Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17307 del 24/08/2016

Cassazione civile sez. lav., 24/08/2016, (ud. 07/06/2016, dep. 24/08/2016), n.17307

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – La Corte di Appello di Roma ha respinto il gravame del Ministero dell’Economia e delle Finanze avverso la sentenza del locale Tribunale che aveva dichiarato l’illegittimità del licenziamento disciplinare intimato a P.G. in data 4 maggio 2011.

2 – La Corte territoriale, premesso che il dipendente si era dimesso il 1 settembre 2010, in epoca antecedente all’avvio del procedimento disciplinare, ha ritenuto condivisibile la interpretazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, comma 9, fatta propria dal giudice di prime cure ed ha ritenuto applicabile la disposizione ai soli procedimenti già pendenti al momento della risoluzione del rapporto. Ha richiamato giurisprudenza di questa Corte per sostenere che, anche nel sistema del pubblico impiego contrattualizzato, la cessazione del rapporto fa venire meno il potere disciplinare del datore di lavoro, sicchè l’ipotesi prevista dal richiamato dell’art. 55 bis, comma 9, ha carattere eccezionale e, quindi, trova applicazione solo alle iniziative in corso al momento delle dimissioni.

3 – Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso il Ministero dell’Economia e delle Finanze sulla base di un unico motivo, illustrato da memoria ex art. 378 c.p.c.. P.G. ha resistito con tempestivo controricorso, con il quale ha anche riproposto tutti gli ulteriori profili di illegittimità della sanzione non valutati dalla Corte territoriale, perchè assorbiti.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 – Il Ministero dell’Economia e delle Finanze con l’unico motivo di ricorso denuncia, ex art. 360 c.p.c., n. 3, ” violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, comma 9″.

Rileva la non pertinenza dei richiami giurisprudenziali contenuti nella sentenza impugnata perchè relativi a procedimenti disciplinari avviati in epoca antecedente alla entrata in vigore della norma sopra richiamata, con la quale il legislatore ha voluto “svincolare” le vicende del rapporto di lavoro subordinato rispetto all’esercizio del potere disciplinare. Precisa che la locuzione “avere ugualmente corso” ha un significato equivalente sia al termine “proseguire” che al verbo “iniziare” e sottolinea al riguardo che, ove il legislatore avesse voluto escludere la possibilità dell’avvio del procedimento, avrebbe formulato la norma in termini diversi, ossia utilizzando una espressione idonea a circoscrivere l’ambito di operatività della disposizione.

Infine rileva che la cessazione del rapporto non fa venire meno l’interesse del datore di lavoro all’accertamento della responsabilità disciplinare, e ciò a prescindere dalla sussistenza di conseguenze di carattere economico, perchè il licenziamento, a differenza delle dimissioni, impedisce la successiva riammissione in servizio ed anche che il rapporto di impiego pubblico possa essere fatto valere in occasione della partecipazione a successivi concorsi.

2 – Il ricorso è fondato.

La questione della permanenza del potere disciplinare della Pubblica Amministrazione nei confronti dei dipendenti cessati dal servizio e delle condizioni che devono ricorrere affinchè detto potere possa essere egualmente esercitato non è sorta con la cosiddetta contrattualizzazione dell’impiego pubblico, poichè già il legislatore del T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, aveva previsto, agli artt. 118 e 124, fattispecie nelle quali il procedimento disciplinare doveva essere comunque concluso, o avviato nel caso di dimissioni presentate da dipendente sospeso in via cautelare, sul presupposto che la cessazione del rapporto non facesse venire meno l’interesse dell’ente datore all’accertamento della responsabilità disciplinare.

Poichè, peraltro, la disciplina citata non risulta prima facie applicabile a tutte le ipotesi nelle quali è astrattamente configurabile detto interesse (l’art. 124, infatti, si riferisce alle sole dimissioni e non, ad esempio, alla cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età, e l’art. 118, applicabile anche al collocamento a riposo a domanda, presuppone che il procedimento disciplinare sia già stato avviato), nella giurisprudenza amministrativa era sorto contrasto sulla possibilità di applicare le disposizioni citate anche in fattispecie similari, sicchè si era reso necessario l’intervento della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 8 del 6 marzo 1997, aveva affermato la doverosità della iniziativa disciplinare “postuma” in ogni caso di sospensione cautelare dal servizio, giustificandone il fondamento nella necessità di regolare i rapporti economici tra l’amministrazione ed il suo dipendente e di impedire che quest’ultimo potesse avvalersi della estinzione del procedimento, o della sua mancata attivazione, per pretendere la restitutio in integrum.

Si era, peraltro, osservato dalla dottrina che l’interesse del datore di lavoro pubblico ad accertare, anche a rapporto cessato, la responsabilità del dipendente nei casi di gravi illeciti disciplinari, trascende quello meramente economico, poichè solo l’irrogazione della sanzione preclude l’accoglimento della istanza di riammissione in servizio del dipendente dimissionario ed impedisce a quest’ultimo la partecipazione a pubblici concorsi, ai sensi del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, art. 2, comma 3.

Era stato anche evidenziato che il principio di buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione giustifica l’intervento disciplinare “postumo” in tutti i casi in cui il comportamento del dipendente infedele abbia leso l’immagine della P.A. che è, quindi, tenuta ad intervenire a salvaguardia di interessi collettivi di rilevanza costituzionale (la necessità di tutelare l’immagine della P.A. è sottolineata da C.d.S. n. 477 del 2006).

2.1 – La contrattualizzazione dell’impiego pubblico e la attribuzione alle parti collettive del potere di intervenire anche nella materia disciplinare hanno dato nuova linfa al dibattito sulla sopravvivenza del potere disciplinare nelle ipotesi di cessazione del rapporto, poichè da un lato si è fatto leva, per giustificare la permanenza del potere, sui medesimi principi già affermati in relazione al rapporto di natura pubblicistica; dall’altro, invece, sono state valorizzate la sopravvenuta inapplicabilità della normativa dettata dal T.U. e la stretta correlazione esistente nel rapporto di lavoro di diritto privato fra potere disciplinare e obblighi contrattuali, per escludere che l’esercizio del potere medesimo potesse avere fondamento, in assenza di una espressa previsione dettata dalle parti collettive, una volta cessato, per qualunque causa, il rapporto di lavoro.

In questo contesto è, dunque, intervenuto il legislatore che, nel riformare il procedimento disciplinare attraverso la riduzione degli ambiti di intervento della contrattazione collettiva, ha previsto al del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, comma 9, introdotto dal D.Lgs. n. 150 del 2009, che “in caso di dimissioni del dipendente, se per l’infrazione commessa è prevista la sanzione del licenziamento o se comunque è stata disposta la sospensione cautelare dal servizio, il procedimento disciplinare ha egualmente corso secondo le disposizioni del presente articolo e le determinazioni conclusive sono assunte ai fini degli effetti giuridici non preclusi dalla cessazione del rapporto di lavoro”.

2.2 – La disposizione è chiara nell’affermare la permanenza del potere disciplinare in capo alla Pubblica Amministrazione non solo nella ipotesi in cui la pregressa sospensione cautelare del dipendente renda necessaria la regolazione degli aspetti economici connessi alla sospensione e, quindi, l’accertamento sulla sussistenza dell’illecito che aveva dato causa alla sospensione medesima.

Il legislatore ha voluto, infatti, che, nei casi di comportamenti di gravità tale da giustificare il licenziamento, la sanzione debba essere comunque inflitta, a prescindere dalla attualità del rapporto di lavoro, “ai fini degli effetti giuridici non preclusi dalla cessazione”.

In tal modo ha trovato consacrazione quell’approdo interpretativo che aveva fatto leva sulle peculiarità del rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A. rispetto a quello privato, per sostenere il perdurante interesse all’accertamento della responsabilità disciplinare a fini che trascendono il rapporto già cessato, ma che rispondono comunque ai principi di legalità, di buon andamento e di imparzialità che, per volontà del legislatore costituzionale, devono sempre caratterizzare l’azione della pubblica amministrazione.

Gli effetti giuridici “non preclusi dalla cessazione” sono, evidentemente, quelli ai quali si è fatto già riferimento al punto 2, sicchè l’interesse che sorregge la norma va ricercato nella necessità di accertare se sussista o meno la responsabilità disciplinare per impedire, in caso di accertamento positivo, che il dipendente dimessosi possa essere riammesso in servizio, possa partecipare a successivi concorsi pubblici, possa fare valere il rapporto dì impiego come titolo per il conferimento di incarichi da parte della P.A..

2.3 La questione interpretativa che qui viene in rilievo va, quindi, risolta alla luce della ratio della disposizione sopra individuata, che induce a ritenere corretta l’esegesi della norma prospettata dal Ministero ricorrente.

Invero gli interessi che il legislatore ha inteso tutelare sussistono in eguale misura sia nella ipotesi in cui il dipendente si dimetta a procedimento disciplinare già avviato, sia qualora le dimissioni siano antecedenti all’esercizio dell’azione. Non rileva, poi, in alcun modo il motivo per il quale la facoltà di recesso sia stata esercitata dal dipendente, poichè la Pubblica Amministrazione ha il potere/dovere di accertarne la responsabilità, ai fini di cui si è detto, non solo quando le dimissioni siano state strumentalmente presentate per evitare l’iniziativa disciplinare, ma anche nella ipotesi in cui le determinazioni del singolo prescindano da detto intento.

Le considerazioni che precedono inducono il Collegio ad affermare che la norma, nella parte in cui prevede che “in caso di dimissioni… il procedimento disciplinare ha egualmente corso…”, non distingue l’iniziativa disciplinare già avviata da quella non ancora in essere e legittima l’avvio del procedimento anche nei confronti del dipendente già dimessosi.

2.4 – Non osta a dette conclusioni il tenore letterale della disposizione, poichè le locuzioni “avere corso” e “dare corso” possono essere indifferentemente riferite sia ad una attività già intrapresa, che va portata a compimento, sia ad un iter che deve essere ancora avviato.

Si deve, poi, considerare che l’espressione utilizzata si riferisce sia alla ipotesi di infrazione che giustifichi il licenziamento, sia a quella della sospensione cautelare, in relazione alla quale nessuno dubita sulla necessità che l’azione disciplinare venga avviata e conclusa, anche se non ancora in atto al momento delle dimissioni.

Evidentemente, allora, proprio la ambivalenza del termine ne giustifica la sua utilizzazione in un contesto nel quale doveva essere trasfuso l’intento del legislatore di affermare la doverosità del procedimento, a prescindere dalla pendenza o meno dello stesso al momento della cessazione del rapporto.

Nè è corretto sostenere che detta interpretazione espone il dipendente dimissionario alla iniziativa disciplinare “senza alcun termine”, poichè il richiamo contenuto nello stesso comma alle “disposizioni del presente articolo” fa sì che il procedimento debba comunque rispettare i termini perentori stabiliti dall’art. 55 bis.

In conclusione, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di Appello di Roma, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità e che, nel riesaminare la materia controversa e le questioni ritenute assorbite, si atterrà al principio di diritto di seguito enunciato: “il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 55 bis, comma 9, prevede che nelle ipotesi di sospensione cautelare dal servizio e di infrazione disciplinare di natura e gravità tale da giustificare il licenziamento, l’azione disciplinare nei confronti del dipendente dimessosi debba essere iniziata e/o proseguita, nel rispetto dei termini di cui allo stesso art. 55 bis, non rilevando che le dimissioni siano intervenute in epoca antecedente all’avvio del procedimento”.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di Appello di Roma, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 7 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 24 agosto 2016