Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16712 del 05/08/2020

Cassazione civile sez. lav., 05/08/2020, (ud. 16/01/2020, dep. 05/08/2020), n.16712

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TORRICE Amelia – Presidente –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

Dott. LEO Giuseppina – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 19992-2015 proposto da:

S.L., rappresentato e difeso dagli avvocati ESTER

STANCANELLI, ANTONIO STANCANELLI;

– ricorrente –

contro

CONSORZIO DI BONIFICA n. (OMISSIS) di MESSINA, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

BARNABA TORTOLINI 13, presso lo studio dell’avvocato GIANGUIDO

PORCACCHIA, rappresentato e difeso dall’avvocato ANTONIO LANFRANCHI;

PRESIDENZA DELLA REGIONE SICILIANA, ASSESSORATO REGIONALE AGRICOLTURA

DELLO SVILUPPO RURALE E DELLA PESCA MEDITERRANEA già AGRICOLTURA E

FORESTE) in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro

tempore, rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

presso i cui Uffici domiciliano ope legis, in ROMA, ALLA VIA DEI

PORTOGHESI, 12;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 14/2015 della CORTE D’APPELLO di MESSINA,

depositata il 12/02/2015 R.G.N. 1841/2012.

Fatto

RILEVATO

CHE:

1.

la Corte d’Appello di Messina ha confermato la sentenza di primo grado con la quale il Tribunale della stessa città aveva rigettato la domanda proposta da P.G. per la rideterminazione del compenso a lui spettante quale amministratore provvisorio del Consorzio di Bonifica 11 di Messina, in ragione del disposto della L.R. Sicilia 6 del 2001, art. 83, da luglio 2003 al 16.2.2008;

la Corte di merito rilevava che l’art. 83 cit., secondo cui il compenso degli organi collegiali di dimensione sovracomunale era stabilito in misura del 75 % dell’indennità di funzione minima stabilita per i presidenti delle province regionali corrispondenti, necessitava di un apposito decreto presidenziale che individuasse gli enti cui tale previsione si applicasse, sicchè, essendo poi intervenuta legislazione regionale di interpretazione autentica che espressamente si riferiva solo ad alcuni enti, tra cui non rientrava il Consorzio di Bonifica convenuto, non sussistevano i presupposti per il riconoscimento del diritto rivendicato;

neppure, secondo la Corte territoriale, potevano porsi dubbi di legittimità costituzionale, atteso che l’applicazione di tale disciplina non poteva che derivare, per ciascun ente, da espresse previsioni coerenti con l’esigenza di copertura di bilancio, mentre non era prospettabile alcuna disparità di trattamento, che avrebbe imposto la previa verifica dell’effettiva natura dell’incarico in oggetto rispetto a quelli in altri enti e per i quali il compenso era stato specificamente previsto;

2.

il P. ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi, resistiti dal Consorzio di Bonifica 11 e dalla Regione Siciliana – Assessorato Regionale Agricoltura, con distinti controricorsi.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

1.

con il primo motivo il ricorrente afferma la violazione ed erronea applicazione della L.R. Sicilia n. 6 del 2001, art. 83, della L.R. Sicilia n. 22 del 2008, art. 25, della L.R. Sicilia n. 8 del 2012, art. 20, nonchè degli artt. 3,35,36,97 e 98 Cost., dell’art. 12 preleggi e dell’art. 112 c.p.c., oltre a disparità di trattamento rispetto agli altri amministratori di organi collegiali sovracomunali della Regione (IACP e Consorzi ASI) ed omessa, insufficiente, illogica e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia (art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5), per avere la Corte di merito errato nel ritenere non applicabile all’Amministratore del Consorzio convenuto il trattamento rivendicato, sulla base di un’interpretazione non corretta ed in parte immotivata della normativa, difforme dai canoni di necessaria coerenza con la Costituzione;

il secondo motivo sostiene (art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5) la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 15 preleggi, della L. n. 241 del 1990, artt. 2 e 3, nonchè dei principi di buona fede e buon andamento della P.A. e di parità della retribuzione a parità di lavoro ed omessa, illogica e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, evidenziando come, a distanza ormai di molti anni dall’entrata in vigore dell’art. 83 cit., il decreto presidenziale ritenuto necessario dalla Corte territoriale non fosse stato ancora emanato;

il ricorrente rimarca altresì come lo stesso Ufficio Legislativo della Regione avesse ufficialmente sostenuto che le modifiche dell’art. 83 con le quali si era introdotta la necessità di quel decreto non potessero ritenersi operative fino a quando il medesimo non fosse stato emanato, determinandosi altrimenti un vuoto normativo, sicchè doveva osservarsi ancora l’originaria previsione che non prevedeva tale individuazione selettiva degli enti rispetto ai quali l’art. 83 trovava applicazione;

in chiusura del medesimo motivo si sottolinea altresì come la Corte d’Appello avesse omesso di pronunciare sull’ulteriore profilo di illegittimità della condotta posta in essere dalle Amministrazioni, da individuarsi nel fatto che sia la Regione, sia l’Assessorato, in spregio ai principi di lealtà, correttezza e trasparenza oltre che in violazione della L. n. 241 del 1990, artt. 2 e 3, a fronte della richiesta del ricorrente di quanto poi perseguito in causa, non avevano mai definito il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso;

il terzo motivo denuncia infine la violazione e falsa applicazione degli artt. 81,97 e 119 Cost., nonchè l’abnorme e illogica motivazione su un punto decisivo (art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5) con riferimento all’assunto, ritenuto erroneo, secondo cui sarebbero state ragioni di bilancio ad impedire l’estensione del trattamento rivendicato, in osservanza di principi di parità di trattamento, anche agli amministratori degli enti per i quali non era stata emanata legge di interpretazione autentica;

il ricorrente in proposito sottolinea come una pronuncia di condanna ben avrebbe potuto essere eseguita quale debito c.d. fuori bilancio, non potendosi dunque impedire al giudice di emettere una tale sentenza nei confronti della P.A.;

infine, nel caso non si fossero ritenute accoglibili le argomentazioni di cui ai tre motivi di ricorso, il P. insisteva per la proposizione di questione di legittimità costituzionale dell’art. 83 cit., in relazione agli art. 3,35,36,97 e 98 Cost., nella parte in cui non era stato previsto che la norma trovasse applicazione anche per gli amministratori regionali dei Consorzi di Bonifica di dimensione sovracomunale;

2.

i motivi, stante la loro connessione, possono essere esaminati congiuntamente;

3.

il testo originario della L.R. n. 6 del 2001, art. 83, prevedeva che “i compensi da corrispondere ai presidenti di organi collegiali di cui alla L.R. 11 maggio 1993, n. 15, art. 1 di dimensione sovracomunale individuati nella L.R. 11 maggio 1993, n. 15, art. 1, sono stabiliti nella misura del 75 per cento della indennità di funzione minima stabilita per i presidenti delle province regionali corrispondenti, in attuazione della L.R. 23 dicembre 2000, n. 30, art. 19, comma 1”;

non può dubitarsi che il Consorzio convenuto rientrasse in tale previsione, in quanto ente istituito sulla base di legge regionale (quindi rientrante tra quelli di cui alla L.R. n. 15 del 1993, art. 1), di dimensione sovracomunale (per l’appunto provinciale) e operatività non estesa all’intera regione (come infraregionali sono gli enti di cui all’art. 1 cit.: v. ora sul punto, Cass. 26 febbraio 2020, n. 5239, in relazione anche all’ambito, sempre infraregionale, della disciplina – art. 19 e, di conseguenza, L.R. n. 30 del 2000, art. 15 – cui fa riferimento l’art. 83 per il calcolo del predetto 75 %);

con il L.R. n. 2 del 2002, art. 129, comma 5, il testo dell’art. 83 è invece divenuto il seguente: “”i compensi da corrispondere ai presidenti di organi collegiali di cui alla L.R. 11 maggio 1993, n. 15, art. 1, di dimensione sovraccomunale individuati con decreto del presidente della regione, previa delibera della giunta regionale, sono stabiliti nella misura del 75 per cento della indennità di funzione minima stabilita per i presidenti delle province regionali corrispondenti, in attuazione della L.R. 23 dicembre 2000, n. 30, art. 19, comma 1, e decorrono dalla data di emanazione del predetto decreto”;

il ricorrente risulta essere stato Amministratore del Consorzio dal maggio 2003 e quindi non può assecondarsi dubbio alcuno rispetto al fatto che nei suoi riguardi operi l’ultima delle formulazioni normative citate; nel valutare l’evoluzione normativa si deve muovere dalla disciplina generale di cui alla L.R. n. 15 del 1993, art. 1;

tale norma, al comma 1, regolava il compenso per i componenti di organi collegiali costituiti “in forza di leggi regionali” ed operanti “a livello locale”, nel 75 % dei compensi dovuti rispettivamente al Presidente della Provincia ed ai membri della Giunta e del Consiglio della Provincia in cui ha sede l’organo operante a dimensione provinciale, ed al sindaco ed ai membri della Giunta e del Consiglio del comune per l’organo competente a dimensione comunale o intercomunale, con disciplina da cui si desume, stanti i parametri di riferimento istituzionali, che la previsione riguardava i componenti di organi collegiali di dimensione “provinciale”, “comunale” o “intercomunale”;

l’art. 1, comma 3, per i compensi sempre riguardanti il Presidente od organi collegiali costituiti “in forza di leggi”, prevedeva la determinazione in base a “decreti del Presidente della Regione previa delibera della Giunta regionale”; l’art. 83 cit. ha apportato una deroga a quest’ultima regola generale, con riferimento, come si è già detto, agli enti “sovraccomunali”, ma “infraregionali”, stabilendo il compenso fisso in misura del predetto 75 %, nel senso che quanto in precedenza costituiva il massimo determinabile dal Presidente della Regione diveniva misura prestabilita ex lege;

tale deroga alla regola generale della L.R. n. 15 del 1993, art. 1, dapprima indiscriminata, è stata poi rimodulata attraverso le modifiche apportate all’art. 83 dal successivo L.R. n. 2 del 2002, art. 129, comma 5, già citato, che ha limitato la fissazione dei compensi in quella misura ai soli enti di dimensione sovraccomunale individuati con decreto del presidente della regione, previa delibera della giunta regionale e con decorrenza di tale misura del compenso solo “dalla data di emanazione del predetto decreto” presidenziale; la rimodulazione della deroga, come in sostanza ritenuto dalla Corte territoriale non ha tuttavia creato alcun vuoto normativo, in quanto il venir meno di una disciplina di deroga non può che avere l’effetto, fino all’eventuale adozione di quel decreto presidenziale, di far riespandere la regola generale di cui all’art. 1 cit., con applicazione dei compensi, entro il limite massimo del 75 % di cui alla medesima norma, sulla base dei decreti a tal fine susseguitisi nel tempo;

2.3.

neppure può essere condiviso il pur suggestivo argomento che il ricorrente intenderebbe tratte dalle due norme di interpretazione autentica di cui alla L.R. n. 22 del 2008, art. 25 (poi modificato in senso ampliativo dalla L.R. n. 8 del 2012, art. 21, con riferimento agli enti indicati nella tabella B di cui alla L.R. n. 98 del 1981, art. 39-bis, riguardante alcuni parchi, mentre le province regionali ivi indicate non rilevano in quanto, per i relativi presidenti, altra è la disciplina, cui l’art. 83 fa anzi riferimento nel fissare il proprio parametro percentuale) ed alla L.R. n. 8 del 2012, art. 20;

tali norme con riferimento ad enti specifici (I.A.C.P., i predetti parchi, i consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione di cui alla L.R. n. 1 del 1984) hanno stabilito che l’art. 83 cit. fosse da interpretare nel senso che, a far data dall’entrata in vigore della L.R. n. 2 del 2002 (la quale ha modificato come detto lo stesso art. 129, riducendone la portata), i compensi ai relativi presidenti fossero appunto fissati in quel 75 %;

l’ipotesi ricostruttiva del ricorrente, tratta anche da un parere dell’Ufficio Legislativo della Regione Siciliana, è quella per cui l’art. 129 avrebbe creato un vuoto normativo, tale per cui la nuova disciplina avrebbe avuto effetto dalla data di emissione del decreto presidenziale di individuazione degli enti a cui il beneficio si sarebbe applicato e non già nel senso che, in assenza di quel decreto, i compensi non fossero più da individuare in quella misura fissa; si è però già visto che il vuoto normativo non esisteva ed è evidente che la palese ratio calmieratrice che traspare dal testo letterale di cui all’art. 83 cit. quale modificato dall’art. 129 cit. non consente una tale interpretazione;

d’altra parte, la tesi del ricorrente non riesce a spiegare perchè il legislatore siciliano, nel procedere successivamente all’interpretazione autentica dell’art. 83, lo abbia poi fatto per singoli casi e non in generale, dirimendo definitivamente il dubbio interpretativo;

il procedere casistico porta quindi a concludere nel senso che non si trattasse di norme realmente interpretative, ma innovative, seppure con effetto ex tunc, con riferimento agli ordinamenti dei singoli enti volta a volta contemplati, come reso evidente dall’ultimo di tali interventi, espressamente finalizzato ad evitare un aggravio di spesa riconnesso al contenzioso relativo agli enti da esso riguardati;

tale procedere casistico risulterebbe improprio rispetto ad una legge con effettivo scopo interpretativo di una norma generale la quale, per essere effettivamente tale, dovrebbe a propria volta avere taglio generale, sicchè si ha riprova del trattarsi di norme innovative e per i soli enti in esse contemplati;

2.4.

quanto alla disparità di trattamento ed alla questione di legittimità costituzionale prospettata, è evidente, secondo quanto già rilevato dalla corte territoriale, come sia del tutto insufficiente affermare che il beneficio sia stato riconosciuto a favore degli organi di taluni enti subregionali della Regione Sicilia, in quanto già la diversità di tali enti è elemento differenziale, mentre l’identità di situazioni è puramente e genericamente affermata, senza alcun riguardo alle concrete connotazioni dei tertia comparationis;

2.5.

su tali presupposti, appaiono del tutto irrilevanti gli ulteriori tratti di censura sollecitati;

in particolare, l’art. 83 cit., nella formulazione qui applicabile, non prevedeva alcun obbligo regionale, ma solo una facoltà, di riconoscere il diritto agli organi dell’uno o dell’altro ente, sicchè non ha rilievo il fatto che nel tempo non sia mai stato emanato il decreto presidenziale di applicazione di quell’importo fisso del 75 %;

del tutto ininfluente, rispetto al diritto patrimoniale rivendicato, è poi il fatto che la P.A. abbia omesso di definire le istanze avanzate in sede amministrativa sul punto da parte del P., in quanto ciò che conta in questa è la fondatezza della pretesa rispetto alle regole del rapporto e non altro;

infine, la questione sulla possibilità di una pronuncia di condanna della P.A. nonostante la mancata previsione in bilancio è mal posta, in quanto la Corte territoriale, applicando del resto principi oramai più che consolidati, non ha di certo affermato che, se il diritto fosse stato sussistente, la mancata allocazione a bilancio potesse avere rilievo alcuno, ma ha invece inteso evidentemente affermare che, in tanto la presidenza della regione – con il decreto previsto dall’art. 83 – avrebbe potuto riconoscere in favore degli organi dei diversi enti quel diritto in quella misura, in quanto la situazione dei singoli enti lo consentisse, essendo altrettanto evidente che la remissione al decreto presidenziale della determinazione degli enti per i quali il compenso poteva essere fissato in quella misura si radicava in evidenti ragioni di controllo della spesa pubblica.

3.

al rigetto del ricorso segue la regolazione delle spese del grado secondo soccombenza.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento in favore delle controparti delle spese del giudizio di legittimità che liquida, per ciascuna di esse, in Euro 4.000,00 per compensi oltre, quanto alla Presidenza della Regione Siciliana-Assessorato regionale agricoltura, alle spese prenotate a debito ed oltre, quanto al Consorzio, ad Euro 200,00 per esborsi, spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella adunanza camerale, il 16 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 5 agosto 2020