Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1740 del 27/01/2020

Cassazione civile sez. II, 27/01/2020, (ud. 10/12/2019, dep. 27/01/2020), n.1740

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIUSTI Alberto – Presidente –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

Dott. BESSO MARCHEIS Chiara – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 10184-2018 proposto da:

IREN ACQUA SPA, D.G., elettivamente domiciliati in ROMA,

VIA UGO BALZANI, 6, presso lo studio dell’avvocato ALESSANDRA

MICALI, che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato

ALESSANDRO MORINI giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

CITTA’ METROPOLITANA DI GENOVA, elettivamente domiciliata in ROMA,

VIALE GIULIO CESARE 14 A-4, presso lo studio dell’avvocato GABRIELE

PAFUNDI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati

VALENTINA MANZONE, CARLO SCAGLIA giusta procura in calce al

controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1193/2017 della CORTE D’APPELLO di GENOVA,

depositata il 06/10/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

10/12/2019 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

Lette le memorie depositate dai ricorrenti.

Fatto

RAGIONI IN FATTO ED IN DIRITTO

1. D.G. e la Iren Acqua S.p.A. proponevano opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 9/A del 31/01/2014 con la quale la Città Metropolitana di Genova, sulla scorta del verbale di accertamento redatto da agenti della Polizia Municipale di Genova del 30/11/2009, che aveva accertato che l’impianto di trattamento dei reflui urbani di Genova Quinto effettuava lo scarico in mare in assenza della prescritta autorizzazione, aveva ingiunto il pagamento della sanzione complessiva di Euro 6.010,00, per la violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 124 sanzionato dall’art. 133, comma 2, medesimo decreto.

Il Tribunale di Genova con la sentenza n. 1510/2015 rigettava l’opposizione.

La Corte d’Appello di Genova con la sentenza n. 1193 del 06/10/2017 ha rigettato l’appello degli odierni ricorrenti, condannando gli opponenti al rimborso delle spese del grado. Quanto all’eccezione di carenza assoluta di potere sanzionatorio, la Corte di merito rilevava che la questione, sebbene non dedotta con i motivi di opposizione, era comunque rilevabile d’ufficio, non essendone preclusa, come appunto avvenuto, la deduzione nel corso del giudizio di primo grado.

Tuttavia, la contestazione era infondata.

La Regione Liguria nella vigenza del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56 aveva stabilito con la L.R. n. 43 del 1995, art. 42 che le sanzioni amministrative in materia di scarichi fossero comminate dalla Provincia in quanto autorità competente al rilascio dell’autorizzazione.

Con la successiva L.R. n. 41 del 2014 la Regione con una norma di interpretazione autentica (art. 22) aveva affermato che quanto previsto con la L.R. n. 43 del 1995, art. 42, comma 2, lett. b) era da intendersi riferito anche alle sanzioni pecuniarie di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135 così che doveva reputarsi che la Regione avesse inteso delegare alle Province il potere sanzionatorio in materia anche dopo la riforma del TU ambiente.

A tal fine, sebbene la materia dell’ambiente fosse riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, doveva reputarsi che il potere di delega trovasse il suo fondamento nelle previsioni di cui alla L. n. 689 del 1981, essendo quindi giustificata la scelta regionale di attribuire il potere sanzionatorio allo stesso ente (nella specie la Provincia) cui erano affidate anche le funzioni di amministrazione sostanziale.

Non è quindi esclusa la possibilità di delegare la potestà sanzionatoria, come peraltro risultava da una presa d’atto contenuta nella sentenza delle Sezioni Unite n. 6059/2015.

Quanto agli altri motivi di opposizione, la Corte d’Appello escludeva che fosse ravvisabile la nullità dell’ordinanza per l’incompetenza dell’organo che aveva accertato la violazione.

Infatti, ben poteva la Polizia Municipale procedere a tale accertamento attesa la generale previsione di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 13.

Nè in senso contrario poteva invocarsi il disposto di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135 che invece regolamenta la potestà sanzionatoria e non quella di accertamento.

Inoltre la stessa Corte Costituzionale era intervenuta sul punto affermando incidentalmente che anche a seguito dell’entrata in vigore del TUA restava intatta la competenza degli organi amministrativi di polizia locale.

Del pari era infondato il motivo di appello che contestava l’assenza della relazione di sopralluogo in violazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 e ciò sia in considerazione del fatto che la violazione contestata era di carattere formale e non richiedeva un sopralluogo, sia perchè nel verbale di accertamento erano individuati tutti gli elementi dell’illecito, senza che fosse necessario alcun altro provvedimento precedente del quale il trasgressore dovesse essere reso edotto.

Era altresì rigettato il motivo di appello che lamentava la nullità dell’atto, sempre in relazione alla previsione di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 3 in quanto non era indicata l’autorità alla quale avrebbe potuto proporsi ricorso, posto che dall’ordinanza emergeva che il pagamento della sanzione era di competenza della Provincia e che a quest’ultima gli opponenti avevano avanzato le loro osservazioni e difese.

La sentenza poi osservava che l’illecito contestato, come si ricavava dalla giurisprudenza intervenuta sulla formulazione del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 54, comma 2 la cui previsione è sostanzialmente corrispondente a quella dell’illecito in questa sede contestato, non era proprio, ma sanzionava qualsiasi soggetto, anche quale mero gestore di fatto o comunque materiale detentore della condotta di scarico priva della necessaria autorizzazione.

Attesa la gestione operativa affidata alla Mediterranea Acque, non poteva escludersi la sua responsabilità per l’illecito, non rilevando la diversa circostanza che l’autorizzazione avrebbe in ipotesi dovuto essere rilasciata a soggetto diverso, e cioè alla società effettiva proprietaria dell’impianto. Inoltre la legittimazione della società opponente era confermata anche dalle convenzioni intercorse tra l’ATO di Genova e AMGA S.p.A. (poi Iren Acqua e Gas S.p.A., poi Ireti S.p.A.), atteso che erano state salvaguardate alcune gestioni degli impianti tra cui quella in concreto affidata alla Mediterranea Acque, che aveva quindi conservato piena autonomia nella gestione dell’impianto di trattamento.

L’affidamento al gestore d’ambito del coordinamento delle gestioni salvaguardate non faceva venire meno la responsabilità dell’appellata, potendosi al più configurare una responsabilità concorrente della controllante.

Infine riteneva irrilevante il conseguimento dell’autorizzazione nel giugno del 2010 essendo successivo alla contestazione, non potendo nemmeno invocarsi la preesistente autorizzazione provvisoria allo scarico rilasciata nel 1995, atteso che era sicuramente scaduta al momento dell’accertamento (e ciò in quanto era spirato il termine di quattro anni previsto dal D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 62).

Per la cassazione di tale sentenza hanno proposto ricorso D.G., quale amministratore delegato di Iren Acqua S.p.A., nonchè la stessa società, sulla base di cinque motivi, illustrati anche da memorie.

La Città Metropolitana di Genova ha resistito con controricorso.

2. Con il primo motivo di ricorso è denunciata violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, che ha abrogato la disciplina prevista dal D.Lgs n. 152 del 1999, art. 56, e si contesta la carenza di potere sanzionatorio in capo all’Ente Provincia. In materia di illeciti ambientali, infatti, la nuova norma avrebbe sancito la titolarità esclusiva del predetto potere in capo alle regioni e alle province autonome, senza possibilità di delega.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che (Cass. n. 23383/2018; Cass. n. 27909/2018; Cass. n. 28108/2018) nella specie non è configurabile il vizio di incompetenza assoluta dell’amministrazione, che darebbe luogo all’inesistenza del provvedimento sanzionatorio rilevabile anche d’ufficio, posto che tale vizio, secondo la giurisprudenza consolidata, “ricorre soltanto se l’atto emesso concerne una materia del tutto estranea alla sfera degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo emittente appartiene”, mentre si ha incompetenza relativa nel rapporto tra organi od enti nelle cui attribuzioni rientra, sia pure a fini ed in casi diversi, una determinata materia (così, testualmente, Cass. 19/07/2012, n. 12555 che richiama il consolidato indirizzo, a partire da Cass. Sez. U 28/08/1990, n. 8987), là dove l’autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio la Provincia di Genova – era all’epoca l’Ente competente a rilasciare le autorizzazioni in materia di scarichi idrici, ai sensi del D.Lgs. n. 152 del 2006. Rimane perciò esclusa in radice la configurabilità dell’incompetenza assoluta rilevabile d’ufficio.

Tale rilievo aveva permesso nei precedenti richiamati di ritenere irrilevante anche la verifica circa la ricorrenza di un’incompetenza relativa, atteso che nelle vicende oggetto di tali statuizioni il vizio relativo all’appartenenza in capo all’opposta della potestà sanzionatoria non era stato proposto con gli originari motivi di opposizione.

Nel caso in esame, ancorchè il vizio non rientrasse tra quelli dedotti ab origine a sostegno dell’opposizione, va però osservato che sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno ritenuto che non ne fosse precluso l’esame, trattandosi di questione rilevabile d’ufficio, così che, in assenza di un motivo di ricorso incidentale che contesti tale affermazione dei giudici di merito, la questione deve ritenersi effettivamente devoluta all’esame dell’autorità giudiziaria.

Ritiene tuttavia il Collegio che debba essere condivisa la valutazione del giudice di appello che ha riscontrato l’effettiva potestà sanzionatoria in capo alla Provincia per effetto di una valida delega da parte della Regione, non potendo avere seguito le tesi difensive dei ricorrenti.

Gli opponenti hanno anche in questa sede riproposto la tesi che contesta la competenza della Provincia ad emettere l’ordinanza-ingiunzione opposta sul rilievo che il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, comma 1, nel sostituire del D.Lgs. n. 152 del 1999, il previgente art. 56 in materia di competenza regionale all’irrogazione delle sanzioni amministrative per le contravvenzioni a tutela delle acque dall’inquinamento, con la soppressione dell’inciso “salvo diversa disposizione delle regioni o delle province autonome” (contenuto nel D.Lgs. n. 152 del 1999, previgente art. 56 e non ripetuto nel D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135 che contemplava, con una clausola di salvezza, il potere delle Regioni di disciplinare, con criterio derogatorio, la competenza ad applicare le sanzioni amministrative in materia, delegandola alle Province), avrebbe inteso escludere il potere delle Regioni di dettare norme in deroga ai criteri di attribuzione della potestà sanzionatoria, attraverso la delega – attualmente, pertanto, non più possibile – ad enti diversi del potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie di competenza regionale.

Si sostiene che a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152 del 2006, citato art. 135 l’unica autorità amministrativa investita del potere di sanzionare le violazioni in materia di tutela delle acque dall’inquinamento è la Regione e che tutte le previsioni normative precedentemente adottate dalle Regioni, con le quali sono stati delegati ad enti diversi i poteri regionali di irrogazione di sanzioni, devono intendersi tacitamente abrogate, in quanto incompatibili con la successiva disposizione di legge statale.

Ne discende che i provvedimenti sanzionatori emessi dalle amministrazioni provinciali in epoca posteriore all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 152 del 2006 sono inficiati da un vizio di incompetenza assoluta (carenza di potere in astratto), causa di nullità del provvedimento stesso.

La sentenza gravata sostiene in contrario che il D.Lgs. n. 152 del 2006 – costituente un testo unificato, recante il mero riordino e coordinamento delle pregresse disposizioni disciplinanti la materia, prevedendo le medesime fattispecie sanzionatorie già disciplinate nel D.Lgs. n. 152 del 1999, previgente art. 56 – non ha implicitamente abrogato della L.R. Liguria n. 43 del 1995, l’art. 42, comma 2, lett. b) che, in attuazione del previgente D.Lgs. n. 152 del 1999, ha attribuito alle province la competenza ad irrogare le sanzioni di cui all’art. 56 del citato D.Lgs., trovando conferma anche nella successive legge di interpretazione autentica (L.R. n. 41 del 2014).

Rileva la Corte che debba in premessa evidenziarsi che, come precisato dalla Corte Costituzionale (Corte Cost. n. 380 del 14/11/2007), il testo novellato dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s) – che attribuisce allo stato la competenza legislativa esclusiva sulla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e dei beni culturali” – configura una competenza statale sovente connessa ed intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti; la tutela dell’ambiente – inteso come valore costituzionalmente protetto – delinea, infatti, una sorta di competenza trasversale in ordine alla quale si manifestano competenze diverse anche regionali che si muovono nel quadro degli standard di tutela uniformi stabiliti sull’intero territorio nazionale da parte dello Stato; non c’è violazione dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s – e, implicitamente – neppure dell’art. 118, commi 1 e 2, allorquando la regione delega alle province il relativo potere autorizzatorio, in quanto la stessa delega non risulta lesiva di alcun principio costituzionale ed anzi è coerente con il principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, posto dall’art. 118 Cost. e dal D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 3 secondo il quale “ciascuna regione ” determina, in conformità al proprio ordinamento, le funzioni amministrative che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente a conferire le altre agli enti locali”.

Inoltre non può ritenersi di per sè risolutivo il differente tenore normativo del D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56 rispetto a quanto invece dettato dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135 in relazione all’omessa riproduzione in quest’ultimo della salvezza delle attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità, avendo la stessa Corte Costituzionale (Corte Cost. n. 33/2016) dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale della L.R. Veneto n. 11 del 2012, attributiva alle Province del potere di irrogare sanzioni amministrative in materia ambientale, essendo necessario procedere ad una ricostruzione del quadro normativo di riferimento, non potendosi il giudizio di legittimità costituzionale risolversi in un mero confronto binario, dato che la legge statale (D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, comma 1), modificando il regime previgente, non prevede più esplicitamente, come invece disponeva il D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152, art. 56 (Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole), il potere delle Regioni e delle Province autonome, soggetti titolari della potestà di irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie, di delegarne l’esercizio alle Province ordinarie.

Ritiene il Collegio che invece proprio la disamina del quadro normativo e dei principi generali deponga per la correttezza della soluzione del giudice di appello.

Innanzitutto, va sottolineato lo stesso tenore testuale dell’art. 135 comma 1 (“In materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, provvede, con ordinanza ingiunzione ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 680, artt. 18 e ss. la regione o la provincia autonoma nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’art. 133, comma 8, per le quali è competente il comune, fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”) nella parte in cui, pur non ripetendo l’inciso del D.Lgs. n. 152 del 1999, previgente art. 56 contiene la clausola di salvezza ” fatte salve le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”.

Tale clausola di salvaguardia conserva la distribuzione delle attribuzioni amministrative sanzionatorie a diversi livelli ed impedisce di ritenere che il legislatore abbia inteso introdurre un principio inderogabile di competenza regionale di applicazione delle sanzioni amministrative in materia di inquinamento idrico.

Ancora, va apprezzata la disciplina transitoria dettata dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 170 in base al quale “Fino all’emanazione di corrispondenti atti adottati in attuazione della parte terza del presente decreto, restano validi ed efficaci i provvedimenti e gli atti emanati in attuazione delle disposizioni di legge abrogate dall’art. 175”.

Il riferimento specifico e congiunto ad “atti e provvedimenti” induce a ritenere che il legislatore allo scopo di evitare vuoti normativi in una materia così importante e di rilevanza costituzionale, ha inteso fare “salvi” sia i provvedimenti amministrativi che gli atti normativi adottati in base alla previgente disciplina abrogata e, dunque, anche le leggi regionali emanate in applicazione del D.Lgs. n. 152 del 1999, il che induce ad affermare che non possa sostenersi la tacita abrogazione della L.R. Liguria n. 43 del 1995, art. 42, comma 2, lett. B) dimostrando la volontà legislativa di non considerare ex se le disposizioni emanate in contrasto con norme precedenti e quindi automaticamente abrogative delle stesse. Inoltre, la tesi dei ricorrenti secondo cui vi sarebbe la scelta del legislatore di sottrarre alle regioni la potestà normativa ed organizzativa in materia di tutela delle acque dall’inquinamento prevedendo un implicito divieto di delega ad altri enti territoriali delle funzioni amministrative attribuitegli, appare in contrasto con l’intero impianto sistematico del D.Lgs. n. 152 del 2006 ed in particolare con le norme dello stesso decreto che attribuiscono alle regioni e ad altri enti locali ampi poteri normativi ed amministrativi in materia (art. 101 – Criteri generali della disciplina degli scarichi – secondo cui ai fini di cui al comma 1, le regioni, nell’esercizio della loro autonomia, tenendo conto dei carichi massimi ammissibili e delle migliori tecniche disponibili, definiscono i valori limite di emissione, diversi da quelli di cui all’Allegato 5 alla parte terza del presente decreto, sia concentrazione massima ammissibile sia in quantità massima per unità di tempo in ordine ad ogni sostanza inquinante e per gruppi o famiglie di sostanze affini. Le regioni non possono stabilire valori limite meno restrittivi di quelli fissati nell’Allegato 5 alla parte terza del presente decreto”; art. 124, commi 3 e 7 per cui “Il regime autorizzatorio degli scarichi di acque reflue domestiche e di reti fognarie, servite o meno da impianti di depurazione delle acque reflue urbane, è definito dalle regioni nell’ambito di cui all’art. 101, commi 1 e 2” e “salvo diversa disciplina regionale la domanda di autorizzazione” è presentata alla provincia ovvero all’Autorità d’ambito se lo scarico è in pubblica fognatura, norma questa che prevede la possibilità della regione di organizzare il sistema delle autorizzazioni e dei controlli).

Una volta esclusa, alla luce dell’impianto normativo previsto dal citato D.Lgs. n. 152 del 2006, la correttezza della tesi della tacita abrogazione delle eventuali leggi regionali preesistenti che abbiano contemplato una delega alle Province del potere sanzionatorio in tale materia, dovendosi ritenere implausibile che con la semplice soppressione dell’inciso contenuto nell’art. 56, il legislatore statale abbia inteso privare le Regioni stesse del potere di conferire ad altri enti la funzione di accertare e comminare sanzioni per il mancato rispetto della normativa medesima, occorre, poi, considerare che la Regione Liguria, dopo l’emanazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, è intervenuta nella materia della delega della funzione sanzionatoria degli illeciti amministrativi previsti dalla normativa statale con L n. 41 del 2014, che con una disposizione avente carattere di interpretazione autentica ha confermato l’operatività della previsione di cui alla L.R. n. 43 del 1995 e successive modifiche, art. 42, comma 2, lett. b) anche alle sanzioni amministrative pecuniarie di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135 disposizione che in quanto di interpretazione autentica è perciò dotata di efficacia retroattiva, e che proprio per il suo carattere interpretativo non viola il principio di legalità posto dalla L. n. 689 del 1981, art. 1 in quanto intervenuta solo per confermare la delega di funzioni di irrogazione delle sanzioni amministrative alle Province.

Nè rileva la successiva abrogazione della L.R. n. 21 del 2014, art. 22 per effetto della L.R. Liguria n. 12 del 2017, art. 27, comma 1, lett. f) (operante a far data dal 7 giugno 2017 ex art. 29, comma 1, medesima legge), atteso che trattasi di abrogazione successiva e non influente quindi sulla vicenda oggetto di causa.

Correttamente i giudici di appello hanno attribuito rilevanza a tale ultima disposizione legislativa regionale che legittima l’emanazione dell’ordinanza-ingiunzione da parte della Provincia, non potendo certo essere disapplicata e non presentando profili di illegittimità costituzionale che ne impongano la remissione al vaglio della Corte Costituzionale.

Ed, infatti, proprio alla luce della ricordata competenza trasversale in materia di ambiente, deve reputarsi che, se la potestà di disciplinare l’ambiente nella sua interezza, dettando standards uniformi di tutela, è stata affidata in via esclusiva allo Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. s), tuttavia, ciò non esclude il concorrente potere normativo della regione e delle province autonome su specifici interessi giuridicamente tutelati, così che la disciplina unitaria del bene ambiente rimessa in via esclusiva allo Stato, si pone come limite alla disciplina regionale e delle province autonome nelle materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato. Il limite dell’intervento legislativo regionale è costituito dal rispetto dei principi regolatori stabiliti dal legislatore statale in tema di soglie minime di tutela dell’ambiente (cfr. Corte Cost. n. 246/2006; Corte Cost. n. 378/2007; Corte Cost. n. 244/2012), soglie minime che non possono ritenersi attinte per la sola attribuzione del potere sanzionatorio in via di delega alle Province, avendo questa Corte affermato (Cass. n. 8511/2005), sebbene in relazione alla previgente disciplina di cui al D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 56 (nella formulazione anteriore alle modifiche di cui al D.Lgs. n. 258 del 2000, art. 22 che hanno espressamente contemplato la salvezza di una diversa disposizione delle regioni o delle province autonome), ma con affermazioni di principi ancora validi, che la norma, nel prevedere la competenza delle Regioni per l’irrogazione delle sanzioni amministrative, “non esprime un principio fondamentale della legislazione dello Stato tale da spiegare l’efficacia direttamente abrogativa nei confronti delle leggi regionali preesistenti con esse incompatibili atteso che “una simile disposizione, individuando tali autorità nella “regione” o nella “provincia autonoma” ed espressamente facendo salve le competenze del “comune” per le sanzioni previste dall’art. 54, commi 8 e 9, nonchè “le attribuzioni affidate dalla legge ad altre pubbliche autorità”, non appare diretta a realizzare nel settore un interesse “unitario” che richieda attuazione su tutto il territorio nazionale, così da produrre effetti di vincolo assoluto e generalizzato all’esplicazione della potestà legislativa delle regioni (conf. Cass. 24 febbraio 2004, n. 3620).

Non sarebbe, infatti, comprensibile, perchè il legislatore statale, ispiratosi ad evidenti criteri di promovimento delle autonomie locali e del decentramento amministrativo, abbia voluto impedire che, nelle singole legislazioni regionali, intervenissero “altre pubbliche autorità”, di competenza territoriale più circoscritta, diverse da quelle previste e regolate nell’ordinamento generale” ai fini dell’esercizio delegato della potestà sanzionatoria.

Il motivo deve quindi essere rigettato.

3. Con il secondo motivo è denunciata violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, comma 1 in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, rilevandosi che la Corte d’Appello non ha correttamente valutato la contestazione mossa in prime cure, quanto all’incompetenza dell’organo che aveva accertato la violazione.

Infatti, a mente della norma indicata in rubrica la competenza per l’irrogazione delle sanzioni amministrative è in capo alle Regioni ed alle Province autonome, con la conseguenza che la Polizia Municipale non poteva procedere all’accertamento dei fatti.

Il motivo è infondato.

Il riferimento normativo utilizzato dai ricorrenti attiene effettivamente all’individuazione della diversa autorità investita della potestà sanzionatoria, questione che si è già avuto modo di affrontare in occasione della disamina del primo motivo di ricorso, laddove, in relazione alla diversa questione dell’autorità amministrativa abilitata a procedere all’attività di accertamento, risulta del tutto condivisibile quanto affermato in via interpretativa dalla Corte Costituzionale nella pronuncia richiamata dal giudice di appello (Corte Cost. n. 246/2009), e cioè che, ancorchè il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 135, comma 2 preveda che ai fini della sorveglianza e dell’accertamento degli illeciti in subiecta materia provveda il Comando dei Carabinieri tutela ambiente, potendo altresì intervenire altre autorità ai sensi della lett. b), tuttavia si tratta di previsione che non priva gli organi di polizia amministrativa locale delle loro competenze, trovando quindi in ogni caso applicazione la previsione generale di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 13 che assegna funzioni di accertamento anche alla polizia municipale, nell’ambito del territorio di appartenenza (nello stesso senso, quanto alla possibilità di poter fare comunque riferimento alla prevsione residuale di cui al menzionato art. 13, anche laddove la legge individui in un determinato organo quello incaricati di procedere all’accertamento delle violazioni, Cass. S.U. n. 28210/2019, in tema di sanzioni correlate al conferimento di incarichi retribuiti a dipendenti pubblici, in violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 9, laddove si è affermato il riferimento alla possibilità di avvalersi della Guardia di Finanza non consente di individuare una esclusiva attribuzione di competenza, ma induce a ritenere che, quando gli accertamenti degli illeciti ivi sanzionati sono disposti su impulso del Ministero delle Finanze, vi debba provvedere, per evidenti ragioni di celerità, la Guardia di Finanza, ovvero il corpo dipendente direttamente da detto Ministero, senza tuttavia escludere che possano comunque provvedervi gli altri soggetti appartenenti alla Polizia giudiziaria).

4. Il terzo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 14 nonchè del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 133, comma 2 in quanto la sentenza gravata ha escluso la nullità dell’atto impugnato sebbene fosse carente del verbale di sopralluogo. Infatti, il verbale di accertamento non reca l’indicazione della data in cui i verbalizzanti avevano accertato la presunta violazione, il che impedisce di verificare sulla base di quali documenti e dichiarazioni sia stata individuata la violazione.

Il motivo è infondato.

I giudici di appello hanno correttamente evidenziato che, attesa la natura dell’infrazione contestata, e considerato che era pacifica la gestione dell’impianto da parte della società ricorrente, la contestazione rivestiva carattere formale, che non richiedeva un formale sopralluogo, ben potendosi riscontrare il difetto di autorizzazione mediante una semplice verifica di carattere documentale.

In disparte la carenza di specificità del motivo di ricorso ex art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6, nella parte in cui, pur lamentando una nullità del verbale di accertamento per carenze formali del suo contenuto, omettendo però di riportarne, sia pure per sintesi, il contenuto nell’atto di impugnazione, non risulta censurabile la conclusione della Corte distrettuale che ha osservato che la natura formale dell’infrazione contestata non richiedeva un formale atto di sopralluogo, nè il compimento di ulteriori attività accertative delle quali dovesse darsi contezza nel verbale stesso.

Nè appare invocabile la previsione di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 3 avendo questa Corte affermato che (Cass. n. 18469/2014) anche in materia di procedimento sanzionatorio, ai fini del rispetto del precetto posto dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 3, comma 3, è sufficiente che l’atto indicato in motivazione sia reso disponibile per l’interessato, non avendo tale norma (a differenza di quanto stabilito dalla L. 27 luglio 2000, n. 212, art. 7, comma 1, sullo Statuto dei diritti del contribuente), posto a carico dell’amministrazione anche l’obbligo di allegare al provvedimento l’atto richiamato; pertanto, il provvedimento che applica una sanzione amministrativa può essere motivato “per relationem”, non essendo in tal caso l’amministrazione, salvo disposizione contraria, tenuta ad allegare o comunicare gli atti richiamati (conf. Cass. n. 12320/2004).

Ne consegue che, attesa la valutazione di superfluità di atti di accertamento ispettivo, in considerazione della tipologia dell’illecito contestato, si profila come legittimo l’atto sanzionatorio che dia contezza delle attività, anche di carattere documentale che abbiano portato a ravvisare la sussistenza dell’illecito, non essendo necessario allegare ogni singolo atto che sia idoneo a documentare l’attività di accertamento.

5. Il quarto motivo di ricorso denuncia la violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, art. 3 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

Si deduce che l’ordinanza sarebbe affetta da nullità in quanto il verbale di contestazione non reca l’indicazione dell’autorità competente per la ricezione degli scritti difensivi e per la proposizione di eventuali ricorsi avverso il provvedimento, e ciò in contrasto con quanto prescritto dalla norma indicata in rubrica.

A fronte di tale contestazione, già mossa in sede di merito, la Corte d’appello ha rilevato che in realtà non sussisteva alcuna lesione del diritto di difesa dei ricorrenti che avevano potuto nella fase procedimentale avanzare le loro osservazioni indirizzandole alla Provincia, soggetto effettivamente responsabile del procedimento sanzionatorio.

Inoltre ha aggiunto che un riferimento agevole per l’individuazione dell’autorità competente si ricavava dal verbale laddove era indicata nella Provincia il soggetto destinatario del pagamento della sanzione, il che lasciava intendere che fosse anche l’autorità con la quale interloquire nella fase procedimentale.

Anche tale motivo è privo di fondamento.

La giurisprudenza di questa Corte ha affermato che (cfr. Cass. n. 12895/2006) in tema di sanzioni amministrative, l’omessa o erronea indicazione nell’ordinanza ingiunzione (o, in sua mancanza, nella cartella di pagamento) del termine per proporre l’opposizione e dell’autorità competente a decidere sulla stessa, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 3, comma 4 può al più dar luogo ad errore scusabile ed impedire la decadenza dal diritto di proporre opposizione, qualora tali indicazioni non consentano l’adeguata identificazione dell’Autorità a cui ricorrere e la conoscenza dei termini relativi, senza però determinare di per sè l’invalidità del provvedimento (cfr. anche Cass. n. 17485/2005; Cass. n. 21001/2004, nonchè Cass. n. 1372/2013, in tema di indicazioni da porre nella cartella esattoriale per la riscossione di sanzione amministrativa, la cui omissione, determina non già la nullità dell’atto, bensì una mera irregolarità, che impedisce il verificarsi di preclusioni processuali a seguito del mancato rispetto del termine L. 24 novembre 1981, n. 689, ex art. 22, in ragione della scusabilità dell’errore in cui l’interessato sia eventualmente incorso).

Una volta quindi escluso che l’omissione (peraltro esclusa dalla sentenza impugnata con accertamento in fatto, essendosi ritenuto che il dato formale fosse comunque evincibile dal riferimento all’autorità alla quale effettuare il pagamento della sanzione) determini ex se l’invalidità dell’atto, la dinamica concreta degli accadimenti processuali esclude altresì che vi sia stata una effettiva lesione del diritto di difesa dei ricorrenti i quali hanno potuto far valere le loro difese nella fase procedimentale avanzando le loro osservazioni e difese nei confronti della Provincia, e non incorrendo in alcuna decadenza, avendo tempestivamente proposto opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione.

6. Con il quinto motivo è denunciata violazione e/o falsa applicazione delle previsioni contenute nella L. n. 689 del 1981, art. 14 e del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 133, comma 2 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

Si ripropone la questione relativa al difetto di legittimazione dei ricorrenti in ordine alla contestazione inerente alla mancata autorizzazione allo scarico, facendosi riferimento alla circostanza che la gestione del Servizio Idrico integrato è affidata alla Ireti S.p.A., atteso che alla società ricorrente è affidata la sola gestione operativa dell’impianto di Genova Quinto.

Ne consegue che la contestazione andava effettuata unicamente nei confronti della società che gestiva il servizio idrico integrato.

Il motivo è infondato.

A tal fine assume portata risolutiva l’affermazione in diritto, secondo cui (cfr. Cass. n. 3176/2006) l’infrazione amministrativa prevista dal D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 54, comma 2, che punisce “chiunque apre o comunque effettua scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie… senza l’autorizzazione”, (alla quale può perfettamente assimilarsi quella di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 133, comma 2 che è stata contestata nella fattispecie) non costituisce un illecito “proprio”, atteso che essa non presuppone una particolare qualità del soggetto attivo, che può identificarsi non solo nel titolare dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, che apra nuove vie di scarico, ma anche in qualsiasi soggetto che gestisca o comunque detenga di fatto la condotta di scarico non autorizzata.

Poichè l’individuazione del trasgressore va compiuta facendo riferimento al soggetto che, ancorchè non titolare dell’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, gestisca o comunque detenga di fatto la condotta di scarico non autorizzata, la Corte d’Appello con accertamento in fatto, non suscettibile di sindacato in questa sede, ha rilevato che la società Mediterranea delle Acque aveva la gestione operativa dell’impianto che è stato interessato dalla contestazione oggetto di causa, il che già appare sufficiente per fondare in capo alla stessa la qualità di obbligata in solido.

La sentenza ha poi ritenuto la sostanziale irrilevanza delle vicende scaturenti dalla convenzione ATO/AMGA del 16/4/20004, rimarcando come quella esercitata dalla società ricorrente fosse una gestione “salvaguardata” che assicurava al gestore operativo (qualità pacificamente rivestita dalla ricorrente) una piena autonomia gestionale, potendosi al più configurare un’ulteriore responsabilità a titolo di concorso da parte della diversa società alla quale è stato affidato il compito di gestore del Servizio Idrico Integrato, stante l’autonomia dei poteri riservati alla società ricorrente.

Le argomentazioni sviluppate nel motivo non appaiono in grado di confutare la correttezza del ragionamento seguito dei giudici di merito, non essendo in grado di negare l’assunto, da reputarsi fondamentale ai fini dell’imputazione della responsabilità alla ricorrente, che la gestione operativa dell’impianto era comunque affidata alla Mediterranea delle Acque, non elidendo la responsabilità in oggetto l’esistenza di un ruolo più o meno penetrante di coordinamento o controllo da parte di altra società (ed impregiudicata la responsabilità di quest’ultima nei confronti delle controparti con le quali aveva stipulato le convenzioni per la gestione del servizio idrico integrato).

Nè appare sostenibile una responsabilità esclusiva del Gestore d’Ambito posto che, anche a voler riconoscere a quest’ultimo il potere di compiere le scelte in ordine al completamento degli impianti dalla stessa gestiti, ciò non autorizzava il soggetto al quale era stata affidata la gestione operativa a contravvenire alla prescrizione che impone il previo rilascio dell’autorizzazione per lo scarico.

Il ricorso deve pertanto essere rigettato.

7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

8. Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto al testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, il comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

PQM

Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al rimborso delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi Euro 2.500,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali pari al 15% sui compensi ed accessori di legge;

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara che ricorrono i presupposti processuali per il versamento da parte dei ricorrenti del contributo unificato per il ricorso principale a norma dell’art. 1 bis, stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Seconda Sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il 10 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 27 gennaio 2020

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