Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16885 del 05/07/2013

Civile Sent. Sez. U Num. 16885 Anno 2013
Presidente: RORDORF RENATO
Relatore: PICCININNI CARLO

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Comune di Molfetta in persona del legale rapresentante,
elettivamente domiciliato in Roma, via V. Picardi 4/b,
presso l’avv. Vincenzo Caputi Iambrenghi, che lo
rappresenta e difende giusta delega in atti;
– ricorrente contro

rovincia di Bari in persona del legale rappresentante,

A)

elettivamente domiciliata in Roma, via dei Gracchi 81,

1

Data pubblicazione: 05/07/2013

presso lo Studio Malena & Associati, rappresentata e
difesa dall’avv. Tiziano Tedeschi giusta delega in
atti;
–

controricorrente ricorrente incidentale –

Legambiente Onlus in persona del legale rappresentante,

presso l’avv. Rosaria Gadaleta, che la rappresenta e
difende giusta delega in atti;
– contrQricorrente Autorità di Bacino della Puglia in persona del legale
rappresentante, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi
12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la
rappresenta e difende ex lege;
– contro,r1correnty =
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senttnz$. del Tribunale nuperiore delle Acque

Pubbliche n. 19/12 del 15.2.2012.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 14.5.2013 dal Relatore Cons. Carlo
Piccininni;
Uditi gli avv. Caputi Iambrenghi per il Comune di
Molfetta, Gadaleta per Legambiente, Di Cave per
l’Autorità di Bacino;
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. Umberto Apice, che ha concluso per il
rigetto di entrambi i ricorsi.

2

elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria 2

Svolgimento del processo
Con

delibera

n.

11

del

29.4.2009

il

Comitato

istituzionale dell’Autorità di Bacino della Puglia
approvava in via definitiva le modifiche al piano
stralcio per il territorio comunale di Molfetta,

bassa pericolosità idraulica, con riferimento ai
profili delle c.d. ” lame ” ( doline ) presenti nel
territorio comunale.
La delibera, unitamente agli atti presupposti, veniva
impugnata davanti al Tribunale Superiore delle Acque
dal Comune di Molfetta, che segnatamente denunciava:
l’illegittima composizione del Comitato per la mancata
convocazione degli assessori all’ambiente, urbanistica
ed agricoltura delle Regioni Puglia, Basilicata e
Campania; l’omessa attivazione delle garanzie
procedimentali e partecipative ex artt. 64 e segg. Dlg.
06/152; violazione di legge per essere intervenuta la
detta delibera senza leale collaborazione fra
l’Autorità di bacino ed esso ricorrente; eccesso di
potere sotto vari aspetti, e segnatamente con riguardo
all’abnorme esercizio della discrezionalità tecnica e
all’immotivata sopravvalutazione del rischio idraulico.
L’Autorità di Bacino e la Provincia di Bari,
costituitesi, chiedevano il rigetto del ricorso,

3

fissando la perimetrazione delle aree ad alta, media e

istanza cui si associava anche Legambiente ONLUS che
spiegava intervento nel giudizio.
Il Tribunale Superiore, dopo aver disposto consulenza
tecnica nel corso dell’istruttoria, rigettava la
domanda rilevando in particolare: che la censura

delle valutazioni tecniche poste a base delle
modificazioni del Piano Stralcio adottate dall’Autorità
di gacino; che il sindacato giurisdizionale sugli
apprezzamenti tecnici della P.A. deve essere
interpretato nel senso che il giudice , non deve
sostituirsi ad un potere già esercitato, ma deve solo
stabilire se la valutazione complessa operata nel
relativo esercizio sia nel complesso corretta sia sotto
il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella
fase d’applicazione della norma posta a tutela della
conformità a parametri tecnici, sia, infine, nella fase
di raffronto fra i fatti accertati ed il parametro così
evidenziato “; che alla luce del parametro indicato il
provvedimento oggetto di contestazione risultava
meritevole di conferma, considerato che l’espletata
consulenza tecnica non avrebbe consentito di ribaltare
i parametri adottati dall’Autorità di Bacino, nè di
adottare diversi parametri; che il giudizio espresso
dalla detta Autorità non sarebbe risultato

4

prospettata riguardava sostanzialmente il corretto uso

manifestamente irrazionale o arbitrario, ma sarebbe
stato invece soltanto cautelativo, circostanza che
avrebbe

precluso

un

sindacato

sulla

relativa

valutazione; che, quanto alla composizione del
Comitato, la normativa vigente non avrebbe previsto la

violazione del principio di leale collaborazione fra
gli organi non sarebbe stata configurabile, non essendo
conseguenziale al rispetto del detto principio
l’imposizione di ” moduli consensuali o, comunque, per
forza condivisi ”
Avverso la detta sentenza il Comune di Molfetta
proponeva ricorso per cassazione affidato a tre motivi,
cui resistevano con controricorso l’Autorità di Bacino
della Puglia, Legambiente ONLUS e la Provincia di Bari,
quest’ultimo contenente anche ricorso incidentale
articolato in tre motivi.
Il Comune e Legambiente depositavano infine memoria.
La

controversia

quindi

veniva

decisa

all’esito

dell’udienza pubblica del 14.5.2013.
Motivi della decisione
Con il ricorso principale il Comune di Molfetta ha
rispettivamente denunciato:
l ) vizio di motivazione in relazione all’omessa
considerazione dei vizi riscontrati dal consulente

5

necessaria partecipazione degli assessori; che la

tecnico nella modificazione della valutazione di
pericolosità idraulica delle aree facenti parte del
piano in questione. In particolare, rispondendo ai
quesiti che erano stati formulati, il CTU aveva
rilevato: che alla luce dei dati pluviometrici non

Antecedent Moisture Condition ( AMC ) III “, che
\\

avrebbe comportato

un significativo

sovradimensionamento delle portate al colmo di piena,
con ovvie conseguenze sulla delimitazione delle aree
allagabili
cautelativa

essendo

viceversa

l’assunzione

della AMC

sufficientemente
II,

la

cui

applicazione avrebbe fra l’altro escluso illegittime
compressioni delle esigenze di trasformazione del
territorio; che analogamente priva di giustificazione
sarebbe stata la conseguente maggiorazione del ” Curve
Number ” ( CN ) III, metodo adottato per la stima della
, precipitazione netta cumulata in funzione della
precipitazione lorda cumulata in data antecedente,
della copertura ed uso del suolo e delle condizioni
iniziali di umidità del suolo “, la cui applicazione,
tuttavia, non avrebbe permesso ” di cogliere pienamente
il valore massimo della portata generale del reticolo
idrografico “; che per quanto il consulente tecnico
avesse apprezzato favorevolmente l’analisi del

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sembrava giustificata l’assunzione della condizione ”

territorio eseguita dall’Autorità di Bacino, egli aveva
comunque precisato che ” l’analisi effettuata dallo
scrivente CTU ha condotto alla conclusione che
l’assunzione della AMC II può già considerarsi
cautelativa “; che l’insufficienza di motivazione della

conclusione di rigetto del ricorso, pur preceduta dal
rilievo che ” la CTU, con un quadro scientifico
unitario non meno significativo o apprezzabile di
quello dell’AdB ” vale a determinare una più ristretta
e sommessa perimetrazione delle zone a diversa
pericolosità idraulica “; che conclusivamente i dati
relativi alle portate delle acque sarebbero falsati,
mentre le conclusioni del CTU sarebbero sorrette da
analisi scientifiche che non darebbero ” scampo ” alle
conclusioni della Autorità di Bacino;
2 )

violazione art.

4 1.r.

19/02, per l’omessa

convocazione degli assessori regionali all’ambiente,
urbanistica, ed agricoltura e foreste delle Regioni
Puglia, Basilicata e Campania ai lavori del Comitato
istituzionale dell’Autorità di Bacino;
)

violazione

1.r.

Puglia

19/02

per

omessa

cooperazione della detta Autorità con i Comuni
interessati, e segnatamente per la mancata preventiva
comunicazione dei metodi e dei calcoli seguiti per la

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sentenza impugnata si desumerebbe anche dalla

modifica del piano in questione.
Con il ricorso incidentale, ” svolto in adesione alle
prospettazioni rese dal Comune di Molfetta nel primo
motivo “, la Provincia ha rispettivamente denunciato:
l ) vizio di motivazione relativamente alle conclusioni

Il Tribunale Superiore aveva infatti affermato in
proposito che la relativa formulazione fosse nel senso
dell’

integrale rigetto della pretesa attorea

richiesta che effettivamente in un primo momento era
stata avanzata, ma alla quale aveva poi fatto seguito
una posizione conforme a quella fatta valere dal
Comune, in ragione dell’esito della disposta consulenza
tecnica.
Di tale nuova posizione il giudicante non aveva tenuto
alcun conto, e ciò avrebbe dato luogo al vizio
denunciato;
2 ) vizio di motivazione in relazione al mancato
recepimento delle conclusioni del CTU, al quale a torto
sarebbe stato attribuito un giudizio sostanzialmente
adesivo alle valutazioni dell’Autorità di Bacino,
mentre invece una corretta interpretazione sul punto
avrebbe dovuto indurre a conclusioni opposte, essendo
emersa dall’elaborato peritale l’adeguatezza del più
contenuto rischio AMC II, in luogo di quello AMC III

8

rappresentate dallaXssa ricorrente.

apprezzato dall’Autorità di Bacino;
3 ) violazione dell’art. 4 1.r. 19/2002 per l’omessa
convocazione dei tre assessori regionali all’ambiente,
urbanistica e agricoltura e foreste della regione
interessata, e la conseguente nullità della delibera

Osserva il Collegio che devono essere dapprima
esaminati congiuntamente il secondo motivo del ricorso
principale ed il terzo di quello incidentale della
Provincia

4,

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” , ..1

poiché censurano entrambi la violazione della medesima
legge regionale, con riferimento alla illegittima
composizione del Comitato istituzionale dell’Autorità
di Bacino che aveva emesso la contestata deliberazione
n. 11 del 20.4.2009, e la doglianza risulta
pregiudiziale sul piano logico.
Nel merito le censure sono fondate.
In proposito occorre infatti osservare che l’art. 4 1.
r. Puglia 9. 12.2002, n. 19 stabilisce, nel primo
comma, che il Comitato sopra citato è composto:
N%

a ) dal Presidente della Regione Puglia, che lo

presiede, o un suo delegato;
b ) dal Presidente della Regione Basilicata, o un suo
delegato;
c ) dal Presidente della Regione Campania, o un suo

9

oggetto della presente controversia.

delegato;
d ) dai Presidenti delle province interessate ( Bari,
Brindisi, Lecce, Foggia, Taranto, Avellino, Potenza ),
ovvero dai loro delegati;
e

)

dagli

Assessorati

regionali

all’ambiente,

Puglia, Basilicata e Campania, in relazione agli
argomenti iscritti all’ordine del giorno. ”
Orbene con il ricorso proposto davanti al Tribunale
Superiore delle Acque, che poi ha conseguentemente
emesso la sentenza impugnata, il Comune di Molfetta
aveva fra l’altro dedotto ” in punto di diritto: A ) l’illegittima composizione dell’organo emanante, non
essendo stati convocati alla seduta del Comitato gli
assessori all’ambiente, urbanistica ed agricoltura
delle Regioni Puglia, Basilicata e Campania ” ( p. 4
della sentenza impugnata ).
Tale deduzione è stata esaminata dal Tribunale adito
dopo una diffusa trattazione relativa ai limiti di
sindacato ” sull’uso della c.d. discrezionalità tecnica
” ( p. 11 ), ed è stata ritenuta inconsistente in
ragione del fatto che , per la validità delle
deliberazioni emanate dal Comitato istituzionale
dell’Autorità di Bacino l’art. 4, comma 3, 2 ° periodo
1.r. Puglia 9.12.2002 n. 19, fermo il quorum

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urbanistica e agricoltura e foreste delle Regioni

strutturale colà indicato ( l ° periodo ) impone la
presenza del rappresentante della Regione competente
per territorio ( ossia nella specie della sola Regione
Puglia ) e non anche gli assessori dei rami ( ambiente;
urbanistica; agricoltura e foreste ) ” ( p. 12 ).

1.r. Puglia 02/19 è senza dubbio corretto, perché
effettivamente la disposizione stabilisce che le
deliberazioni del Comitato sono valide se adottate con
la presenza di metà più uno dei suoi componenti ( in
prima convocazione ) o della maggioranza dei presenti (
in seconda convocazione ) e se sorrette dal voto
favorevole del rappresentante della regione.
Tuttavia, come ha puntualmente evidenziato il Comune
ricorrente, l’argomentazione posta dal Tribunale a
sostegno del rigetto del motivo di impugnazione
proposto al riguardo è inconferente, poiché la
questione concernente l’invalidità della delibera era
stata posta non già in relazione a rappresentate
violazioni del quorum ( strutturale, sotto il profilo
del mancato raggiungimento del numero di consensi
necessario, o funzionale, per l’assenza di un
componente indispensabile ai fini del decidere ), ma
piuttosto in relazione all’omessa convocazione di
componenti necessari dell’organo collegiale, che per

11

Il riferimento al contenuto del comma 3 dell’art. 4

effetto della conseguente assenza avrebbero dato causa
al vizio denunciato.
Se dunque è condivisibile il rilievo del Comune e della
Provincia in ordine all’errata interpretazione da parte
del Tribunale Superiore della censura in ordine alla

dirsi per quanto concerne il merito della doglianza
prospettata.
E’ infatti principio del tutto consolidato quello per
il quale il vizio di composizione di organi collegiali
amministrativi inficia gli atti dallo stesso
deliberati, nonché quelli ad essi connessi, per effetto
della lesione del diritto dei membri del Collegio
all’esercizio dell’ufficio e del loro potere di
decidere se intervenire o meno alle riunioni ( Cons.
Stato 94/291, Cons. Stato 87/891, Cons. Stato 80/746,
C. 78/2921, C. 76/1756, con riferimento all’organo di
amministrazione di persone giuridiche ).
Nella specie non risulta l’inoltro dell’avviso di
convocazione agli assessori regionali componenti del
Comitato ( membri di diritto dell’organo e
fisiologicamente interessati alla trattazione degli
argomenti iscritti all’ordine del giorno, trattandosi
di decisioni incidenti sull’assetto del territorio del
Comune ), e ciò è sufficiente a determinare

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irregolare composizione del Comitato, altrettanto deve

l’invalidità della delibera contestata.
Né rileva in senso contrario l’eccezione relativa al
preteso difetto di interesse del Comune, sollevata
dall’Autorità di Bacino, tenuto conto dell’oggetto
della delibera censurata, che incide significativamente

edificatorie dell’area di pertinenza.
Ove poi detta Autorità avesse implicitamente basato la
formulazione della detta eccezione sulla circostanza
che la legge regionale non prevede la presenza del
Comune al suo interno, il rilievo sarebbe comunque
privo di pregio, non essendo configurabile alcuna
limitazione per l’ente territoriale nel far valere
l’invalidità di una delibera di organo amministrativo a
seguito della sua illegittima composizione, ove
incidente in termini negativi sulla propria sfera di
influenza, come verificatosi nella specie.
Per di più sotto questo riflesso la doglianza sarebbe
comunque superata dal fatto che censura di identico
contenuto è stata proposta anche dalla Provincia,
componente ex lege del Comitato in questione.
Conclusivamente, deve essere accolto il secondo motivo
del ricorso principale ed il terzo di quello
incidentale, restando assorbiti gli altri, con
conseguente

cassazione della sentenza impugnata e

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sulla realtà ambientale e sulle prospettive

rinvio al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche per
le determinazioni di competenza in ordine alla domanda
di annullamento proposta dal ricorrente, alla stregua
delle svolte considerazioni.
L’articolazione delle questioni trattate, soprattutto

sindacato del giudice di legittimità sugli atti
amministrativi espressione di discrezionalità tecnica,
induce alla compensazione delle spese del presente
giudizio.
P.Q.M.
Accoglie il secondo motivo del ricorso principale ed il
terzo di quello incidentale, dichiara assorbiti gli
altri motivi di entrambi i ricorsi, cassa la sentenza
impugnata e rinvia al Tribunale Superiore delle Acque
Pubbliche in diversa composizione.
Compensa le spese del giudizio di legittimità.
Roma, 14.5.2013

con riferimento agli aspetti relativi ai limiti di