di merito ritenuto corresponsabile ASPI pur mancando la colpa ed infatti il Ministero, ad apposito quesito di ASPI, aveva risposto che il progetto non doveva esser sottoposto al procedimento di VIA ed erano state espletate tutte le verifiche preliminari al collaudo dell’opera. Via (OMISSIS) è classificata “strada urbana di scorrimento” di tipo D nel piano di zonizzazione acustica del Comune di Cerro Maggiore. Quindi dovevano applicarsi i valori tabellari del D.P.R. n. 142 del 2004, e non l’art. 844 c.c.. Dalla C.T.U. emerge un minimo di superamento della soglia di notte – 40 Dba anzichè 60 – avendo gli enti coinvolti optato per la scelta tecnica di interventi diretti sui ricettori, non avendo ritenuto tecnicamente conseguibili le opere di infrastrutture (art. 6, comma 2, precitato D.P.R.) nei limiti della tollerabilità. Erroneamente il C.T.U. ha ritenuto invece che le opere fossero tecnicamente conseguibili ed ha proposto un rafforzamento del dispositivo ricettore suggerendo una barriera alta sei metri – ovvero di realizzare un secondo svincolo stradale, improponibile e non fattibile – e la sentenza che l’ha recepita ha evidentemente esorbitato dai limiti della giurisdizione. Il giudizio del C.T.U. sul forte inquinamento ambientale è soggettivo ed erroneo, mentre l’opera svolge la sua funzione di convogliamento del traffico in autostrada che altrimenti si riverserebbe sulla viabilità ordinaria. Infine i danni alla salute sono indimostrati e il danno esistenziale per l’omessa sicurezza personale apodittico, e comunque non riconoscibile come voce autonoma.

Tutte le innanzi riassunte censure attengono al merito della giurisdizione e quindi sono assorbite.

5.- Concludendo i ricorsi vanno accolti, la sentenza impugnata va cassata, va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo dinanzi al quale, competente per territorio in primo grado, le parti vanno rimesse.

Si compensano le spese dell’intero giudizio.

PQM

Le Sezioni Unite accolgono i ricorsi. Cassano la sentenza impugnata e dichiarano la giurisdizione del giudice amministrativo. Rimettono le parti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale territorialmente competente e compensano le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 17 novembre 2015.

Depositato in Cancelleria il 7 settembre 2016