Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17260 del 23/07/2010

Cassazione civile sez. un., 23/07/2010, (ud. 15/06/2010, dep. 23/07/2010), n.17260

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PAPA Enrico – Primo Presidente f.f. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente di sezione –

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente di sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. SALME’ Giuseppe – Consigliere –

Dott. PICCIALLI Luigi – Consigliere –

Dott. MASSERA Maurizio – rel. Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

Dott. D’ALESSANDRO Paolo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

CONSORZIO DI POLIZIA MUNICIPALE VALSERIANA ((OMISSIS)), in

persona del Presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA LAURA MANTEGAZZA 24, presso il cav. LUIGI GARDIN,

rappresentato e difeso dall’avvocato GAROFALO PIETRO, per delega in

calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI ALBINO ((OMISSIS)), in persona del Sindaco pro-tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PACUVIO 34, presso lo studio

dell’avvocato ROMANELLI GUIDO, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato PAGANO ALESSANDRO, per delega a margine del

controricorso;

– controricorrente –

e contro

M.R., G.P., G.V., A.

V., D.G., D.A., M.G.,

G.A.;

– intimati –

avverso la decisione n. 4952/2008 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 08/10/2008;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/06/2010 dal Consigliere Dott. MAURIZIO MASSERA;

uditi gli avvocati Pietro GAROFALO, Guido ROMANELLI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

GAMBARDELLA Vincenzo, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – Con ricorso notificato il 14 dicembre 2006 il Comune di Albino adiva il TAR Lombardia – Sezione distaccata di Brescia, esponendo:

di avere aderito al Consorzio di Polizia Municipale Valseriana D.Lgs. n. 257 del 2000, ex art. 31;

di avere sottoscritto la relativa convenzione;

di avere esercitato il diritto di recesso con delibera del Consiglio Comunale del 22 giugno 2006;

che il Consiglio di Amministrazione del Consorzio, con provvedimento del 23 ottobre 2006, aveva deciso di non liquidare alcunchè in conseguenza del recesso; tanto premesso chiedeva, tra l’altro, che, annullato il provvedimento di rifiuto, il Consorzio fosse condannato a versare al Comune il 34,7% del patrimonio consortile risultante dall’ultimo bilancio approvato, quota corrispondente a quella già detenuta dal Comune receduto.

2 Radicatosi il contraddittorio, il Consorzio resisteva alle avverse pretese eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

3 – Con sentenza n. 721 in data 2 agosto 2007 il TAR Lombardia accoglieva il ricorso e, quindi, la domanda.

4. Con sentenza n. 4952 in data 8 ottobre 2008 il Consiglio di Stato rigettava l’appello del Consorzio, affermando che la circostanza che la controversia traesse origine dall’esecuzione di un accordo assoggettato, ai sensi della L. n. 241 del 1990, artt. 11 e 15, ai principi del codice civile, non valeva ad escludere la natura autoritativa del potere esercitato e la conseguente giurisdizione amministrativa.

Secondo il Consiglio di Stato l’atto impugnato costituiva esercizio di potere in quanto incideva sullo svolgimento del servizio pubblico della polizia municipale in territorio sul quale si esplicavano le attribuzioni amministrative statutariamente appartenenti al Consorzio e il recesso di uno dei comuni partecipanti aveva comportato una rimodulazione qualitativa e quantitativa del servizio pubblico svolto dal Consorzio, ragione per cui la determinazione impugnata non poteva essere ragguagliata alla cura di un interesse di natura privatistica.

5. Avverso la suddetta sentenza il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione denunciando violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 15 e 11, in relazione agli artt. 102 e 103 Cost., e, in subordine, l’illegittimità costituzionale dei medesimi.

Il Comune di Albino ha resistito con controricorso eccependo l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 366 bis c.p.c. e, in subordine, l’infondatezza dell’unico motivo.

Gli altri intimati non hanno espletato difese.

Entrambe le parti hanno presentato memorie.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 – Con l’unico, articolato motivo, il Consorzio ricorrente sostiene che, alla luce dei principi affermati con le sentenze n. 204/2004 e 191/2006 della Corte Costituzionale, deve ritenersi che il combinato disposto della L. n. 241 del 1990, artt. 15 e 11, comma 5, consenta alla devoluzione della giurisdizione amministrativa le controversie in materia di diritti soggettivi solo quando sia posta in discussione la legittimità di un provvedimento d’autorità emesso dalla P.A. ovvero quando si tratti di negozi giuridici che la P.A. autorità abbia posto in essere per sostituire o integrare il contenuto di provvedimenti aventi normalmente carattere autoritativo. Ove non fosse possibile tale interpretazione costituzionalmente orientata, il ricorrente ritiene che le norme indicate confleggerebbero con l’art. 102 Cost.. Sempre ad avviso del ricorrente, nel caso di specie la domanda era finalizzata ad ottenere una somma di denaro interpretando analogicamente l’art. 2289 c.c., somma negata dalla delibera del Consiglio di amministrazione del Consorzio impugnata, per cui era controversia su cui sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

Al termine dell’esposizione delle argomentazioni a sostegno, il Consorzio formula i seguenti quesiti:

“Se vero che il combinato disposto della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 15, comma 2 e dell’art. 11, comma 5, interpretati in modo costituzionalmente orientato nel rispetto dell’art. 102 Cost., consentono di derogare la giurisdizione ordinaria in favore del complesso TAR – Consiglio di Stato solo quando le controversie, ancorchè relative anche a diritti soggettivi, comprendano la verifica di rapporti intersoggettivi nei quali l’amministrazione conservi ed eserciti (indifferente il modello provvedimentale o negoziale) funzioni autoritative ed eserciti pubblici poteri”;

“Se vero che, in base ai principi generali dell’ordinamento, e in ogni caso in base alla L. n. 241 del 1990, artt. 1 e 3, sussiste esercizio di autorità quando la p.a. abbia inteso far valere (ovvero, qualora si avvalga del modulo negoziale, integrare e/o sostituire) un potere atto ad incidere nella realtà giuridica che essa (a torto o a ragione) reputa esserle stato conferito dalla legge o da altra disposizione normativa per il perseguimento di scopi istituzionali”;

“Se vero che, secondo l’interpretazione costituzionalmente orientata della L. n. 241 del 1990, artt. 11 e 15, sono devolute alla giurisdizione ordinaria le controversie che coinvolgono relazioni intersoggettive tra un consorzio costituito a norma della predetta L. n. 241 del 1990, art. 15 e i suoi partecipanti, nelle quali sono messi in discussione i poteri autoritativi di organizzazione del consorzio stesso”.

2 – Il Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 366 bis c.p.c., norma applicabile al caso di specie ratione temporis. Assume che, in linea generale, è inammissibile il ricorso che presenti motivi che si concludano con un quesito formulato in termini che non permettano di ricostruire quale sia stata la “regula iuris” applicata dal giudice a quo e di individuare quale sia la diversa “regula” di cui la Corte dovrebbe fare applicazione al fine di pervenire alla cassazione della sentenza impugnata. Aggiunge, nello specifico, che il secondo quesito è eccessivamente generico e incongruo e che il primo e il terzo risultano privi di logica (le norme indicate hanno già superato il vaglio di costituzionalità proprio perchè disciplinano fattispecie in cui la Pubblica Amministrazione utilizza il modello convenzionale appunto per esercitare un potere autoritativo) e tali che la risposta agli stessi non determina un decisione univoca del ricorso.

3 – Le argomentazioni sopra sintetizzate sono condivisibili; pertanto l’eccezione risulta fondata.

La formulazione corretta del quesito di diritto imposto dall’art. 366 bis c.p.c., esige che il ricorrente dapprima indichi in esso la fattispecie concreta, poi la rapporti ad uno schema normativo tipico, infine formuli il principio giuridico di cui chiede l’affermazione. A questo principio consegue (confronta Cass. S.U. n. 7433 del 27 marzo 2009) che, valutato alla stregua della norma indicata, applicabile anche al ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, non corrisponde alle prescrizioni di legge il quesito formulato, con riferimento alla questione di giurisdizione, prescindendo del tutto dalla fattispecie concreta rilevante nella controversia, sì da non porre il giudice di legittimità in condizione di comprendere, in base alla sola sua lettura, l’errore di diritto assentamente compiuto dal giudice di merito e di rispondere al quesito medesimo enunciando una “regula iuris”.

I quesiti sopra testualmente riferiti non corrispondono alle prescrizioni di legge, giacchè la loro formulazione, con riguardo alla questione di giurisdizione, prescinde del tutto dalla fattispecie concreta posta all’esame della Corte, non facendo menzione nè della costituzione di un consorzio tra comuni finalizzato alle funzioni di polizia intermunicipale e di vigilanza, nè al recesso esercitato dal Comune resistente e neppure all’oggetto della domanda da questo proposta. Inoltre essi non individuano e, quindi, prescindono dal punto nodale della decisione impugnata, secondo cui la deliberazione del Consorzio all’origine della controversia costituisce esercizio di potere poichè incide sullo svolgimento di un servizio pubblico sul quale si esplicano le attribuzioni amministrative statutariamente appartenenti al Consorzio, con l’ulteriore precisazione che il recesso di uno dei Comuni partecipanti ha reso inevitabile una rimodulazione quantitativa e qualitativa, tanto sul piano del personale, quanto a livello delle risorse materiali, del servizio pubblico svolto dal Consorzio stesso.

Ne consegue che la formulazione dei tre quesiti è del tutto inidonea ad assumere rilevanza ai fini della decisione del motivo sottoposto all’esame della Corte e a chiarire l’errore di diritto imputato alla sentenza impugnata in relazione alla concreta controversia.

4 – Pertanto il ricorso è inammissibile. Le spese seguono il criterio della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara il ricorso inammissibile. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in complessivi Euro 5.200,00, di cui Euro 5.000,00 per onorari, oltre spese generali e accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 15 giugno 2010.

Depositato in Cancelleria il 23 luglio 2010