Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17472 del 20/08/2020

Cassazione civile sez. II, 20/08/2020, (ud. 18/12/2019, dep. 20/08/2020), n.17472

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GORJAN Sergio – Presidente –

Dott. PICARONI Elisa – rel. Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 14497/2016 proposto da:

ACQUEDOTTO PUGLIESE SPA, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COSSERIA 2, presso

lo studio dell’avvocato ALFREDO PLACIDI, rappresentato difeso dagli

avvocati SABINO FABIO DE MEO, ALESSANDRO AMATO;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA BRINDISI, in persona del Presidente pro tempore,

rappresentata e difesa dall’avvocato MARIO MARINO GUADALUPI;

– resistente –

avverso la sentenza n. 985/2015 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 21/12/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/12/2019 dal Consigliere Dott. ELISA PICARONI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SGROI Carmelo, che ha concluso per il rigetto del ricorso

udito l’Avvocato Alessandro Amato, difensore del ricorrente, che ha

chiesto di riportarsi agli scritti depositati;

udito l’Avvocato Mario Marino Guadalupi, difensore della resistente,

che ha chiesto di riportarsi agli scritti depositati.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’appello di Lecce, con sentenza pubblicata il 21 dicembre 2015, ha rigettato l’appello proposto da Acquedotto Pugliese s.p.a. (già Pura Depuratrice s.r.l.) avverso la sentenza del Tribunale di Brindisi n. 978 del 2014, e nei confronti della Provincia di Brindisi.

1.1. Il Tribunale aveva confermato le ordinanze-ingiunzioni nn. 19, 20 e 21 in data 19 settembre 2012, con le quali l’Ente territoriale aveva irrogato sanzioni pecuniarie alla società opponente per violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 133, commi 1 e 2, per mancanza di autorizzazione allo scarico e per superamento dei valori limite di emissione di cui all’Allegato 5 del D.Lgs. n. 152 del 2006, con riferimento agli impianti di depurazione di (OMISSIS).

2. La Corte d’appello ha confermato la decisione.

2.1. In particolare, e per quanto ancora di rilievo, la Corte di merito ha ritenuto che l’approvazione del progetto di adeguamento degli impianti da parte del Commissario delegato, ai sensi dell’O.P.C.M. n. 3271 del 2003, art. 2, non avesse sostituito l’autorizzazione all’esercizio degli impianti preesistenti per tutta la durata dei lavori di adeguamento, essendo il regime sostitutivo ivi previsto riferibile soltanto ai nuovi impianti; ha escluso l’esimente della buona fede, con riferimento alla condotta di emissione degli scarichi con superamento dei valori limite, ed ha escluso, altresì, l’esimente dell’adempimento del dovere con riferimento all’esercizio dello scarico in assenza di autorizzazione.

3. Per la cassazione della sentenza Acquedotto Pugliese s.p.a. ha proposto ricorso articolato in tre motivi. La Provincia di Brindisi è rimasta intimata.

3.1. Il ricorso, originariamente fissato per l’adunanza camerale del 26 novembre 2019, è stato rinviato a nuovo ruolo e quindi chiamato in decisione all’odierna pubblica udienza per essere definito unitamente a ricorsi analoghi pendenti tra le stesse parti (RG. nn. 14496/2016, 14499/2016, 21062/2016).

In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente si deve valutare la questione riguardante l’ammissibilità della memoria difensiva depositata dalla Provincia di Brindisi, rimasta formalmente intimata.

1.1. Secondo il principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte Suprema, la parte che non ha notificato e depositato il controricorso nel termine fissato dall’art. 370 c.p.c., ha facoltà di partecipare alla discussione ma non può depositare memorie.

Nondimeno, dopo l’entrata in vigore della L. n. 197 del 2016, di conversione del D.L. n. 168 del 2016 – che ha introdotto il rito camerale di legittimità disponendone l’applicazione anche ai ricorsi depositati prima dell’entrata in vigore della citata legge, per i quali non fosse stata ancora fissata l’udienza pubblica o l’adunanza in Camera di consiglio la giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto alla parte rimasta intimata che avesse depositato la procura notarile la facoltà di depositare memoria scritta ex art. 380-bis.1 c.p.c., comma 2, per esercitare la propria difesa, avendo perduto la facoltà di partecipare alla discussione orale in pubblica udienza o di essere sentita in Camera di consiglio per effetto delle norme sopravvenute.

1.2. Nella fattispecie in esame, in cui il rinvio a nuovo ruolo e la fissazione della pubblica udienza ha restituito alla parte intimata la facoltà di discussione orale, il deposito della memoria ex art. 378 c.p.c., non trova giustificazione.

A fortiori deve ritenersi inammissibile la produzione documentale della Provincia di Brindisi, con la precisazione che, anche a prescindere dalla rilevata inammissibilità, è priva di fondamento l’eccezione di giudicato esterno sopravvenuto formulata dalla Provincia di Brindisi nella discussione orale.

La circostanza che siano passate in giudicato sentenze che hanno deciso, tra le stesse parti, questioni di contenuto analogo a quelle oggi in esame è ininfluente. L’autonomia del rapporto oggetto del giudizio di opposizione a sanzione amministrativa impedisce in radice la configurabilità della preclusione da giudicato (per tutte, Cass. Sez. U 16/06/2006, n. 13916).

2. Con il primo motivo è denunciata violazione o falsa applicazione dell’O.P.C.M. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 3 e si ripropone la tesi secondo cui l’autorizzazione agli scarichi era sostituita dall’approvazione del progetto di adeguamento degli impianti idrici a firma del Commissario Delegato.

2.1. La società ricorrente richiama il D.P.C.M. 27 ottobre 1994, con il quale fu dichiarato lo stato di emergenza ambientale nella Regione Puglia; l’O.P.C.M. 8 novembre 1994, con il quale fu nominato il commissario delegato dotato di poteri straordinari, e l’O.P.C.M. n. 3271 del 2003 che, all’art. 2, comma 2, prevedeva “L’approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisce ad ogni effetto i visti i pareri, le autorizzazioni e le concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, l’autorizzazione preventiva all’esercizio degli impianti e degli scarichi e costituisce, ove occorra, variante agli strumenti urbanistici comunali e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità”.

A sostegno della tesi, la ricorrente richiama inoltre il decreto del Commissario Delegato 6 maggio 2010 n. 39 nel quale, con riferimento a diverso impianto ((OMISSIS)) pure oggetto di lavori di adeguamento, si riconosceva espressamente che l’autorizzazione preventiva all’esercizio dello scarico era assorbita dall’atto commissariale di approvazione del progetto.

2.2. Tale ricostruzione, erroneamente disattesa dalla Corte d’appello, sarebbe del resto l’unica compatibile con l’esigenza di dare continuità al servizio di depurazione, avuto riguardo agli impianti oggetto di lavori di adeguamento e messa a norma.

3. Con il secondo motivo di ricorso è denunciata violazione o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 4 e si contesta l’applicabilità della sanzione riferita alla mancanza di autorizzazione allo scarico, stante l’indefettibilità del servizio di depurazione.

4. Con il terzo motivo è denunciata violazione o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 3 e si contesta il mancato riconoscimento dell’esimente della buona fede, avuto riguardo alla violazione dei limiti allo scarico. Gli impianti in oggetto, tutti compresi nel progetto di adeguamento, non erano in condizione di rispettare i limiti previsti dal D.Lgs. n. 152 del 2006, e pertanto, fino al completamento dei lavori di adeguamento, nessun rimprovero poteva essere mosso alla società gestore degli impianti.

5. Il primo motivo è fondato.

5.1. Occorre in primo luogo chiarire che il vizio di violazione di legge è invocabile con riferimento alla norma di rango secondario contenuta nell’O.P.C.M. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 2.

L’ordinanza in esame rientra, infatti, nel novero delle cosiddette “ordinanze libere”, comprensivo dei provvedimenti emanati ai sensi della L. n. 225 del 1992, art. 5 (legge istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile) da autorità amministrative, suscettibili di introdurre una disciplina in deroga alle disposizioni di legge.

Tali ordinanze, immediatamente esecutive, pur non avendo valore di legge sono nel loro ambito indipendenti e soggette, nel contenuto, solo ai limiti derivanti dalla Costituzione e dai principi generali dell’ordinamento, senza essere vincolate da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte da cui traggono origine (Cass. Sez. U. 07/03/2006, n. 4813; più di recente, Cass. 29/05/2018, n. 13482; Cass. 01/10/2019, n. 24490).

6. Oggetto di controversia è la portata della previsione contenuta nell’O.P.C.M. 12 marzo 2003, n. 3271. Si discute, cioè, se l’approvazione del progetto di adeguamento degli impianti abbia sostituito l’autorizzazione all’esercizio degli stessi per tutta la durata dello stato di emergenza, o quanto meno fino al 2011, anno in cui furono effettuate le verifiche dell’ARPA all’origine delle sanzioni irrogate dalla Provincia di Brindisi.

6.1. Fermo il rilievo che non è contestato che gli impianti “sanzionati” fossero tra quelli per i quali era stato approvato il progetto di adeguamento, la conclusione cui è giunta la Corte d’appello non è corretta.

L’O.P.C.M. n. 3271 del 2003, art. 2, comma 2, non può essere interpretato come riferito ai soli “nuovi impianti”: l’espressione “autorizzazione preventiva”, mutuata direttamente dal Testo unico ambiente, indica l’autorizzazione agli scarichi tout court, e del resto non sarebbe comprensibile l’esclusione dallo speciale regime autorizzatorio degli impianti preesistenti inseriti nei programmi di adeguamento, il che avrebbe comportato la sospensione del servizio fino al completamento dei lavori di adeguamento.

Lo stato di emergenza, dichiarato nel 1994 e protratto senza interruzioni fino al mese di luglio 2010, ha introdotto un regime di deroga alle norme contenute nel Testo unico ambiente, comportando tra l’altro, e per quanto qui rileva, che l’approvazione dei progetti da parte del Commissario Delegato sostituisse “ad ogni effetto” l’autorizzazione all’esercizio degli impianti e degli scarichi.

6.2. Lo stato di emergenza è stato revocato con D.P.C.M. 16 luglio 2010 ma poi ripristinato con il D.P.C.M. 28 gennaio 2011, con copertura delle attività “in deroga” nel periodo successivo al ripristino.

Come si legge nella premessa del D.P.C.M. del 2011, il Presidente della Regione Puglia, con nota del 29 dicembre 2010, aveva rappresentato “nuovamente la necessità di fruire di un limitato ambito derogatorio dell’ordinamento giuridico vigente, al fine di consentire il completamento di tutti gli interventi finalizzati al definitivo ritorno all’ordinario”.

Sul presupposto che permaneva la situazione di grave criticità ambientale nel territorio della Regione Puglia, e ritenuta sussistente la necessità di “(…) assicurare la prosecuzione del servizio di depurazione delle acque, in deroga alla normativa ambientale, nelle more del completamento degli interventi sugli impianti finalizzati al rilascio di un refluo corrispondente alle qualità volute dal legislatore di adeguamento degli impianti”, il D.P.C.M. 28 gennaio 2011 ha espressamente autorizzato gli scarichi nel suolo e sottosuolo, nonchè la prosecuzione del servizio di depurazione delle acque in deroga alla normativa ambientale fino al 31 dicembre 2011.

6.3. Il ripristino dello stato di emergenza nei termini richiamati è avvenuto prima dell’accertamento dei fatti oggetto delle sanzioni irrogate dalla Provincia di Brindisi, e pertanto si deve concludere nel senso della legittimità dell’attività svolta nel 2011 dalla società ricorrente.

7. All’accoglimento del primo motivo, nel quale rimangono assorbiti i rimanenti motivi, segue la cassazione della sentenza impugnata e, non risultando necessari ulteriori accertamenti in fatto, la decisione della causa nel merito, con l’annullamento delle ordinanze-ingiunzioni nn. 19, 20 e 21 del 19 settembre 2012.

In ragione della complessità delle questioni trattate le spese di lite dei giudizi di merito e del presente giudizio di legittimità sono compensate tra le parti.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa il provvedimento impugnato e, decidendo nel merito, accoglie l’opposizione ed annulla le ordinanze-ingiunzioni nn. 19, 20 e 21 del 19 settembre 2012. Spese di lite compensate.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile della Corte Suprema di Cassazione, a seguito di riconvocazione, il 20 aprile 2020.

Depositato in Cancelleria il 20 agosto 2020