Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17265 del 23/08/2016

Cassazione civile sez. VI, 23/08/2016, (ud. 09/06/2016, dep. 23/08/2016), n.17265

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Presidente –

Dott. ARIENZO Rosa – Consigliere –

Dott. FERNANDES Giulio – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 26576-2013 proposto da:

REGIONE CAMPANIA (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso

l’UFFICIO DI RAPPRESENTANZA DELLA REGIONE CAMPANIA, rappresentata e

difesa dagli avvocati GRAZIELLA MANDATO, MARIA D’ELLA, CORRADO

GRANDE giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

D.G.M., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE DELLE

MILIZIE, 22, presso lo studio dell’avvocato ROCCO LUIGI GIROLAMO,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato FERDINANDO DI

CERBO giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4916/2013 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI del

24/06/2013, depositata il 01/08/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

09/06/2016 dal Consigliere Relatore Dott. MANCINO ROSSANA.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La Regione Campania ricorre per cassazione contro la sentenza della Corte d’appello di Napoli che ha confermato la decisione con la quale il giudice di prime cure aveva accolto la domanda degli odierni intimati nei suoi confronti, condannandola al pagamento in favore di ciascuno di loro della prestazione assistenziale denominata reddito di cittadinanza, per gli anni 2004 e 2005.

2. L’intimato ha resistito con controricorso.

3. Il ricorso è articolato in un unico motivo.

4. La controversia concerne la materia del reddito di cittadinanza, istituto introdotto con L.R. Campania 19 febbraio 2004, n. 2, che è stata oggetto di interpretazione autentica da parte di successiva L.R. Campania 15 marzo 2011, n. 4, art. 1, comma 208, ed investe questione sulla quale le sezioni unite si sono di recente e più volte espresse (da ultimo, per tutte, v. Cass., SU, 12 giugno 2015, n. 12180).

5. Deve, pertanto, ribadirsi quanto analiticamente già affermato nei casi analoghi di recente trattati dalle Sezioni unite della Corte (ex plurimis Cass., SU. 12644/2014 cit., nonchè numerose altre decisioni coeve e, fra le ultime, v. Cass., SU, 12180/2015, cit.).

6. La Regione ricorrente sostiene, in contrasto con quanto al riguardo ritenuto dilla corte partenopea, la natura interpretativa della norma contenuta nella L. n. 4 del 2011, che richiamando il regolamento n. 1 del 2004 e così conferendo rango normativo primario allo stesso, avrebbe in ogni caso chiarito e ribadito, senza possibilità di deroga da parte del giudice, l’effettiva portata della originaria norma della L.R. n. 2 del 2004, nel senso, fatto chiaro dal tenore letterale della stessa, secondo cui il beneficio avrebbe dovuto essere erogato soltanto ai soggetti utilmente collocati nelle graduatorie d’ambito, fino all’esaurimento delle risorse. Si soggiunge che la tesi contraria recepita dalla corte di merito, con l’eccessiva parcellizzazione delle prestazioni assistenziali, avrebbe finito con il vanificarne, in contrasto con gli stessi principi ispiratori dell’istituzione, l’effettiva utilità, per l’irrisorio importo che sarebbe così spettato a ciascun richiedente. Si osserva infine, con riferimento alla necessità ex art. 117 Cost., del rispetto degli obblighi internazionali, che anche a voler considerare retroattivo l’intervento normativo regionale del 2011, lo stesso avrebbe dovuto considerarsi legittimo, pur tenendo conto della giurisprudenza della Corte Costituzionale e di quella di Strasburgo, ai sensi dell’art. 6 della CEDU, attese le esigenze di ristabilire una delle possibili direzioni dell’intenzione del legislatore ponendo rimedio ad una formulazione inizialmente ambigua, di non vanificare diritti sorti ed acquisiti, sulla base della legge come interpretata, dai soggetti che hanno già beneficiato dell’erogazione, esponendoli ad una ripetizione d’indebito, della rispondenza soltanto della sostenuta interpretazione alle effettive finalità di attenuazione dello stato di bisogno e di miglioramento della qualità di vita dei beneficiari.

7. Il motivo è qualificabile come manifestamente fondato alla luce dei richiamati arresti delle Sezioni unite della Corte che hanno riconsiderato, alla luce del mutamento del quadro normativo, rispetto a quello in precedenza esaminato (da Cass., SU, n. 18840/2010), la questione della misura fissa o variabile, del “reddito di cittadinanza”, tenendo conto dell’intervento di interpretazione autentica sopravvenuto con la L.R. 15 marzo 2011, n. 4, art. 1, comma 208, secondo cui “L.R. 19 febbraio 2004, n. 2, art. 2 e art. 3, comma 1, (Istituzione in via sperimentale del reddito di cittadinanza) si interpretano nel senso che il reddito di cittadinanza è corrisposto ai soggetti utilmente collocati in ciascuna graduatoria d’ambito, secondo le modalità definite dal regolamento di attuazione 4 giugno 2004 n. 1 fino all’esaurimento delle risorse disponibili assegnate al relativo ambito”.

8. Le richiamate decisioni delle Sezioni unite hanno pertanto ritenuto:

– di non poter prescindere dallo jus superveniens, considerandolo (e svalutandolo), come fa la corte territoriale, alla stregua di atto illegittimo o comunque privo di alcuna giustificabile funzione ermeneutica, tenuto conto della natura normativa, di rango primario (ancorchè regionale), rivestito dalla disposizione, come tale non disapplicabile incidentalmente (come invece sarebbe stato possibile se si fosse trattato di un semplice atto amministrativo) dal giudice, tenuto invece a conformarvisi, salvo il rilievo di eventuali profili di incostituzionalità, che avrebbero semmai comportato la necessità nella specie non sussistente, per quanto si dirà di seguito – di sospendere il giudizio e rimettere la questione al Giudice delle leggi;

– in un contesto nel quale l’originario complesso di disposizioni contenuto nella L.R. n. 2 del 2004 e nel suo regolamento di attuazione dava adito a ragionevoli dubbi interpretativi (laddove la predeterminazione dei trecentocinquanta euro mensili avrebbe potuto intendersi sia quale misura massima del “reddito di cittadinanza” erogabile, sulla scorta di successivi atti dell’amministrazione, fissandone, di volta in volta, l’importo in ciascun esercizio, ai soggetti risultanti più bisognosi, tra quelli in possesso dei prescritti requisiti minimali di accesso al beneficio, sia quale tetto massimo di una provvidenza variabile, senza limiti minimi, dovuta a tutti gli istanti legittimati) insindacabile deve ritenersi la scelta della Regione Campania di adottare una soluzione che, chiarendo la portata del precedente e controverso quadro normativo, ha ritenuto di prescegliere quella ritenuta più idonea a conferire effettività e consistenza economica all’erogazione in questione, confermando la funzione di quella “graduatoria” (non mero elenco) d’ambito, indicata nel regolamento di attuazione n. 1 del 2004, art. 5, comma 3, che altrimenti non avrebbe avuto alcun senso;

– nè, a svalutare tale intervento, può valere la considerazione del giudice di merito, secondo cui lo stesso, facendo seguito alla soppressione del beneficio (che la legge originaria aveva istituito in via “sperimentale” e che altre successive avevano prorogato e finanziato fino al 2010), attuata con la L.R. 7 dicembre 2010, n. 16, art. 19, comma 2, avrebbe finito con richiamare in vita un regolamento, quello sopra citato abrogato unitamente alla L. n. 2 del 2004, considerata la natura recettizia dell’operato rinvio, con il quale tale atto di normazione secondaria, peraltro ancora applicabile (al pari della legge cui lo stesso aveva dato attuazione) ai rapporti pendenti, già costituente un significativo indice della mens legis (siccome adottato dallo stesso Consiglio Regionale a pochi mesi di distanza dall’emanazione della legge istitutiva), è stato definitivamente inserito nel tessuto normativo primario chiarendone la relativa portata, nei plausibili termini in precedenza esposti;

– tale finalità sottrae l’intervento in questione ad ogni profilo di censura, con riferimento all’art. 3 Cost., in relazione al principio generale di ragionevolezza, così come desumibile dalla corrente giurisprudenza della Corte Costituzionale in tema di interpretazione autentica con efficacia retroattiva, avendo lo stesso fornito una delle possibili interpretazioni della precedente norma, di significato ambiguo ed obiettivamente controvertibile;

– nè si evidenziano profili di illegittimità costituzionale, in relazione all’obbligo ex art. 117 Cost., comma 1, di osservanza delle norme sovranazionali, con riferimento sia all’art. 6, par. 1, della CEDU, sia alla normativa comunitaria, segnatamente all’art. 34, comma 3, della Carta di Nizza (che a seguito del Trattato di Lisbona è stata recepita nel tessuto normativo fondativo dell’Unione Europea), secondo cui “al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale…a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali”; e sotto quest’ultimo profilo, è agevole osservare come la norma, lasciando un largo margine discrezionale agli stati aderenti, non preveda direttamente quali siano i criteri per l’individuazione dei soggetti destinatari degli interventi in questione;

– una disposizione come quella in esame, che dopo l’istituzione del beneficio non lo ha del tutto abolito (come invece avvenuto con la L.R. n. 16 del 2010, art. 19, comma 2), provvedendo soltanto a chiarirne la portata applicativa, per il periodo in cui era stato in vigore, peraltro “in via sperimentale”, non contrasta con il principio ispiratore di tale adozione, mirando soltanto a conferire, nell’esercizio dei sopra evidenziati ampi spazi discrezionali conferiti dalla norma sovranazionale, chiarezza ed effettività (con l’attribuzione di una somma mensile di una certa consistenza) alla provvidenza economica, nel senso di adottare un criterio di maggiore aderenza agli intenti perseguiti, consistenti nell’individuare, nell’ambito delle varie comunità locali e sulla scorta di quelle “graduatorie” previste dall’art. 5, comma 4, del regolamento attuativo, i nuclei familiari più bisognosi tra quelli in possesso dei requisiti di accesso al beneficio, così utilizzando fino all’esaurimento i relativi (e necessariamente limitati) stanziamenti destinati ai rispettivi ambiti territoriali, anzichè provvedere ad una ripartizione eccessivamente parcellizzante delle relative risorse finanziarie, tale da degradare le erogazioni a livelli di mera beneficenza;

– le evidenziate finalità dell’intervento d’interpretazione autentica e la necessità della relativa adozione comportano anche l’insussistenza di alcun contrasto con l’art. 6 della CRDU, dovendo escludersi che lo stesso abbia concretato un’ingiustificata interferenza nell’amministrazione della giustizia, alla luce giurisprudenza del Giudice delle leggi, secondo cui, lasciando la normativa sovranazionale un margine discrezionale di apprezzamento al legislatore nazionale, gli effetti sostanzialmente retroattivi (fatti salvi, ovviamente, i rapporti già definiti) della norma interpretativa risultano legittimi allorquando siano giustificati dall’attribuita preminenza ad altri interessi costituzionalmente protetti (v. sent. n. 264 del 2012), come sono quelli, nella specie perseguiti, di conferire concretezza ed efficienza agli interventi assistenziali (in funzione della concreta rimozione degli “ostacoli di ordine economico e sociale” di cui all’art. 3 Cost., comma 2), tuttavia necessariamente limitati nella loro consistenza complessiva dalle ineludibili esigenze di bilancio dell’ente erogatore, condizionanti il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.);

– le anzidette esigenze risultano ancor più evidenti in un contesto nel quale la Regione, avendo a suo tempo esaurito tutte le precedenti risorse (seguendo il criterio dell’attribuzione della somma di 350,00 Euro ai soli nuclei familiari utilmente collocati nelle graduatorie dei relativi ambiti territoriali), non sarebbe stata più in grado di far fronte alle numerosissime istanze dei rimanenti, il cui accoglimento (secondo il diverso criterio della ripartizione tra tutti i richiedenti legittimati) sarebbe peraltro risultato pressochè irrilevante agli effetti dell’attenuazione dello stato di bisogno degli interessati (cfr., Cass., SU, 12644/2014 e numerose successive conformi).

9. Ne consegue la cassazione della sentenza impugnata nella parte in cui, rigettando l’appello, ha confermato l’accoglimento della domanda operato dal primo giudice; la controversia non necessita di ulteriori accertamenti di fatto e quindi può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., con il rigetto della domanda.

10. Giusti motivi, in considerazione della problematicità delle questioni dibattute sulle quali si è resa necessaria la rimessione alle Sezioni unite, consigliano la compensazione delle spese dell’intero processo.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda dichiarando totalmente compensate, tra le parti, le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, il 9 giugno 2016

Depositato in Cancelleria il 23 agosto 2016