Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 17058 del 28/06/2018

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17058 Anno 2018
Presidente: TRAVAGLINO GIACOMO
Relatore: SPAZIANI PAOLO

ORDINANZA

sul ricorso 7087-2016 proposto da:
LAVORATO PASQUALE, elettivamente domiciliato in ROMA,
PZZA ADRIANA 5, presso lo studio dell’avvocato MARIO
ORSINI, rappresentato e difeso dall’avvocato
FERDINANDO EMILIO ABBATE giusta procura a margine del
ricorso;
– ricorrente contro

2018

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI , in persona

1118

del Presidente del Consiglio pro tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI
12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la
rappresenta e difende per legge;

1

Data pubblicazione: 28/06/2018

– resistente –

avverso la sentenza n. 17696/2015 del TRIBUNALE di
ROMA, depositata il 07/09/2018;
udita la relazione della causa svolta nella camera di
consiglio del 09/04/2018 dal Consigliere Dott. PAOLO

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero,
in persona del Sostituto Procuratore generale Dott.
CORRADO MISTRI che ha concluso chiedendo il rigetto
del ricorso;

2

SPAZIANI;

A.C. 09.04.2018
N.R.G.07087/2016
Pres. Travaglino
Est. Spaziani

FATTI DI CAUSA
Pasquale I ,avorato convenne la Presidenza del Consiglio dei Ministri
dinanzi al giudice di pace di Civitacastellana, deducendo che:
– con la Direttiva 98/83/CE del Consiglio dell’Unione Europea, recepita

con decorrenza dal 25 dicembre 2003, il valore limite di 10 mg/1 per l’arsenico
contenuto nell’acqua potabile;
– lo Stato italiano, dopo aver autorizzato con decreti ministeriali due
deroghe triennali consecutive (per il triennio 2004-2006 e per il triennio 20072009) ai valori di parametro fissati dalla Direttiva al fine di consentire
l’erogazione di acqua potabile con valori di arsenico sino a 50 mg/1, con
lettera del 2 febbraio 2010 aveva richiesto alla Commissione europea di
esprimere il prescritto parere in funzione dell’autorizzazione della terza deroga
triennale in relazione alle forniture di acqua di alcune regioni, prorogando
unilateralmente, dopo la scadenza, la deroga precedentemente disposta;
– in data 28 ottobre 2010, la Commissione europea si era peraltro
pronunciata negativamente, ritenendo di non poter accordare la deroga
richiesta per l’arsenico in concentrazioni superiori a 20 mg/1;
– il mancato adeguamento, in alcune zone del territorio nazionale, dei
valori di concentrazione di arsenico ai limiti stabiliti dalla Direttiva
comunitaria aveva pertanto determinato, nell’anno 2010, una violazione della
Direttiva medesima, dalla quale era derivata la responsabilità dello Stato per i
danni subiti dagli utenti;
– egli, in quanto abitante ed intestatario di utenza di acqua potabile nel
Comune di Nepi, ricompreso nelle zone in cui la concentrazione di arsenico
superava i valori massimi, aveva subito, nel predetto periodo e per effetto
della predetta violazione, un danno quantificabile in Euro 900,00,
3

nel nostro ordinamento con d.lgs. 2 febbraio 2001, n. 31, era stato stabilito,

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Est. Spaziani

corrispondenti alla spesa sostenuta da una famiglia media italiana per
l’approvvigionamento di acqua minerale ovvero per ricorrere a rimedi
casalinghi di depurazione dell’acqua corrente, e comunque da liquidarsi a titolo
di danno non patrimoniale in ragione dello stato d’ansia e di stress che gli era

Sulla base di queste deduzioni, Pasquale Lavorato domandò pertanto la
condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento della
somma in parola, ovvero di quella minore ritenuta di giustizia.
Il giudice di pace, decidendo secondo equità, ai sensi dell’art. 113, secondo
comma, c.p.c., condannò la convenuta a pagare all’attore la somma
complessiva di Euro 500,00, oltre interessi.
Il tribunale di Roma, in accoglimento dell’appello proposto dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha invece rigettato la domanda, sul
rilievo che nessuna violazione della Direttiva comunitaria era stata commessa
e che comunque non era stato dimostrato il nesso causale tra il danno
asseritamente subìto e il mancato rispetto dei limiti di concentrazione
dell’arsenico dovuto alla mancanza di una deroga consentita dall’ordinamento
comunitario.
Ha proposto ricorso per cassazione Pasquale Lavorato, affidandosi a tre
motivi di censura. La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha depositato atto
di costituzione in funzione dell’eventuale partecipazione all’udienza di
discussione.
Il pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte con cui ha invocato
il rigetto del ricorso. Il ricorrente ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo («Viola.zione e/ o falsa applicazione di legge: Ant. 339 e

113 c.p.c.; Direttiva Consiglio Unione Europea 98/ 83 / CE»), il ricorrente si duole
che il giudice di appello non abbia rilevato l’inammissibilità dell’impugnazione
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stato provocato.

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proposta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Deduce che la sentenza
di primo grado, in quanto pronunciata dal giudice di pace a norma dell’art.
113, secondo comma, c.p.c. (c.d. “equità necessaria”), era soggetta ad appello
per i soli motivi previsti dall’art. 339, ult. comma, c.p.c., tra cui figura la

non si era attenuta ai “motivi limitati” di cui alla predetta norma, giacché non
aveva indicato le specifiche norme comunitarie asseritamente violate dal
giudice di pace nell’emissione del giudizio equitativo, ma aveva chiesto un
nuovo giudizio, deducendo la mancanza della violazione della Direttiva
comunitaria da quel giudice ritenuta invece sussistente. Asserisce che il
tribunale erroneamente avrebbe ritenuto ammissibile il motivo di appello
fondato sull’ «erronea applicazione delle direttive comunitarie e delle leggi di recepimento»,
in quanto la violazione della Direttiva costituiva la causa petendi della domanda
risarcitoria e non la ragione del vizio del giudizio equitativo.
1.1. Il motivo è infondato.
1.2. Il Tribunale — dopo aver correttamente dato atto che il giudizio
formulato dal giudice di pace rientrava tra quelli cc.dd. “ad equità necessaria”,
ai sensi dell’art. 113, secondo comma, c.p.c. (in considerazione del limitato
valore della causa, non derivante da rapporto contrattuale regolato dall’art.
1342 c.c.) e che pertanto l’appello era ammissibile esclusivamente per i motivi
“limitati” di cui all’art. 339, terzo comma, c.p.c. — ha evidenziato che la
Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva dedotto, tra i motivi di
impugnazione, l’ «erronea applicazione delle direttive comunitarie», oltre che delle
leggi di recepimento, dolendosi del fatto che il giudice di pace, proprio sulla
base di un’erronea lettura della fonte comunitaria, avesse indebitamente
ascritto allo Stato italiano una condotta illecita in realtà insussistente.
1.3. Alla luce di tale evidenziazione, deve ritenersi che i motivi di appello
non esorbitassero dai limiti stabiliti dall’art. 339, ult. comma, c.p.c. (tra cui
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violazione di norme comunitarie. Sostiene che, nel caso di specie, l’appellante

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rientra la violazione di norme comunitarie), atteso che la critica della sentenza
era stata esplicitamente fondata sull’erronea applicazione della Direttiva n.
98/83/CE (oltre che della normativa interna di attuazione), per avere il
giudice di pace tratto da tale fonte nottnativa conseguenze giuridiche (la

inadempiente rispetto agli obblighi stabiliti dalla Direttiva medesima)
incompatibili con la sua corretta interpretazione.

2. Con il secondo motivo («Viola.zione e/ o falsa applicazione di lege: Direttiva
Consiglio Unione Europea 98183 / CE,- Decisione Commissione Europea del
2811012010; Adt. 13, 15 e 16 D.L.vo n. 3112001; Allegato I al D.L.vo n.
31 / 2001 ») il ricorrente censura la sentenza impugnata per aver ritenuto
insussistente la denunciata violazione della Direttiva n. 98/83/CE da parte
dello Stato italiano. Sostiene che le argomentazioni svolte dal tribunale —
secondo cui lo Stato, nel disporre le prime due deroghe e nel richiedere il
parere della Commissione europea in vista della terza, aveva correttamente
osservato il procedimento previsto nell’art. 9 della Direttiva e nell’art. 13 della
legge di recepimento, ottenendo, tra l’altro, dopo la decisione negativa del 28
ottobre 2010, il positivo parere a derogare ai valori di parametro fino alla
concentrazione di 20 mg/l, espresso con successiva decisione del 22 marzo
2011 — sarebbero errate in diritto, in quanto non terrebbero conto, per un
verso, della circostanza che lo Stato, alla scadenza della seconda deroga, ne
aveva arbitrariamente prorogato gli effetti sino alla pronuncia della
Commissione (con ciò disponendo, di fatto, un terza deroga unilaterale in
violazione del richiamato procedimento) e, per altro verso, dell’ulteriore
circostanza che il parere fornito dalla Commissione in data 22 marzo 2011
(peraltro concernente valori limite sensibilmente inferiori a quello
precedentemente richiesto) non aveva efficacia retroattiva e non sanava
dunque la violazione consumatasi nell’anno precedente.
6

qualificazione di illiceità della condotta dello Stato, erroneamente ritenuto

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2.1. Anche questo motivo è infondato.
2.2. La sentenza impugnata, ricostruendo i termini della vicenda, ha posto
in evidenza che il Governo italiano aveva attivato, secondo quanto previsto
dall’art. 9 dell’invocata direttiva e dall’art. 13 del decreto legislativo di

dal 2007 al 2009. Perdurando la situazione di superamento del tasso soglia di
10 mg/l, fissato dalla direttiva, il Governo italiano aveva chiesto alla
Commissione europea un terzo periodo di proroga, invocando l’applicazione
del tasso soglia di 50 mg/l.
La sentenza ha aggiunto che la Commissione europea aveva emesso due
decisioni: la prima in data 28 ottobre 2010, con cui non aveva concesso la
deroga, sul rilievo essa fosse ammissibile fino al massimo di 20 mg/1; la
seconda in data 22 marzo 2011, con cui aveva autorizzato la deroga
temporanea < valori di arsenico non superiori a 20 mg/l.
Sulla base di tale ricostruzione, il Tribunale ha ritenuto, per un verso, sul
piano formale, che fosse stata debitamente rispettata la procedura prevista
dall’art. 9 della direttiva comunitaria e dall’art. 13 del decreto legislativo di
recepimento; per altro verso, sul piano sostanziale, che nessuna violazione del
diritto comunitario fosse stata perpetrata, evidentemente sull’implicito (ma
chiaro) assunto che l’autorizzazione a derogare ai valori soglia concessa dalla
Commissione europea con l’ultima decisione del 22 marzo 2011 < successivo» operasse per l’intero triennio 2010-2012.
2.3. Alla tesi formulata dal Tribunale, fondata su una perspicua —
ancorché implicita — interpretazione della portata della decisione della
Commissione europea, il ricorrente contrappone l’opposta tesi, secondo cui la
predetta decisione, conformemente a quanto già ritenuto dal giudice di pace,
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recepimento, due periodi triennali di proroga, l’uno dal 2004 al 2006 e l’altro

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non aveva effetto retroattivo e dunque non sanava la violazione consumatasi
nel precedente anno 2010.
2.4. La doglianza non si risolve semplicemente in una ricostruzione
alternativa dei fatti più favorevole alla parte ricorrente e non è pertanto

prive dei requisiti della generalità ed astrattezza, costituiscono fonte di
produzione del diritto (in tema, v., di recente, Cass. 19 gennaio 2018, n. 1325)
per modo che la questione del loro ambito di operatività e dei limiti, anche
temporali, della loro efficacia, si traduce in un problema di interpretazione di
norme giuridiche che può essere ammissibilmente posto in sede di legittimità.
2.5. Essa doglianza è peraltro infondata, in quanto l’interpretazione data
dal tribunale alla portata della decisione della Commissione europea del 22
marzo 2011 appare pienamente condivisibile.
Deve infatti ritenersi che, dopo le prime due deroghe triennali, possibili su
iniziativa unilaterale dello Stato interessato, la terza deroga triennale (che
richiedeva invece l’approvazione della Commissione Europea) fosse destinata
ad operare senza soluzione di continuità rispetto alle precedenti, in vista del
progressivo adeguamento dello Stato alle nuove disposizioni comunitarie, e
quindi del progressivo raggiungimento del limite finale fissato dalla direttiva.
La suddetta deroga, sebbene concessa solo nel marzo 2011, era di
conseguenza efficace anche per il periodo anteriore alla data di emissione del
provvedimento (ovviamente con decorrenza dalla scadenza della precedente
deroga triennale, e quindi per tutto l’anno 2010).
Correttamente, pertanto, il tribunale ha ritenuto che la diversa conclusione
del giudice di pace, secondo cui la deroga non aveva effetti retroattivi (e come
tale non era operante per il 2010), costituisse violazione delle disposizioni
comunitarie invocate dalla stessa parte attrice, ed ha quindi — previa riforma
della decisione di primo grado, ai sensi dell’art. 339, terzo comma, c.p.c. —
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inammissibile, in quanto le decisioni della Commissione europea, ancorché

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proceduto ad una nuova delibazione della domanda proposta, escludendo la
sussistenza dell’illecito ascritto allo Stato, in applicazione dell’esposta
differente interpretazione della decisione della Commissione europea.
3. Con il terzo motivo («I/ioldzione e/ o falsa applica.zione di legge: Arti. 339 e

Unione Europea 98 / 83 / CE») il ricorrente lamenta che il giudice di appello abbia
escluso la prova del nesso causale tra il pregiudizio da lui subito e il mancato
rispetto dei limiti di concentrazione dell’arsenico nell’acqua potabile per l’anno
2010. Deduce che, nel ritenere che fossero rimaste indimostrate sia la
circostanza che egli, nell’anno 2010, avesse affrontato spese per l’acquisto di
acqua minerale e la depurazione di acqua corrente, sia la circostanza che, in
seguito alla decisione negativa della Commissione europea, avesse subito un
paterna d’animo ristorabile a titolo di danno non patrimoniale, il tribunale
avrebbe indebitamente sindacato il giudizio operato dal giudice di pace in
tema di riparto dell’onere della prova e di idoneità dei mezzi di prova addotti
per l’assolvimento di tale onere, giudizio fondato sulle regole di diritto
sostanziale contenute nel Titolo II del Libro VI del codice civile (artt. 2697 e
ss.), la cui violazione darebbe luogo ad errores in iudicando non rilevabili in
relazione a pronunce emesse dal giudice di pace secondo equità.
3.1. Il motivo è inammissibile.
3.2. In primo luogo, la censura, sebbene formalmente riferita all’asserita
violazione dei limiti entro i quali può essere fatta oggetto di appello una
sentenza emessa dal giudice di pace nell’ambito dei giudizi ad equità
necessaria, nella sostanza riguarda la diversa valutazione delle prove effettuata
dal tribunale, la quale rientra appieno nei poteri del giudice di appello; in altre
parole, la circostanza che l’appello contro le sentenze pronunciate secondo
equità, a norma dell’art. 113, secondo comma, c.p.c., sia consentito
esclusivamente per violazione di norme sul procedimento (oltre che per
9

113 cp.c., Arti. 1226, 2043, 2697 c.c.,. Am. 115 e 116 t:p.c.; Direttiva Consiglio

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violazione di norme costituzionali e comunitarie, nonché dei principi
regolatori della materia) non impedisce al giudice di appello di sindacare la
valutazione delle prove compiuta dal giudice di pace, la quale non può
ritenersi esclusa in ragione del fatto che le norme sul riparto dell’onere della

3.3. In secondo luogo, il motivo in esame, proprio in quanto critica la
valutazione delle prove operata dal giudice di appello a fronte della diversa
valutazione operata dal primo giudice in ordine al nesso di causa tra il
pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale asseritamente subito dal
ricorrente e la violazione ascritta allo Stato italiano, si risolve nella
prospettazione di profili di fatto e tende a suscitare un nuovo e diverso
apprezzamento di merito in contrapposizione a quello insindacabilmente
formulato dal tribunale.
4. Il quarto motivo ha ad oggetto la «richiesta, in via subordinata, di

z

formula ione di quesito inteipretativo alla Corte di Giustkia CE, ex art. 267 7 k UE (già
art. 234 TCE)».
4.1. Questo motivo deve ritenersi assorbito dal rigetto dei primi tre, in
ragione dell’irrilevanza della sollecitata remissione, essendo evidente che
l’eventuale risposta ai quesiti non avrebbe effetti decisivi nella soluzione della
controversia. In ogni caso ad avviso della Corte, nel caso di specie, la corretta
applicazione del diritto comunitario è così evidente da non lasciare spazio ad
alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata.
5. Il ricorso deve pertanto essere rigettato.
6. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono
liquidate come da dispositivo avuto riguardo alla circostanza che l’intimata
Presidenza del Consiglio dei Ministri si è limitata a depositare atto di
costituzione in funzione dell’eventuale partecipazione all’udienza di
discussione.
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prova e sui singoli mezzi di prova abbiano natura sostanziale.

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7. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, si deve
dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del
ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello
dovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13.

La Corte rigetta il ricorso.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in
Euro 500,00, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento ed agli
accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito
dall’art. 1, comma 17, della 1. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei
presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a
titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a nonna del
comma 1-bis dello stesso art. 13.
Così deciso nella Camera di consiglio della Terza Sezione Civile il 9 aprile
2018.

P.Q.M.