Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1767 del 26/01/2011

Cassazione civile sez. un., 26/01/2011, (ud. 12/10/2010, dep. 26/01/2011), n.1767

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente Sezione –

Dott. ALTIERI Enrico – Presidente sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. DI CERBO Vincenzo – rel. Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

G.P., elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO

EMANUELE II 284, presso lo studio dell’avvocato RUSSO VALENTINI

ROSARIA, che lo rappresenta e difende, per delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

C.F., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FORNOVO 3,

presso lo studio dell’avvocato DE SANTIS GUIDO, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato FRANCESCO CASTIELLO, per delega a

margine del controricorso;

– controricorrente –

e contro

AZIENDA USL (OMISSIS), REGIONE LAZIO;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

2155/2009 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA;

udito l’avvocato Guido DE SANTIS;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

12/10/2010 dal Consigliere Dott. VINCENZO DI CERBO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

Vincenzo GAMBARDELLA, il quale chiede che le Sezioni unite della

Corte, in Camera di consiglio, vogliano dichiarare la giurisdizione

del giudice ordinario.

Fatto

PREMESSO IN FATTO

Il Dott. F.C., già Direttore Generale dell’Azienda USL – Roma (OMISSIS), ha proposto ricorso al TAR Lazio chiedendo l’annullamento – previa sospensione dell’efficacia – della delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 22 del 16 gennaio 2009 con la quale era stata disposta, nei suoi confronti, la decadenza dall’incarico suddetto ai sensi del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3 bis, comma 7.

Il suddetto provvedimento, confermato da un decreto del Presidente della Regione Lazio in data 23 gennaio 2009, era basato su una serie di contestazioni mosse al Dott. C. aventi ad oggetto, in particolare, al grave disavanzo di gestione per gli esercizi 2003/2004/2005, numerose violazioni dei principi del buon andamento dell’amministrazione, violazioni di legge e ulteriori gravi motivi, riconducibili al mancato rispetto degli indirizzi regionali in materia di contenimento dei costi, controllo interno, gestione improntata a metodo budgettario, acquisizione di beni e servizi.

Il ricorso al TAR ricostruiva in primo luogo la complessa vicenda lavorativa e processuale che aveva preceduto il suddetto provvedimento; l’incarico di direttore generale era stato conferito al C. dalla Regione Lazio sulla base di un contratto di prestazione d’opera professionale stipulato in data 10 novembre 2000 che prevedeva, in particolare, un termine di durata di tre anni, rinnovabile; analogo contratto era stato stipulato fra le parti in data 7 novembre 2003 avente per oggetto il rinnovo dell’incarico precedente; con nota della Regione Lazio del 3 agosto 2005 era stata comunicata al ricorrente la decadenza dall’incarico di Direttore Generale con effetto dal 16 agosto 2005; tale provvedimento era stato disposto invocando l’art. 55, comma 4 dello Statuto regionale che prevedeva lo spoil System per gli organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti delle regioni; il C. aveva adito il giudice amministrativo che, a seguito della declaratoria di incostituzionalità della normativa sopra indicata, aveva ordinato la reintegrazione dello stesso nel posto di direttore generale. Nel ricorso al TAR il C. deduceva in particolare il carattere strumentale del provvedimento di decadenza adottato con delibera 16 gennaio 2009 in quanto collegato alla volontà di non ottemperare alla reintegrazione disposta dal Consiglio di Stato. Sotto altro profilo il ricorrente allegava la sussistenza di vizi di illegittimità degli atti amministrativi impugnati, la violazione di norme imperative, e l’insussistenza degli addebiti sui quali era basato il provvedimento di decadenza de quo.

Nella pendenza del suddetto processo dinanzi al TAR Lazio il Dott. G.P., attuale Direttore Generale dell’Azienda USL (OMISSIS), ha proposto alle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ. finalizzato all’accertamento che la domanda proposta dal Dott. C., sopra descritta, rientri nella giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria. Ha sottolineato, in particolare, che il rapporto di lavoro del Direttore Generale è regolato da un contratto di lavoro di diritto privato, ha durata determinata e viene stipulato ai sensi degli artt. 2222 e segg. cod. civ. come rapporto di lavoro autonomo. Ne consegue che gli atti di gestione di tale rapporto – come la dichiarazione di decadenza – costituiscono espressione di un potere di natura privatistica e non già autoritativa al quale corrisponde una posizione di diritto soggettivo con conseguente sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

Il ricorso è stato notificato all’Azienda USL (OMISSIS), alla Regione Lazio e al dott. C.. Le prime due sono rimaste intimate.

Il dott. C. ha resistito con controricorso deducendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Ha osservato, in particolare, che sia il TAR che il Consiglio di Stato, decidendo in sede cautelare sul ricorso del C., avevano ritenuto la sussistenza della propria giurisdizione. Ha richiamato altresì la complessa vicenda processuale che ha preceduto il ricorso in esame, avente ad oggetto la revoca dell’incarico di direttore generale, osservando che la stessa si era svolta interamente dinnanzi al giudice amministrativo. Ha sostenuto, infine, che sebbene i provvedimenti impugnati avessero ad oggetto la decadenza dall’incarico, l’esame della complessiva vicenda processuale dimostra che gli abusi compiuti dall’amministrazione regionale sono censurabili in sede amministrativa in quanto lesivi di interessi legittimi; in particolare le contestazioni che gli sono state mosse sono fondate su valutazioni discrezionali concernenti i risultati amministrativi e gestionali ottenuti dal Direttore generale.

Le parti costituite hanno depositato memoria illustrativa.

Il Procuratore Generale ha concluso chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato, dovendo, nella specie, dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Deve premettersi che le Unità Sanitarie Locali sono aziende con personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia imprenditoriale, i cui organi sono il direttore generale cd. il collegio sindacale (D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229 art. 3). Il rapporto di lavoro del direttore generale della USL è regolato da contratto di diritto privato, ha una durata determinata e viene stipulato a norma degli artt. 2222 e segg. cod. civ. (Cass. S.U., ordin., 3 novembre 2005 n. 21286). Spetta alla Regione, nell’ambito delle competenze ad essa attribuita nel settore sanitario, il potere di nomina del direttore generale (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3, comma 6, come modificato dal D.Lgs. n. 537 del 1993) come anche il potere di risolvere il contratto, dichiarandone la decadenza in presenza di gravi motivi o quando la gestione presenti una situazione di grave disavanzo (citato D.Lgs. n. 299 del 1999, art. 3 bis, comma 7).

Nel caso di specie il provvedimento di decadenza sottoposto al giudizio di questa Corte è stato adottato ai sensi del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, art. 3 bis, comma 7, introdotto dal D.Lgs. 19 giugno 1999 n. 229, art. 3, comma 3, che recita testualmente: Quando ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione, la regione risolve il contratto dichiarando la decadenza del direttore generale e provvede alla sua sostituzione.

Secondo il costante orientamento di queste Sezioni Unite rientra nella cognizione del giudice ordinario la controversia concernente il provvedimento con il quale, da parte della Regione committente è stata dichiarata la decadenza dall’incarico del direttore generale di una Unità Sanitaria Locale per gravi motivi o quando la gestione aziendale presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o di principi di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione (Cass. S.U. 28 luglio 2004 n. 14177). In tali ipotesi, infatti, la risoluzione del contratto di lavoro è equiparabile alla risoluzione per inadempimento codicistica e coinvolge perciò situazioni di diritto soggettivo tutelabili davanti al giudice ordinario (così la sentenza da ultimo citata).

Nello stesso senso si sono pronunciate, in particolare, Cass. S.U. ordin., 23 gennaio 2004 n. 1250; Cass. S.U. 6 maggio 2003 n. 6854).

Il suddetto orientamento deve essere in questa sede pienamente confermato non potendo rilevare in senso contrario, ai fini dell’attribuzione della giurisdizione, la complessa vicenda, minutamente ricostruita nel ricorso dinanzi al TAR, che ha preceduto il provvedimento di decadenza de quo.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Sezioni Unite, la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (cfr., ad esempio, S.U., ordin. 25 giugno 2010 n. 15323; Cass. S.U., ordin., 27 novembre 2007 n. 24625).

Nel caso di specie il petitum sostanziale concerne comunque la legittimità, o meno, del provvedimento di decadenza e quindi la valutazione di situazioni di diritto soggettivo. Non rileva in senso contrario l’orientamento espresso dal giudice amministrativo nelle fasi precedenti il provvedimento di decadenza in esame, atteso che tale giudice si è espresso su altro provvedimento espulsivo, fondato su presupposti diversi, come si evince chiaramente dalla narrativa del citato ricorso proposto da C. dinanzi al TAR. Quanto alle pronunce emesse dal giudice amministrativo in sede cautelare relativamente al provvedimento in esame (che hanno peraltro rigettato le istanze del C.) non rileva il fatto che le stesse abbiano ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che il provvedimento reso sull’istanza cautelare è privo di carattere decisorio e non è idoneo ad assumere forza di giudicato, anche ove, ai fini della pronuncia, abbia risolto, in senso negativo od affermativo, una questione attinente alla giurisdizione (cfr., in particolare, Cass. S.U. ordin. 31 gennaio 2006 n. 2053).

In applicazione del criterio della soccombenza il controricorrente costituito deve essere condannato al pagamento delle spese processuali, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; condanna la parte costituita soccombente al pagamento delle spese processuali liquidate in Euro 200,00 oltre Euro 3000,00 per onorari e oltre spese generali, IVA e CPA. Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 12 ottobre 2010.

Depositato in Cancelleria il 26 gennaio 2011