Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17453 del 22/08/2011

Cassazione civile sez. I, 22/08/2011, (ud. 17/05/2011, dep. 22/08/2011), n.17453

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITRONE Ugo – Presidente –

Dott. BERNABAI Renato – rel. Consigliere –

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 9802/2005 proposto da:

G.A., G.R. (C.F. (OMISSIS)),

elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZA DELLA LIBERTA’ 20, presso

l’avvocato LAVIENSI MARIA ASSUNTA, rappresentati e difesi

dall’avvocato LA SALA Antonio Carlo, giusta procura a margine del

ricorso;

– ricorrenti –

contro

F.S. (C.F. (OMISSIS)), G.D.,

G.F., G.M.S., G.

E., G.A., nella qualità di eredi di G.

N., elettivamente domiciliati in ROMA, VIA CAMOZZI, 1, presso

l’avvocato GIUFFRE’ Adriano, che li rappresenta e difende unitamente

agli avvocati GIUFFRE’ VINCENZO, ACONE MODESTINO, giusta procura a

margine del controricorso;

– controricorrenti –

contro

GA.AN., + ALTRI OMESSI

;

– intimati –

avverso la sentenza n. 611/2004 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 18/02/2004;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

17/05/2011 dal Consigliere Dott. RENATO BERNABAI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

APICE Umberto, che ha concluso per l’accoglimento del quinto e sesto

motivo, accoglimento del nono motivo per quanto di ragione, rigetto

degli altri motivi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato l’1 marzo 1982 M.G. conveniva dinanzi al Tribunale di Avellino G.N. per sentirlo condannare alla restituzione del terreno da lui occupato in via urgenza in forza di decreto del prefetto di Avellino per la realizzazione di un opificio industriale: senza che l’opera fosse poi eseguita, nè emanato il decreto di espropriazione.

Chiedeva altresì la rimessione in pristino ed il pagamento dell’indennità di occupazione fino all’effettivo rilascio, o in subordine il risarcimento del danno.

Costituitosi ritualmente, il G. eccepiva le ripetute proroghe dell’originario termine, tempestivamente concesse dal prefetto.

Con successivo atto di citazione notificato il 9 febbraio 1983 il M. evocava ancora in giudizio il G., proponendo opposizione all’indennità di espropriazione determinata in L. 6.829.200, oltre L. 2.750.650 per l’occupazione legittima.

Dopo la costituzione del G. e la riunione dei processi, veniva disposta consulenza tecnica d’ufficio.

Con sentenza 5 aprile 1995 il Tribunale di Avellino accoglieva, in parte, la domanda e, ritenuta illegittima l’occupazione del suolo dal 20 dicembre 1979 al 16 dicembre 1982, condannava il convenuto al pagamento dalla somma di L. 63.245.000, quale indennità di occupazione legittima, e della somma di L. 94.167.500 a titolo di risarcimento danni per l’occupazione illegittima, oltre gli interessi legali; nonchè al pagamento della somma di L. 166.320.630, a titolo di indennità di espropriazione, detratta l’indennità provvisoria, se già versata presso la Cassa Depositi e Prestiti. Con condanna del convenuto alla rifusione delle spese di giudizio.

In accoglimento parziale del gravame principale del M. e incidentale del G., la Corte d’appello di Napoli, con sentenza 18 febbraio 2004, determinava in Euro 93.427,76 l’indennità di espropriazione e in Euro 23.331,34 quella di occupazione legittima: da versare presso la Cassa Depositi e Prestiti, detratti gli importi già versati, e con condanna del G. alla rifusione delle spese dei due gradi di giudizio.

Motivava:

che la dichiarazione di pubblica utilità del 23 aprile 1977 aveva indicato quali termini per l’inizio e l’ultimazione dei lavori e dell’espropriazione, rispettivamente, sei mesi e due anni dalla data del decreto di occupazione;

che quest’ultimo era stato emesso il 14 dicembre 1977 ed eseguito il successivo 19 dicembre: dies a quo del termine di anni due per il completamento della procedura di espropriazione;

che tale termine era stato oggetto di più proroghe da parte del prefetto, tempestivamente emesse prima della scadenza, ed inoltre della sospensione ex lege a seguito dell’evento sismico che aveva colpito la zona;

che il decreto di espropriazione 16 dicembre 1982 era quindi tempestivo, in quanto anteriore alla scadenza dell’ultima proroga disposta dal prefetto: con la conseguenza che era dovuta solo l’indennità di occupazione legittima, senza la restituzione e rimessione in pristino richieste dal M.;

che l’indennità di espropriazione andava determinata sulla base dello jus superveniens della L. 8 agosto 1992, n. 359, art. 5 bis, applicabile senza distinzione a tutte le fattispecie di dichiarazione di pubblica utilità, anche in caso di espropriazione in favore di un privato;

Avverso la sentenza, non notificata, i sigg. G.A. e R., quali eredi del sig. M., proponevano ricorso per cassazione, articolato in 9 motivi e notificato l’1 aprile 2005.

Deducevano:

1) la violazione della L. n. 2359 del 1865, artt. 13 e 14, e la carenza di motivazione, nel non ritenere invalide e prive di efficacia le successive proroghe dei termini della dichiarazione di pubblica utilità disposte dal prefetto di Avellino, in quanto prive di congrua Q motivazione ed emesse con eccesso di potere;

2) la carenza di motivazione e la falsa applicazione delle norme e dei principi che reggono i provvedimenti amministrativi e la loro motivazione, nonchè della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, all. E), nel non rilevare la tardività del decreto finale di esproprio, anche in ipotesi di validità dei provvedimenti di proroga;

3) la carenza di motivazione e la violazione della L. n. 2359 del 1865, artt. 13 e 14, nonchè degli artt. 112 e 115 cod. proc. civ. nel non rilevare I’inesecuzione dell’opera entro il termine ultimo di vigenza della dichiarazione di pubblica utilità, di cui si era offerta prova per testi, non ammessa;

4) l’omesso esame di questioni e la violazione di legge nel ritenere prorogata l’occupazione legittima del suolo come effetto automatico della proroga del termine della dichiarazione di pubblica utilità;

5) la violazione di legge e il vizio di motivazione nella determinazione dell’indennità di espropriazione sulla base dei parametri dettati dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, inapplicabili alla fattispecie peculiare dell’espropriazione eccezionalmente pronunziata in favore di un privato;

6) la violazione di legge e l’omessa motivazione nella liquidazione dell’indennità di occupazione legittima, commisurata ad un’indennità di espropriazione di fatto pari alla metà del valore venale;

7) la violazione dell’art. 1224 cod. civ., comma 2, e la carenza di motivazione nel mancato riconoscimento del danno da svalutazione monetaria maturato nel lungo periodo intercorso tra l’anno di riferimento della liquidazione e la condanna relativa;

8) la violazione di legge e la carenza di motivazione nella detrazione dalle indennità di espropriazione e di occupazione anche di somma depositata in via provvisoria e spettante all’affittuario del fondo, L. n. 865 del 1971, ex art. 17;

9) la violazione dei minimi della tariffa forense e la carenza di motivazione nel regolamento delle spese processuali: in parte compensate e comunque non correlate all’effettivo valore e complessità della controversia.

Resistevano con controricorso gli eredi del sig. G. N..

Nel termine di cui all’art. 378 cod. proc. civ. i ricorrenti depositavano una memoria illustrativa.

All’udienza del 17 maggio 2011 il Procuratore generale precisava le conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione degli artt. 13 e 14 della legge 2359/1865 e la carenza di motivazione, nel non ritenere invalide e prive di efficacia le successive proroghe dei termini.

Il motivo è infondato.

L’espropriato che alleghi l’illegittimità o l’inefficacia del decreto di esproprio, a causa dell’illegittimo esercizio da parte della pubblica amministrazione del potere di proroga del termine entro il quale doveva essere emanato secondo la dichiarazione di pubblica utilità, fa valere una situazione di interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, correlata alla carenza non già del potere di proroga, bensì delle condizioni alle quali ne era subordinato l’esercizio.

Qualora, infatti, i termini previsti dalla L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13 (Espropriazioni per causa di pubblica utilità)per l’inizio ed il compimento delle espropriazioni dei lavori non siano indicati, ovvero vengano differiti in mancanza dei presupposti di esercizio del relativo potere (per tardività, dopo la scadenza del termine, oppure al di fuori dei presupposti dalla legge consentito), la proroga stessa e gli atti successivi avvengono in mancanza del relativo potere della P.A. (Cass., sez. 1, 26 Giugno 2008, n. 17491).

Nel caso, invece, in cui la proroga dei termini avvenga in presenza di un potere della Pubblica Amministrazione di cui sussistono i presupposti, ciò che assume rilievo ai fini dell’illecita acquisizione (perchè fuori termine) e del sorgere del diritto risarcitorio, non è l’assenza del potere, ma l’esercizio del potere per finalità estranee alla funzione dalla legge consentita.

Ci si trova, quindi, in presenza non di un atto inutiliter datum, perchè emesso in assenza di potere, bensì di atto inficiato da eccesso di potere, il cui vizio deve essere rilevato dal giudice degli interessi.

A meno di non incorrere in difformità dell’atto dal modello legale, tali da configurare un’ipotesi di nullità o di inesistenza, l’atto amministrativo conserva, dunque, la propria efficacia, anche se difforme dal modello, fin quando il vizio di legittimità venga rilevato e l’atto stesso sia annullato. Ne consegue che l’atto esistente ed affetto da eccesso di potere, produce l’effetto di degradare il diritto del privato ad interesse, fin quando il vizio venga rilevato e si esprima nell’annullamento dell’atto amministrativo.

E’ il giudice degli interessi, in ultima analisi, che deve provvedere all’annullamento dell’atto (Cass., sez. unite, 6 Marzo 1996, n. 1.752; Cass., sez. unite 31 Marzo 1978, n. 1480).

Nè può sostenersi che anche in tale caso, potendo avvenire la disapplicazione, da parte del giudice ordinario, dell’atto ritenuto illegittimo, anche per eccesso di potere, si esulerebbe dai limiti della giurisdizione amministrativa. Il potere di disapplicazione da parte dell’A.G.O., infatti, deve ritenersi limitato alle ipotesi in cui la controversia non abbia ad oggetto la lesione diretta del diritto ad opera del provvedimento; e quindi, alle situazioni in cui la legittimità del provvedimento sia questione rilevante, ma incidentale rispetto alla lesione del diritto.

Nel caso in esame, per contro, è proprio l’illegittimità della proroga che, incidendo sulla questione di legittimità dell’esproprio, sarebbe immediatamente lesiva del diritto dominicale dai sigg. G..

Con il secondo motivo i ricorrenti censurano la carenza di motivazione e la falsa applicazione delle norme e dei principi che reggono i provvedimenti amministrativi e la loro motivazione, nonchè della L. n. 2248 del 1865, artt. 4 e 5, all. E).

Il motivo è infondato.

Nel ricostruire la successione cronologica dei provvedimenti di proroga al fine di dimostrare comunque la tardività del decreto finale di esproprio, i ricorrenti omettono di considerare la sospensione ex lege disposta con il D.L. 26 novembre 1980, n. 776, art. 4 (convertito nella L. 22 dicembre 1980, n. 874) e con il D.L. 26 giugno 1981, n. 33, art. 5 octies (convertito nella L. 6 agosto 1981, n. 456) che rendeva superflua l’emissione di provvedimenti prefettizi intercorsa nelle more. Oltre a ciò il dies a quo non era quello del 14 dicembre 1977 e successive dilazioni, bensì quello del 19 dicembre 1979, data della immissione nel terreno della M. in esecuzione del decreto di occupazione 14 dicembre 1977, che stabiliva il termine di “anni due dalla decorrenza dal giorno in cui l’occupazione avrà luogo”.

Pertanto, corretto l’errore materiale nell’indicazione della durata in tre mesi, anzichè sei, della proroga disposta con decreto del 23 marzo 1981 (come risulta dallo stesso testo del ricorso), non sussiste alcuna soluzione di continuità nella successione dei differimenti del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, prima dell’emanazione del decreto di esproprio in data 16 dicembre 1982.

Con il terzo motivo i ricorrenti deducono la carenza di motivazione e la violazione della L. n. 2359 del 1865, artt. 13 e 14, nonchè degli artt. 112 e 115 cod. proc. civ. nel non rilevare l’inesecuzione dell’opera entro il termine ultimo di vigenza della dichiarazione di pubblica utilità sotto il profilo in esame (compimento dell’opera), di cui si era offerta prova per testi, non ammessa.

Il motivo è inammissibile, risolvendosi in una difforme valutazione di circostanze di fatto – esecuzione, o no, dei lavori entro il termine all’uopo previsto nella dichiarazione di pubblica utilità – che ha natura di merito e non può quindi trovare ingresso in questa sede.

Nè giova, al riguardo, la riproduzione del capitolo di prova articolato, di non univoca lettura, che si assume finalizzato all’accertamento in questione.

Con il quarto motivo si denunzia l’omesso esame di questioni e la violazione di legge nel ritenere prorogata l’occupazione legittima del suolo come effetto automatico della proroga del termine della dichiarazione di pubblica utilità.

La censura è fondata.

La motivazione della sentenza impugnata concerne esclusivamente la proroga dei termini relativi alla dichiarazione di pubblica utilità, previsti per il compimento dei lavori e delle espropriazioni di cui alla L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13 (Espropriazioni per causa di utilità pubblica). Nessun accertamento viene compiuto per il diverso termine per l’occupazione stabilito in due anni con il decreto 14 dicembre 1977: sul presupposto implicito, ma erroneo, dell’ automatico effetto estensivo della proroga. Al riguardo, non vi è, infatti, identità di presupposti; e la L. n. 2359 del 1865, art. 13, concerne la sola dichiarazione di pubblica utilità, prodromica all’espropriazione, ma non necessariamente all’occupazione di urgenza. Pertanto, la corte territoriale ha omesso di accertare se a norma della L. n. 2359 del 1865, art. 73 e della L. 24 luglio 1961, n. 729, art. 11, comma 3, il termine di due anni per l’occupazione temporanea fosse stato tempestivamente prorogato con decreto del prefetto, prima della sua scadenza, per esigenze sopravvenute: in tal modo impedendo la consumazione dell’illecito da occupazione acquisitiva (Cass., sez. 1, 20 febbraio 2009, n. 4202).

Con il quinto motivo si deduce la violazione di legge e il vizio di motivazione nella determinazione dell’indennità di espropriazione sulla base dei parametri dettati dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis.

Il motivo è fondato.

L’intercorsa dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma in questione (Corte costituzionale 24 ottobre 2007, n. 348) importa la caducazione, in parte qua, della decisione e l’accertamento del valore venale dell’immobile espropriato (art. 39 legge 25 giugno 1865, n. 2359: Cass., sez. 1, 21 giugno 2010, n. 14939; Cass., sez. 1, 8 maggio 2008, n. 11480;).

Con il sesto motivo si denunzia la violazione di legge e l’omessa motivazione nella liquidazione dell’indennità di occupazione legittima.

Il motivo è fondato, trattandosi di capo della pronunzia dipendente da quello testè cassato, sull’entità dell’indennità di espropriazione cui è correlata quella di occupazione legittima.

Il settimo motivo, concernente l’omessa rivalutazione delle indennità liquidate resta assorbito, dipendendo dall’accertamento del corretto iter procedimentale dell’espropriazione del fondo: e quindi, dalla natura di debito di valuta, o di valore, del credito del proprietario.

Pure assorbiti risultino gli ultimi due motivi, concernenti il quantum debeatur e la condanna alla rifusione delle spese processuali (art. 336 cod. proc. civ.).

La sentenza deve essere quindi cassata nei limiti di cui in motivazione, con rinvio alla Corte d’appello di Napoli in diversa composizione, anche per il regolamento delle spese della fase di legittimità.

P.Q.M.

– Accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata in parte qua e rinvia la causa alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, anche per il regolamento delle spese della fase di legittimità.

Così deciso in Roma, il 17 maggio 2011.

Depositato in Cancelleria il 22 agosto 2011