Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17280 del 23/08/2016


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Cassazione civile sez. VI, 23/08/2016, (ud. 08/06/2016, dep. 23/08/2016), n.17280

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Presidente –

Dott. ARIENZO Rosa – Consigliere –

Dott. FERNANDES Giulio – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 2650/2015 proposto da:

REGIONE CAMPANIA, ((OMISSIS)), in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso

l’Ufficio di Rappresentanza della REGIONE CAMPANIA, rappresentata e

difesa dagli Avvocati MARIA D’ELIA, ANGELA ACIERNO, giusta procura a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

S.F., P.M., R.N.,

C.M., CA.GI.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2758/2014 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI del

28/3/2014, depositata il 20/6/2014;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio

dell’8/6/2016 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;

udito l’Avvocato ALBA DI LASCIO, difensore della ricorrente, delega

orale, che si riporta agli scritti.

Fatto

FATTO E DIRITTO

1 – Il Consigliere relatore, designato ai sensi dell’art. 377 c.p.c., ha depositato in cancelleria la seguente relazione ex artt. 380 bis e 375 c.p.c., ritualmente comunicata alle parti:

“La Regione Campania ricorre per cassazione contro la sentenza della Corte di appello di Napoli che, in riforma della decisione del Tribunale della stessa sede, ha accolto la domanda degli odierni intimati nei suoi confronti (oltre che nei confronti del Comune di Frattaminore, soggetto dichiarato privo di legittimazione passiva), condannandola al pagamento in favore di ciascuno di loro della somma di Euro 1.726,78 oltre interessi.

Il ricorso è affidato ad un motivo.

Gli intimati non hanno svolto attività difensiva (in realtà non vi è prova dell’avvenuta ricezione della notifica del ricorso).

La controversia concerne la materia del reddito di cittadinanza, istituto introdotto con L.R. Campania 19 febbraio 2004, n. 2, che è stata oggetto di interpretazione autentica da parte di successiva L.R. Campania 15 marzo 2011, n. 4.

Il Tribunale aveva rigettato la domanda degli odierni intimati ritenendo che legittimamente gli stessi fossero stati esclusi dal beneficio risultando collocati nella graduatoria definitiva in posizione non utile considerate le risorse disponibili e l’importo (previsto dalla L.R. n. 4 del 2011) di Euro 350,00 mensili per nucleo familiare. Diversamente, la Corte territoriale ha ritenuto che l’intervento della Legge Regionale del 2011 (che ha previsto una predeterminazione in cifra fissa e non riducibile dell’importo del sussidio) non potrebbe degradare il diritto soggettivo riconosciuto come tale dalla L.R. n. 4 del 2004 (anche secondo l’interpretazione delle Sezioni Unite di questa Corte di cui alla sentenza a 18480/2010) in favore di comunitari ed extracomunitari residenti da almeno sessanta mesi nella Regione e con reddito annuo inferiore ad Euro 5.000,00.

Il motivo pone una questione sulla quale si sono più volte ed anche di recente nuovamente espresse le Sezioni Unite di questa Corte (ex plurimis, Cass., Sez. Un., 5 giugno 2014, n. 12644; Cass., Sez. Un., 12 giugno 2015, n. 12180 nonchè numerose altre decisioni) e le cui analitiche argomentazioni occorre richiamare.

La Regione ricorrente sostiene, in contrasto con quanto al riguardo ritenuto dalla Corte partenopea, la natura interpretativa della norma contenuta nella L. n. 4 del 2011, che richiamando il regolamento n. 1 del 2004 e così conferendo rango normativo primario allo stesso, avrebbe in ogni caso chiarito e ribadito, senza possibilità di deroga da parte del giudice, l’effettiva portata della originaria norma della L.R. n. 2 del 2004, nel senso, fatto chiaro dal tenore letterale della stessa, secondo cui il beneficio avrebbe dovuto essere erogato soltanto ai soggetti utilmente collocati nelle graduatorie d’ambito, fino all’esaurimento delle risorse. Si soggiunge che la tesi contraria recepita dalla Corte di merito, con l’eccessiva parcellizzazione delle prestazioni assistenziali, avrebbe finito con il vanificarne, in contrasto con gli stessi principi ispiratori dell’istituzione, l’effettiva utilità, per l’irrisorio importo che sarebbe così spettato a ciascun richiedente. Si osserva infine, con riferimento alla necessità ex art. 117 Cost., del rispetto degli obblighi internazionali, che anche a voler considerare retroattivo l’intervento normativo regionale del 2011, lo stesso avrebbe dovuto considerarsi legittimo, pur tenendo conto della giurisprudenza della Corte costituzionale e di quella di Strasburgo, ai sensi dell’art. 6 della CEDU, attese le esigenze di ristabilire una delle possibili direzioni dell’intenzione del legislatore ponendo rimedio ad una formulazione inizialmente ambigua, di non vanificare diritti sorti ed acquisiti, sulla base della legge come interpretata, dai soggetti che hanno già beneficiato dell’erogazione, esponendoli ad una ripetizione d’indebito, della rispondenza soltanto della sostenuta interpretazione alle effettive finalità di attenuazione dello stato di bisogno e di miglioramento della qualità di vita dei beneficiari.

Il motivo è fondato.

Ti mutamento del quadro normativo, rispetto a quello esaminato dille Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 18480/2010, ha indotto le medesime Sezioni Unite a rivedere la questione della misura fissa o variabile, del reddito di cittadinanza, tenendo conto dell’intervento di interpretazione autentica sopravvenuto con la L.R. 15 marzo 2011, n. 4, art. 1, comma 208, secondo cui “L.R. 19 febbraio 2004, n. 2, art. 2 e art. 3, comma 1 (Istituzione in via sperimentale del reddito di cittadinanza) interpretano nel senso che il reddito di cittadinanza è corrisposto ai soggetti utilmente collocati in ciascuna graduatoria d’ambito, secondo le modalità definite dal regolamento di attuazione 4 giugno 2004 n. 1 fino all’esaurimento delle risorse disponibili assegnate al relativo ambito”. Da tale ira superveniens non può prescindersi, come ha invece ritenuto il giudice di secondo grado, considerandolo (e svalutandolo) alla stregua di atto illegittimo o comunque privo di alcuna giustificabile funzione ermeneutica, tenuto conto della natura normativa, di rango primario (ancorchè regionale), rivestito dalla disposizione, come tale non disapplicabile incidentalmente (come invece sarebbe stato possibile se si fosse trattato di un semplice atto amministrativo) dal giudice, tenuto invece a conformarvisi, salvo il rilievo di eventuali profili di incostituzionalità, che avrebbero semmai comportato la necessità – nella specie non sussistente, per quanto si dirà di seguito – di sospendere il giudizio e rimettere la questione al Giudice delle leggi. La preesistenza, a tale intervento legislativo, di una pronunzia giurisprudenziale, ancorchè autorevole, quale quella costituita dalla sentenza in precedenza citata delle Sezioni Unite (che tra le possibili opzioni ermeneutiche consentite dalle controverse disposizioni del 2004, aveva prescelto quella della frazionabilità senza limiti, fra tutti gli istanti legittimati, degli stanziamenti assegnati a ciascun ambito territoriale), non avrebbe potuto autorizzare a conferire, tra le due interpretazioni, quella giurisprudenziale e quella legislativa, preminenza alla prima, non solo per l’assenza di carattere normativo ascrivibile alla stessa, ma anche e soprattutto per la considerazione che, in quanto emessa legibus sic stantibus, la soluzione adottata sarebbe comunque rimasta superata da quella, di natura autentica proveniente dalla stessa fonte legislativa, vale a dire da quella autorità che, avendo a suo tempo emesso le disposizioni in questione era quella naturalmente ed istituzionalmente preposta a chiarirne la relativa portata.

Inaccettabile è, pertanto, l’assoluta svalutazione di tale intervento normativo, ritenuto tamquam non esset, nella quale è incorso (proponendo una interpretazione totalmente vanificatrice di una norma che, a sua volta, era espressamente finalizzata, nella dichiarata intenzione del legislatore regionale, ad interpretarne un’altra precedente dallo stesso emessa) il giudice di merito, laddove, fornendo una lettura della sopravvenuta disposizione, tale da svuotarne del tutto la portata precettiva, neppure ha tenuto conto della generale regola ermeneutica cd. di conservazione degli atti, espressamente codificata dall’art. 1367 c.c., in materia contrattuale, ma da ritenersi operante, in quanto espressione di un sovraordinato principio generale insito nel sistema, anche e soprattutto in tema di interpretazione della legge, sulla scorta della quale, tra le diverse accezioni possibili di una disposizione (normativa, amministrativa o negoziale), deve propendersi per quella secondo cui la stessa potrebbe aver qualche effetto, anzichè nessuno. In un contesto nel quale l’originario complesso di disposizioni contenuto nella L.R. n. 2 del 2004 e nel suo regolamento di attuazione dava adito a ragionevoli dubbi interpretativi (laddove la predeterminazione dei trecentocinquanta euro mensili avrebbe potuto intendersi sia quale misura massima del reddito di cittadinanza erogabile, sulla scorta di successivi atti dell’amministrazione, fissandone, di volta in volta, l’importo in ciascun esercizio, ai soggetti risultanti più bisognosi, tra quelli in possesso dei prescritti requisiti minimali di accesso al beneficio, sia quale tetto massimo di una provvidenza variabile, senza limiti minimi, dovuta a tutti gli istanti legittimati) insindacabile deve ritenersi la scelta della Regione Campania di adottare una soluzione che, chiarendo la portata del precedente e controverso quadro normativo, ha ritenuto di prescegliere quella ritenuta più idonea a conferire effettività e consistenza economica all’erogazione in questione, confermando la funzione di quella graduatoria (non mero elenco) d’ambito, indicata nel regolamento di attuazione n. 1 del 2004, art. 5, comma 3, che altrimenti non avrebbe avuto alcun senso. Nè, a svalutare tale intervento, può valere la considerazione del giudice di merito, secondo cui lo stesso, facendo seguito alla soppressione del beneficio (che la legge originaria aveva istituito in via sperimentale e che altre successive avevano prorogato e finanziato fino al 2010), attuata con la L.R. 7 dicembre 2010, n. 16, art. 19, comma 2, avrebbe finito con richiamare in vita un regolamento, quello sopra citatoria abrogato unitamente alla L. n. 2 del 2004, considerata la natura recettizia dell’operato rinvio, con il quale tale atto di normazione secondaria, peraltro ancora applicabile (al pari della legge cui lo stesso aveva dato attuazione) ai rapporti pendenti, già costituente un significativo indice della mens legis (siccome adottato dallo stesso Consiglio Regionale a pochi mesi di distanza dall’emanazione della legge istitutiva), è stato definitivamente inserito nel tessuto normativo primario, chiarendone la relativa portata, nei plausibili termini in precedenza esposti. Tale finalità sottrae l’intervento in questione ad ogni profilo di censura, con riferimento all’art. 3 Cost., in relazione al principio generale di ragionevolezza, così come desumibile dalla corrente giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di interpretazione autentica con efficacia retroattiva, avendo lo stesso fornito una delle possibili interpretazioni della precedente norma, di significato ambiguo ed obiettivamente controvertibile. Nè si evidenziano profili di illegittimità costituzionale, in relazione all’obbligo ex art. 117 Cost., comma 1, di osservanza delle norme sovranazionali, con riferimento sia all’art. 6, par. 1, della CEDU, sia alla normativa comunitaria, segnatamente all’art. 34, comma 3, della cd. Carta di Nizza (che a seguito del Trattato di Lisbona è stata recepita nel tessuto normativo fondativo dell’Unione Europea), secondo cui “al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale…a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali”. Sotto quest’ultimo profilo, è agevole osservare come la norma, lasciando un largo margine discrezionale agli stati aderenti, non preveda direttamente quali siano i criteri per l’individuazione dei soggetti destinatari degli interventi in questione. Da tanto consegue che una disposizione come quella in esame, che dopo l’istituzione del beneficio non lo ha del tutto abolito (come invece avvenuto con la L.R. n. 16 del 2010, art. 19, comma 2), provvedendo soltanto a chiarirne la portata applicativa, per il periodo in cui era stato in vigore, peraltro in via sperimentale, non contrasta con il principio ispiratore di tale adozione, mirando soltanto a conferire, nell’esercizio dei sopra evidenziati ampi spazi discrezionali conferiti dalla norma sovranazionale, chiarezza ed effettività (con l’attribuzione di una somma mensile di una certa consistenza) alla provvidenza economica, nel senso di adottare un criterio di maggiore aderenza agli intenti perseguiti, consistenti nell’individuare, nell’ambito delle varie comunità locali e sulla scorta di quelle graduatorie previste dall’art. 5, comma 4, del regolamento attuativo, i nuclei familiari più bisognosi tra quelli in possesso dei requisiti di accesso al beneficio, così utilizzando fino all’esaurimento i relativi (e necessariamente limitati) stanziamenti destinati ai rispettivi ambiti territoriali, anzichè provvedere ad una ripartizione eccessivamente parcellizzante delle relative risorse finanziarie, tale da degradare le erogazioni a livelli di mera beneficenza. Le su evidenziate finalità dell’intervento d’interpretazione autentica e la necessità della relativa adozione comportano anche l’insussistenza di alcun contrasto con l’art. 6 della CEDU, dovendo escludersi che lo stesso abbia concretato un’ingiustificata interferenza nell’amministrazione della giustizia, alla luce giurisprudenza del Giudice delle leggi, che le Sezioni Unite condividono, secondo cui, lasciando la normativa sovranazionale un margine discrezionale di apprezzamento al legislatore nazionale, gli effetti sostanzialmente retroattivi (fatti salvi, ovviamente, i rapporti già definiti) della norma interpretativa risultano allorquando siano giustificati dall’attribuita preminenza ad altri interessi costituzionalmente protetti (v. sent. n. 264 del 2012), come sono quelli, nella specie perseguiti, di conferire concretezza ed efficienza agli interventi assistenziali (in funzione della concreta rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale di cui all’art. 3 Cost., comma 2, tuttavia necessariamente limitati nella loro consistenza complessiva dalle ineludibili esigenze di bilancio dell’ente erogatore, condizionanti il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). tali esigenze risultano ancor più evidenti in un contesto nel quale la Regione, avendo a suo tempo esaurito tutte le precedenti risorse (seguendo il criterio dell’attribuzione della somma di Euro 350,00 ai soli nuclei familiari utilmente collocati nelle graduatorie dei relativi ambiti territoriali), non sarebbe stata più in grado di far fronte alle numerosissime istanze dei rimanenti, il cui accoglimento (secondo il diverso criterio della ripartizione tra tutti i richiedenti legittimati) sarebbe peraltro risultato pressochè irrilevante agli effetti dell’attenuazione dello stato di bisogno degli interessati.

Per quanto sopra considerato, si propone l’accoglimento del ricorso, la cassazione della sentenza impugnata e la decisione della causa nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., con il rigetto dell’azionata domanda; il tutto con ordinanza, ai sensi dell’art. 375 c.p.c., n. 5″.

2 – Non sono state depositate memorie ex art. 380 bis c.p.c., comma 2.

3 – Questa Corte ritiene che le osservazioni in fatto e le considerazioni e conclusioni in diritto svolte dal relatore siano del tutto condivisibili, siccome coerenti alla giurisprudenza di legittimità in materia e che ricorra con ogni evidenza il presupposto dell’art. 375 c.p.c., n. 5, per la definizione camerale del processo.

4 – In conclusione il ricorso va accolto e va cassata la sentenza impugnata; non essendo necessario ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisione nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., con il rigetto dell’azionata domanda.

5 – Giusti motivi, in considerazione della problematicità delle questioni dibattute sulle quali si è resa necessaria la rimessione alle Sezioni unite, consigliano la compensazione delle spese dell’intero processo.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’azionata domanda; compensa tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, il 8 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 23 agosto 2016

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