Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17614 del 14/07/2017

Cassazione civile, sez. VI, 14/07/2017, (ud. 24/05/2017, dep.14/07/2017),  n. 17614

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Presidente –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ARIENZO Rosa – Consigliere –

Dott. ESPOSITO Lucia – Consigliere –

Dott. GHINOY Paola – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 4504/2014 proposto da:

D.R., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA GIUSEPPE

TUCCIMEI 1, presso lo studio dell’avvocato RODOLFO HALL,

rappresentato e difeso dall’avvocato ALBERTO SECHI;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope

legis;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 399/2013 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI,

depositata il 19/11/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 24/05/2017 dal Consigliere Dott. PAOLA GHINOY.

Fatto

FATTO E DIRITTO

rilevato che:

1. la Corte d’appello di Cagliari, in accoglimento del gravame proposto dal Ministero della salute avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede, rigettava la domanda proposta da D.R., che aveva richiesto l’indennizzo previsto dalla L. n. 210 del 1992, art. 1, assumendo il nesso di causalità tra la menomazione da cui è affetto (esiti di poliomielite su entrambi gli arti inferiori) e la vaccinazione antipolio “tipo Salk” – all’epoca non obbligatoria, ma fortemente raccomandata nell’ambito di un programma di politica sanitaria del Ministero della Salute – che gli era stata somministrata in data 1/6/1959, all’età di un anno e undici mesi.

La Corte argomentava che non poteva nel caso riconoscersi il beneficio ai sensi della L. n. 362 del 1999, che ne aveva circoscritto il riconoscimento solo a coloro che fossero stati sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica non obbligatoria nel periodo di vigenza della L. n. 695 del 1959, poichè nel caso la vaccinazione era stata praticata anteriormente a tale periodo. Inoltre, riteneva che la domanda amministrativa del 31/10/2005 fosse intempestiva, in quanto proposta oltre il termine di quattro anni dall’entrata in vigore della L. n. 362 del 1999, previsto a pena di decadenza dalla stessa L. n. 362 del 1999, art. 3.

2. Per la cassazione della sentenza D.R. ha proposto ricorso, a sostegno del quale deduce come primo motivo la violazione e falsa applicazione della L. n. 210 del 1992, art. 1, comma 1, e della L. n. 362 del 1999, art. 3, comma 3. Il motivo attinge la sentenza della Corte territoriale laddove ha ritenuto non spettante l’indennizzo per essere egli stato vaccinato anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 362 del 1999. Sostiene che la decisione sarebbe contraria all’interpretazione costituzionalmente orientata della richiamata disposizione, dovendosi invece ritenere che il beneficio spetti anche nei casi in cui anche prima della legge del 1959 la vaccinazione potesse essere considerata obbligatoria per ordinanza dell’autorità sanitaria italiana, prescindendosi dalla valutazione meramente letterale dei limiti temporali indicati nella successiva L. n. 362 del 1999. Riferisce che in giudizio era emerso che anche nella provincia di Cagliari, nel periodo in cui egli fu sottoposto alla vaccinazione antipolio, era in atto un programma di politica sanitaria imposto dal Ministero della Sanità attraverso le autorità pubbliche locali, tradottosi in una campagna di acquisto e somministrazione dei vaccini con spese a carico dei diversi enti pubblici preposti alla tutela della salute dei cittadini.

3. Come secondo motivo, deduce violazione e falsa applicazione della L. n. 362 del 1999, art. 3, comma 1, e violazione della L. n. 210 del 1992, art. 3, comma 1, e argomenta che contraddittoriamente la Corte territoriale avrebbe ritenuto che nel caso non possa essere applicato la L. n. 362, art. 3, ma contraddittoriamente abbia ritenuto applicabile la decadenza ivi prevista. Sostiene che nel caso dovrebbe farsi applicazione della L. n. 210 del 1992, art. 3, comma 1, che prevede che i termini di presentazione dell’istanza per l’ottenimento dei benefici decorrano “dal momento in cui l’avente diritto risulti avere avuto conoscenza del danno”, il che nel caso è avvenuto nel 2004, avendo egli solo in tale anno avuto la consapevolezza che la propria malattia era riferibile causalmente alla vaccinazione subita.

4. Ha resistito con controricorso il Ministero della salute.

Considerato che:

1. ritiene il Collegio che entrambe le questioni che vengono proposte a sostegno del ricorso richiedano un intervento nomofilattico che esclude la ricorrenza delle ipotesi previste dall’art. 375 c.p.c., comma 1, nn. 1) e 5), e determina la rimessione della causa alla pubblica udienza della sezione semplice ex art. 380 bis c.p.c., u.c..

2. Orientano in tal senso le seguenti considerazioni:

2.1. Con la L. n. 210 del 1992, titolata “Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati”, è stato riconosciuto un indennizzo ai soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati dopo che la Corte costituzionale, con sentenza n. 307 del 1990, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della L. 4 febbraio 1966, n. 51 (Obbligatorietà della vaccinazione antipoliomielitica), nella parte in cui non prevedeva, a carico dello Stato, un’equa indennità per il caso di danno derivante, al di fuori dell’ipotesi di cui all’art. 2043 c.c., da contagio o da altra apprezzabile malattia riconducibile a vaccinazione obbligatoria. La L. del 1992, art. 1, comma 1, con norma generale, ha riconosciuto quindi il diritto ad un indennizzo a chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrità psicofisica. In base ai due successivi commi dello stesso articolo, identico diritto spetta ai soggetti che risultino contagiati da infezioni da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati (comma 2), nonchè a coloro che presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali (comma 3). La ratio della norma è stata evidenziata in maniera chiara dalla Corte Costituzionale: “se il rilievo costituzionale della salute come interesse della collettività (art. 32 della Costituzione) giustifica l’imposizione per legge di trattamenti sanitari obbligatori, esso non postula il sacrifico della salute individuale a quella collettiva. Cosicchè, ove tali trattamenti obbligatori comportino il rischio di conseguenze negative sulla salute di chi a essi è stato sottoposto, il dovere di solidarietà previsto dall’art. 2 Cost., impone alla collettività, e per essa allo Stato, di predisporre in suo favore i mezzi di una protezione specifica consistente in una “equa indennità”, fermo restando, ove ne realizzino i presupposti, il diritto al risarcimento del danno” (Cort. Cost. n. 27/1998).

2.2. Inizialmente, l’indennizzo era riconosciuto solo nell’ambito delle vaccinazioni obbligatorie.

La previsione è stata ampliata alle vaccinazioni imposte o sollecitate da interventi finalizzati alla protezione della salute pubblica.

E difatti, proprio con riferimento alla vaccinazione antipoliomielitica di cui si discute in causa, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 27 del 1998 ha dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 2 e 32 Cost., la L. 25 febbraio 1992, n. 210, art. 1, comma 1, nella parte in cui non prevedeva il diritto all’indennizzo, alle condizioni ivi stabilite, di coloro che siano stati sottoposti a vaccinazione antipoliomelitica nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959 n. 695(Provvedimenti per rendere integrale la vaccinazione antipoliomielitica). Ha argomentato la Consulta che – posto che la vaccinazione antipoliomielitica è stata resa obbligatoria con L. 4 febbraio 1966, n. 51; che, anteriormente alla predetta legge, la L. 30 luglio 1959, n. 695, aveva fortemente incentivato la vaccinazione pur non imponendola come obbligo giuridico; che non è costituzionalmente lecito alla stregua degli artt. 2 e 32 Cost., richiedere che il singolo esponga a rischio la propria salute per un interesse collettivo, senza che la collettività stessa sia disposta a condividere, come è possibile, il peso delle eventuali conseguenze negative – non vi è ragione di differenziare, dal punto di vista dell’anzidetto principio, il caso in cui il trattamento sanitario sia imposto per legge da quello in cui esso sia, in base ad una legge, promosso dalla pubblica autorità in vista della sua diffusione capillare nella società; il caso in cui si annulla la libera determinazione individuale attraverso la comminazione di una sanzione, da quello in cui si fa appello alla collaborazione dei singoli a un programma di politica sanitaria.

2.3. Ne è derivata la L. 14 ottobre 1999, n. 362, che all’art. 3, comma 3, ha disposto che “l’indennizzo di cui al L. 25 febbraio 1992, n. 210, art. 1, comma 1, spetta, alle condizioni ivi stabilite, anche a coloro che si siano sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica non obbligatoria nel periodo di vigenza della L. 30 luglio 1959”. Ha poi aggiunto che “I soggetti danneggiati devono presentare la domanda all’azienda unità sanitaria locale competente, entro il termine perentorio di quattro anni dalla data di entrata in vigore della presente legge”.

3. Tanto premesso, quanto al primo motivo, ritiene il Collegio che occorra valutare se l’inciso contenuto nell’art. 3, comma 3, sopra riportato, secondo il quale l’indennizzo spetta… anche a coloro che si siano sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica non obbligatoria nel periodo di vigenza della L. 30 luglio 1959, debba essere interpretato nel senso che l’indennizzo spetta anche se la vaccinazione, somministrata anteriormente all’entrata in vigore della suddetta legge, sia stata comunque assoggettata al regime di registrazione nei termini da essa previsti.

3.1. La legge richiamata, infatti, all’art. 3, ha previsto la necessità dell’attestato di vaccinazione antipolio per l’ammissione agli asili nido, alle sale di custodia, ai brefotrofi, agli asili infantili, alle scuole materne, alle scuole elementari, ai collegi, alle colonie climatiche ed a qualsiasi altra collettività di bambini, da quattro mesi a sei anni di età, ma ha anche previsto all’art. 4, che per coloro i quali siano vaccinati prima della sua entrata in vigore, l’attestato fosse sostituito da certificato del medico vaccinatore vistato dall’ufficiale sanitario competente, che doveva provvedere alla registrazione. Ne deriva che anche in tale caso, essendo stata la vaccinazione ritenuta utile ai fini dell’assolvimento dell’onere imposto della legge, le eventuali conseguenze invalidanti devono essere risarcite. Ricorre infatti in tale situazione la medesima esigenza di compensare con l’intervento risarcitorio pubblico un evento che è stato posto in essere in funzione della tutela di un interesse collettivo.

3.2. Induce a tale soluzione anche la considerazione che il sistema si è evoluto, recependo gli arresti della Corte Costituzionale, nel senso di ritenere che lo stato debba indennizzare le conseguenze invalidanti di vaccinazioni assunte nell’ambito di una politica sanitaria dallo stesso promossa.

Successivamente all’intervento realizzato con la L. n. 362 del 1999, infatti, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 16/10/2000, n. 423 ha ritenuto fondata la questione di legittimità costituzionale della mancata previsione del diritto all’indennizzo, previsto dalla L. n. 210 del 1992, art. 1, comma 1, a favore di quanti abbiano riportato danni irreversibili alla salute, essendo stati sottoposti a vaccinazione antiepatite B non obbligatoria, appartenendo a una categoria di persone considerate “a rischio” e perciò incentivate a sottoporsi alla vaccinazione stessa nell’ambito di una campagna promossa dall’autorità sanitaria, ricorrendo anche per la vaccinazione antiepatite una campagna legalmente promossa dall’autorità sanitaria per la diffusione di tale tipo di vaccinazione.

Successivamente, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 107/2012 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L. 25 febbraio 1992, n. 210, art. 1, comma 1, nella parte in cui non prevedeva il diritto ad un indennizzo, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla medesima legge, nei confronti di coloro i quali abbiano subito le conseguenze previste dallo stesso art. 1, comma 1, a seguito di vaccinazione contro il morbillo, la parotite e la rosolia. La Corte ha in motivazione precisato che “In un contesto di irrinunciabile solidarietà la misura indennitaria appare per se stessa destinata non tanto, come quella risarcitoria, a riparare un danno ingiusto, quanto piuttosto a compensare il sacrificio individuale ritenuto corrispondente a un vantaggio collettivo: sarebbe, infatti, irragionevole che la collettività possa, tramite gli organi competenti, imporre o anche solo sollecitare comportamenti diretti alla protezione della salute pubblica senza che essa poi non debba reciprocamente rispondere delle conseguenze pregiudizievoli per la salute di coloro che si sono uniformati” (Cort. Cost. n. 107/2012).

4. Quanto al secondo motivo, occorre premettere che la Corte territoriale ha valorizzato il fatto che il termine di decadenza fissato dalla L. n. 362 del 1999, art. 3, comma 3, trascritto al superiore punto 5), è stato nel caso superato, considerato che la domanda amministrativa è stata presentata in data 31/10/2005.

4.1. Non può revocarsi in dubbio che la disposizione che ha introdotto la decadenza quadriennale sia applicabile alla fattispecie, considerato che è la stessa parte ricorrente che invoca a sostegno della domanda l’interpretazione estensiva di questa stessa norma laddove ha esteso l’indennizzo alle vaccinazioni antipolio non obbligatorie, nè si può scindere il regime sostanziale ivi introdotto dalle modalità ed i tempi che il legislatore ha dettato affinchè essa possa trovare applicazione.

4.2. Al fine di intendere la portata della disposizione, occorre premettere che la L. n. 210 del 1992, art. 3, comma 1, nel testo originario, disponeva che, ai fini del conseguimento dell’indennizzo, la domanda doveva essere inoltrata al Ministro della sanità nel termine perentorio di tre anni nel caso di vaccinazioni o di dieci anni nei casi di infezioni da HIV. Il termine decorreva, in entrambi i casi, dal momento in cui l’avente diritto aveva avuto conoscenza del danno, sulla base della documentazione medica di cui ai commi 2 e 3, concernenti, il primo, le vaccinazioni, il secondo, le infezioni da HIV (art. 3, comma 1), salvo che per gli eventi ante lege, in relazione ai quali il termine decorreva dalla data di entrata in vigore della legge (art. 3, comma 7). Nessun termine di decadenza era previsto per il caso di epatiti post-trasfusionali. La L. n. 238 del 1997, art. 1, comma 9, ha sostituito il testo della L. n. 210 del 1992, art. 3, comma 1, stabilendo che i soggetti interessati ad ottenere l’indennizzo di cui all’art. 1, comma 1, presentano alla Usl competente le relative domande, indirizzate al Ministro della sanità, entro il termine perentorio di tre anni nel caso di vaccinazioni o di epatiti post trasfusionali o di 10 anni nei casi di pensioni da HIV. I termini decorrono dal momento in cui, sulla base delle documentazioni di cui ai commi 2 e 3, l’avente diritto risulti aver avuto conoscenza del danno, in tal senso richiedendosi la consapevolezza dell’esistenza di una patologia ascrivibile causalmente alla vaccinazione (o alla trasfusione), dalla quale sia derivato un danno irreversibile che possa essere inquadrato – pur alla stregua di un mero canone di equivalenza e non già secondo un criterio di rigida corrispondenza tabellare – in una delle infermità classificate in una delle otto categorie di cui alla tabella 13 annessa al testo unico approvato con D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915, come sostituita dalla tabella A. allegata al D.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834 (cfr. Cass. su. 8064 e 8065 del 2010,ord. sez. 6^ lav. n. 22706 del 2010 e n. 19811 del 2013, Cass. 01/02/2017 n. 2684).

Tale regime, hanno chiarito le Sezioni Unite di questa Corte, nella sentenza n. 15352 del 22/07/2015, opera anche in caso di epatite post-trasfusionale contratta prima del 28 luglio 1997, data di entrata in vigore della L. n. 238; Cass. n. 7240 del 27/03/2014, ha specificato che ciò vale tuttavia a condizione che alla medesima data il soggetto abbia già avuto conoscenza del danno (con riferimento anche alla sua eziologia), mentre, in caso contrario, decorre dal momento in cui risulti avere avuto conoscenza del danno.

4.3. Il principio della decorrenza dei termini per 1 presentazione della domanda dalla conoscenza o conoscibilità dei presupposti per l’indennizzo deriva anche dai principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza 11/02/1988 n. 206, che ha ritenuto coerente con il 3 e 38 Cost. il principio secondo il quale il “dies a quo” per la decorrenza del termine triennale di prescrizione dell’azione per conseguire dall’INAIL la rendita per inabilità permanente va ricercato ed individuato con riferimento al momento in cui uno o più fatti concorrenti diano certezza dell’esistenza dello stato morboso e della normale conoscibilità di esso da parte dell’assicurato, che deve ritenersi operante anche nel caso, coperto dalla garanzia costituita dal principio solidaristico, in cui la cui malattia si è verificata nei termini tabellari ma viene tardivamente accertata, o comunque tardivamente denunziata.

4.4. Ed ancora, la Corte Costituzionale, nel ritenere legittima la disposizione che ha introdotto il termine di decadenza anche con riguardo alle patologie contratte in esito a trasfusioni, ha chiarito che il termine di tre anni fissato dalla norma e decorrente “dal momento dell’acquisita conoscenza dell’esito dannoso dell’intervento terapeutico” non è talmente breve da frustrare la possibilità di esercizio del diritto alla prestazione e vanificare la previsione dell’indennizzo (cfr. Corte Cost.. 05/07/2006 n. 342).

5. Questo Collegio ritiene che occorra chiedersi se, in applicazione degli stessi principi, la disposizione della L. n. 362 del 1999, art. 3, comma 3, debba essere interpretata nel senso che il termine di quattro anni previsto dalla L. n. 362 del 1999, art. 3, comma 3, per la presentazione delle domande di indennizzo da parte di coloro che si siano sottoposti a vaccinazione antipoliomielitica non obbligatoria nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959, n. 695, decorra dalla data di entrata in vigore della stessa legge per coloro che già a tale data avevano acquisito o potevano avere acquisito la consapevolezza dell’esistenza di una patologia indennizzabile ascrivibile causalmente alla vaccinazione; diversamente dovendosi far decorrere il termine generale di decadenza da tale successivo momento. Una diversa interpretazione potrebbe infatti determinare un’irragionevole disparità di trattamento, in materia coperta dalla garanzia costituzionale predisposta dall’art. 32 Cost., comma 2.

PQM

visto l’art. 380 bis c.p.c., u.c., dispone la rimessione della causa alla IV Sezione per l’udienza pubblica.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 24 maggio 2017 e del 22 giugno 2017.

Depositato in Cancelleria il 14 luglio 2017