Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16599 del 05/08/2016

Cassazione civile sez. un., 05/08/2016, (ud. 21/06/2016, dep. 05/08/2016), n.16599

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente aggiunto –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di sez. –

Dott. BERNABAI Renato – Consigliere –

Dott. BIELLI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. CIRILLO Ettore – Consigliere –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. DIDONE Antonio – Consigliere –

Dott. CURZIO Pietro – Consigliere –

Dott. DI IASI Camilla – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

s.r.l. I.T.V. – Industria Tessile del Vomano, con sede a (OMISSIS),

in persona del legale rappresentante, Romano Gnutti, elettivamente

domiciliata in Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 99, presso lo

studio degli avvocati Michele Conte e Giovanni Battista Conte, che,

anche disgiuntamente, la rappresentano e difendono giusta procura

speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

Regione autonoma Friuli Venezia Giulia, con sede a (OMISSIS), in

persona della Presidente, avvocata S.D.,

elettivamente domiciliata in Roma, piazza Colonna n. 335, presso

l’ufficio distaccato della medesima Regione autonoma, rappresentata

e difesa dall’avvocato Vinicio Martini, dell’avvocatura regionale,

giusta Delib. Giunta regionale 10 ottobre 2014, n. 1842 (A) e

procura speciale a margine del controricorso;

– controricorrente –

e

Comune di Vito d’Asio, con sede in (OMISSIS), in persona del Sindaco;

– intimato –

avverso la sentenza n. 170/14 del Tribunale superiore delle acque

Pubbliche, depositata il 15 luglio 2014, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21

giugno 2016 dal consigliere dottor Stefano Bielli;

udito, per la ricorrente, l’avvocato Ernesto Conte (su delega), che

ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

udito, per la Regione autonoma controricorrente, l’avvocato Vinicio

Martini, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M., nella persona del sostituto Procuratore generale

dottor PRATIS Pierfelice, che ha concluso per il rigetto del

ricorso.

Fatto

FATTI DEL PROCESSO

1.- Con sentenza n. 170/14, deliberata il 5 marzo 2014, depositata il 15 luglio 2014 e non notificata, il Tribunale superiore delle acque pubbliche (hinc: “TSAP”), decidendo in unico grado, rigettava il ricorso proposto dalla s.r.l. I.T.V. – Industria Tessile del Vomano (hinc: “ITV”) nei confronti della resistente costituita Regione autonoma Friuli Venezia Giulia e del non costituito Comune di Vito d’Asio avverso la Delib. Giunta regionale n. 1616 del 2012 (Delib. che aveva ritenuto non compatibile con l’ambiente il progetto di un impianto idroelettrico da realizzare dalla società), condannando la soccombente ricorrente al pagamento delle spese di lite sostenute dalla Regione autonoma, liquidate in complessivi Euro 3.000,00, oltre ai dovuti accessori di legge.

Il Tribunale superiore premetteva che: a) nel 1985, la società Filatura San Carlo, dante causa della ITV, aveva ottenuto (a seguito di richiesta presentata nel 1983) la concessione n. 520/1985, relativa alla derivazione di acque dal torrente (OMISSIS) (fino al 2015 non ancora di livello ecologicamente elevato) per la costruzione di un impianto idroelettrico; b) in esito ad un contenzioso, il Comune di Vito d’Asio aveva successivamente rilasciato alla medesima società Filatura San Carlo una concessione edilizia per la realizzazione dell’impianto; c) il 25 settembre 1995 era stata concessa dalla Regione autonoma un’autorizzazione paesistica (efficace per cinque anni dal rilascio per la realizzazione dell’impianto; d) con nota del 27 novembre 1995 la Regione autonoma, facendo riferimento allo specifico contenuto dell’autorizzazione paesistica, si era dichiarata disponibile a revisionare il disciplinare della concessione di derivazione in modo da rendere possibile, una volta eseguiti gli incombenti stabiliti, la realizzazione dell’impianto; d) con atto del 14 agosto 2000, il Comune di Vito d’Asio, sul presupposto che i lavori assentiti non erano stati avviati dalla società, aveva dichiarato inefficace la concessione edilizia; e) il 25 settembre 2000 la sopra menzionata autorizzazione paesistica era divenuta inefficace, per il decorso del termine quinquennale; O la società Filatura San Carlo aveva quindi richiesto, nel 2009, uno screening per l’eventuale sottoposizione delle realizzande opere alla procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA); g) lo screening si era concluso (con decreto 12 novembre 2009, n. 2641) nel senso della necessità di assoggettare le opere alla procedura di VIA; h) a sèguito della presentazione da parte della società Filatura San Carlo, nel 2011, di un progetto di variante non sostanziale alla sopra indicata concessione n. 520 del 1985 e di una dichiarazione della medesima società (in data 3 settembre 2012) di voler incrementare il deflusso minimo vitale del corso d’acqua (al dichiarato fine di rispettare il piano di tutela delle acque adottato dalla Giunta regionale, ma non ancora approvato e, pertanto, non definitivo), la Giunta regionale, con Delib. 20 settembre 2012, n. 1616 (emessa sulla base del conforme parere sfavorevole della competente commissione VIA, a sua volta preceduta dall’acquisizione di 19 pareri, di cui 11 favorevoli, 5 contrari, tre interlocutori, nonchè di numerose osservazioni negative di terzi), aveva ritenuto non compatibile con l’ambiente il menzionato progetto di impianto idroelettrico, denominato “(OMISSIS)” e riguardante i Comuni di Vito d’Asio e, in piccola parte, di Verzegnis; i) la ITV, avente causa dalla società Filatura San Carlo, aveva impugnato (unitamente a tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi) detta Delib. n. 1616 del 2012, chiedendone l’annullamento e domandando la condanna (nella misura di Euro 6.543.000,00) della Regione “e/o del Comune di Vito d’Asio” al risarcimento dei danni subiti per la mancata disponibilità dell’energia elettrica producibile, utilizzabile nello stabilimento di Pinzano al Tagliamento o altrimenti alienabile; 1) in particolare, con il ricorso, la ITV aveva dedotto la violazione degli artt. 34-bis della legge regionale del Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990 (norma transitorie escludente la procedura di VIA per le istanze anteriori, dirette ad ottenere provvedienti idonei a consentire la realizzazione dell’opera), L. n. 241 del 1990, artt. 10-bis e 21-nonies (per omesso preavviso di rigetto ed annullamento d’ufficio o mancata revoca – con indennizzo – dell’assentita concessione originaria entro un temine ragionevole), D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 121 e “parte B, all. 4, parte 3”, nonchè eccesso di potere per vizio istruttorio e motivazionale, illogicità e contraddittorietà manifeste, falsi presupposti e travisamento dei fatti; m) la Regione autonoma aveva resistito chiedendo il rigetto del ricorso.

Su queste premesse, il TSAP rigettava il ricorso, “con salvezza degli atti impugnati”, osservando che erano “incontrovertibilmente decisive” le seguenti “considerazioni”: a) nonostante la nota regionale del 27 novembre 1995 (con la quale, come visto, la Regione autonoma si era dichiarata disponibile a revisionare il disciplinare della concessione di derivazione di acque in modo da renderlo congruente con lo specifico contenuto dell’autorizzazione paesistica) e nonostante il rilascio della concessione edilizia da parte del Comune di Vito d’Asio, la società Filatura San Carlo non aveva assunto alcuna iniziativa e non aveva avviato i lavori; b) erano divenute inefficaci sia la concessione edilizia comunale (come da atto del Comune datato 14 agosto 2000), sia l’autorizzazione paesistica (scaduta il 25 settembre del 2000 per decorso del termine quinquennale di efficacia); c) in conseguenza della successiva richiesta di screening proposta dalla suddetta società, era stato stabilito – con il sopra citato decreto n. 2461 del 2009 – l’assoggettamento dell'”intervento” alla procedura di VIA; d) tale procedura di VIA, conclusasi con l’impugnata Delib. Giunta regionale n. 1616 del 20 settembre 2012, sfavorevole alla società, non necessitava di alcun peculiare preavviso di rigetto, data la presenza di momenti altamente partecipativi per il privato, ed era espressione “della discrezionalità tecnica tipica della p.a.”; e) erano pertanto infondate sia le “dedotte doglianze… ex direttiva 2000/60/CE”, sia le “prospettate pretese risarcitorie corsivo nel testo (per asseriti danni, rimasti non provati per tutti i profili caratterizzanti le ipotesi di danno riconducibile a comportamenti o provvedimenti della p.a. riscontrati come legittimi corsivo nel testo; evento dannoso; colpa dell’ufficio procedente; nesso di causalità e quant’altro”.

2.- Avverso tale sentenza, la ITV, dichiarando un valore “indeterminabile”, ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi e notificato il 18 – 19 settembre 2014 alla Regione autonoma Friuli Venezia Giulia ed il 18-23 settembre 2014 al Comune di Vito d’Asio.

3.- La Regione autonoma resiste con controricorso notificato il 24 ottobre 2014 alla ITV ed il 24-25 ottobre 2014 al Comune di Vito d’Asio.

4.- La ricorrente ITV illustra la sua posizione depositando memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo dei ricorso, la ricorrente ITV deduce la mera apparenza della motivazione della sentenza, in violazione sia del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 3 recte: dell’all. 1 al suddetto D.Lgs., applicabile in virtù del rinvio disposto dal R.D. n. 1775 del 1933, art6. 208 concernente l’obbligo di motivazione dei provvedimenti decisori del giudice; sia del dovere generale di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali (art. 111 Cost.).

Secondo la ricorrente, il TSAP – nel fondare la sua decisione sul rilievo che la società Filatura San Carlo (dante causa della ITV) aveva richiesto uno screening “con correlativo decreto 12 novembre 2009 n. 2461, esigente la v.i.a.” – ha adottato una motivazione meramente apparente, perchè non ha preso posizione sul motivo di ricorso con il quale era stata denunciata la violazione della L.R. Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990, art. 34 bis in forza del quale detta legge regionale (richiedente la procedura di VIA per diversi progetti di opere ed infrastrutture) non si applica alle istanze inoltrate prima dell’entrata in vigore della legge stessa alle autorità competenti a rilasciare autorizzazioni, concessioni, pareri, nulla osta o altri atti che consentano la realizzazione dell’opera. La ITV osserva, in proposito, che con la sentenza sono rimaste senza effettiva risposta (data la non pertinenza, a suo avviso, delle altre sopra riportate “considerazioni” svolte dal TSAP) le deduzioni proposte con il primo motivo del ricorso al TSAP (dei cinque prospettati) con le quali era stato eccepito, tra l’altro, che: a) la concessione trentennale di derivazione di acqua dal torrente (OMISSIS) allo scopo di produrre energia elettrica era stata rilasciata dalla Regione autonoma (su richiesta presentata il 18 novembre 1983) con atto del 4 novembre 1985 n. 520, quando non esisteva il dovere di sottoporre i progetti delle derivazioni dai corsi d’acqua alla valutazione di impatto ambientale (VIA), dovere introdotto dal combinato disposto della L. n. 349 del 1988, art. 6.2 e del D.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377; b) la norma transitoria di cui alla L.R. del Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990, art. 34 bis esclude la sottoposizione a VIA delle istanze inoltrate (come quella di specie) anteriormente all’entrata in vigore della legge medesima; c) la proposta avanzata dalla società il 26-28 settembre 2011 di una variazione non sostanziale dell’impianto idroelettrico (integrata con altra istanza del 3 settembre 2012) non giustifica la sottoposizione a VIA di un’opera assentita già nel 1985 e richiesta nel 1983; d) era pertanto illegittima la Delib. Giunta n. 1616 del 20 settembre 2012, impugnata davanti al TSAP con ricorso notificato il 15 novembre 2012.

La ricorrente denuncia dunque la violazione di legge derivante dalla motivazione meramente apparente della sentenza del TSAP sulla questione riguardante l’applicabilità al caso di specie della L.R. Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990, art. 34-bis (questione sollevata con il primo motivo del ricorso proposto davanti al giudice di merito).

1.1.- Il primo motivo del ricorso è fondato.

Occorre muovere dalla nozione di “motivazione apparente” accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui ricorre tale ipotesi allorchè la motivazione, pur essendo graficamente (e, quindi, materialmente) esistente – come parte del documento in cui consiste la sentenza (o altro provvedimento giudiziale) -, non rende tuttavia percepibili le ragioni della decisione, perchè esibisce argomentazioni obiettivamente inidonee a far riconoscere l’iter logico seguito per la formazione del convincimento e, pertanto, non consente alcun controllo sull’esattezza e la logicità del ragionamento del giudice. In questo senso possono citarsi numerose pronunce che convergono nella indicata nozione, talora variamente accentuandone i diversi elementi (ex plurimis, Cass. n. 4891 del 2000; n. 1756 e n. 24985 del 2006; n. 11880 del 2007; n. 161, n. 871 e n. 20112 del 2009; n. 4488 del 2014; sezioni unite n. 8053 e n. 19881 del 2014). In particolare, l’apparenza della motivazione comporta la nullità della sentenza impugnata per cassazione, in quanto integra un error in procedendo.

Nella specie, il TSAP, nel rigettare il ricorso della s.r.l. ITV, pone quale premessa della decisione una serie di elementi che vengono definiti “considerazioni”, ritenute nella sentenza “incontrovertibilmente decisive”. Le premesse indicate sono le seguenti (già riportate supra, tra i “Fatti del processo”): a) nonostante la nota regionale del 27 novembre 1995 (con la quale la Regione autonoma si era dichiarata disponibile a revisionare il disciplinare della concessione di derivazione di acque in modo da renderlo congruente con lo specifico contenuto dell’autorizzazione paesistica) e nonostante il rilascio della concessione edilizia da parte del Comune di Vito d’Asio, la società Filatura San Carlo non aveva assunto alcuna iniziativa e non aveva avviato i lavori; b) erano divenute inefficaci sia la concessione edilizia comunale (come da atto del Comune datato 14 agosto 2000), sia l’autorizzazione paesistica (scaduta il 25 settembre del 2000 per decorso del termine quinquennale di efficacia); c) in conseguenza della successiva richiesta di screening proposta dalla suddetta società, era stato stabilito – con il decreto n. 2461 del 2009 – l’assoggettamento dell'”intervento” alla procedura di VIA; d) tale procedura di VIA, conclusasi con l’impugnata Delib. Giunta regionale 20 settembre 2012, n. 1616 sfavorevole alla società, non necessitava di alcun peculiare preavviso di rigetto, data la presenza di momenti altamente partecipativi per il privato, ed era espressione “della discrezionalità tecnica tipica della p.a.”.

Da tali “considerazioni” il TSAP fa derivare (omesso medio) l’infondatezza del ricorso della società e non indica il procedimento inferenziale seguito: in tal modo pone un collegamento diretto tra premesse e conclusioni, che – data la consistenza meramente fattuale delle prime e la mancata esplicitazione del nesso logico-giuridico con le seconde – non è in alcun modo argomentato, cosi da rendere non giustificata la pronuncia. In altri termini, a fronte della decisiva questione posta dalla parte ricorrente circa la dedotta inapplicabilità, nella specie, della normativa sulla VIA, in forza dell’esclusione disposta dalla norma transitoria di cui alla L.R. Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990, art. 34 bis il TSAP nulla ha argomentato al riguardo, dato l’evidente salto logico tra le premesse e la conclusione di rigetto, e non ha chiarito perchè le prime siano “incontrovertibilmente decisive”. Le suddette “considerazioni” possono, al più, costituire il materiale di base per una serie di successive argomentazioni (mancanti nella sentenza) idonee a far pervenire ad una decisione giudiziale. Tuttavia, come già sopra sottolineato, la sentenza non mostra il percorso logico- giuridico seguito per risolvere la questione prospettata dalla parte. Nè può essere lasciato all’occasionale arbitrio dell’interprete integrare la sentenza, in via congetturale, con le più varie possibili argomentazioni motivazionali (ancorchè rispettose dei fatti accertati ed elencati come premesse nel testo della medesima sentenza). L’impossibilità di individuare l’effettiva rado decidendi rende meramente apparente la motivazione della sentenza impugnata, alla stregua della sopra delineata nozione di “motivazione apparente”. Detta sentenza, dunque, in accoglimento del primo motivo di ricorso, deve riconoscersi nulla e va cassata.

2.- Con il secondo motivo del ricorso per cassazione, l’ITV denuncia la violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 39, all. 1 al D.Lgs. n. 104 del 2010 per omesso esame di “quasi tutte le censure proposte con il ricorso introduttivo”, in relazione al motivo uno (violazione della L.R. Friuli Venezia Giulia n. 43 del 1990, art. 34 bis come precisato nel primo motivo del ricorso per cassazione), nonchè in relazione ai “motivi… proposti con il ricorso introduttivo del giudizio di merito e riportati al par. 5 del presente ricorso”, cioè (secondo quanto riportato in detto paragrafo) agli originari motivi due (eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e per carenza d’istruttoria, in quanto la concessione di derivazione di acque dal torrente (OMISSIS) – rimasto immutato nel tempo, al pari dell’ambiente in cui è inserito – era stata già concessa nel 1985, tanto da aver fatto sorgere l’obbligo di corrispondere canoni, e successivamente, sin dalla metà degli anni ‘90, erano state rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie per realizzare l’opera, con riferimento ad un progetto considerato rispettoso delle valenze ambientali e di pregio paesaggistico, cosi da rendere priva di spiegazioni la mutata valutazione contenuta nella deliberazione impugnata), tre (eccesso di potere per illogicità manifesta; violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-nonies; in quanto l’atto impugnato e la concessione del 1985 sono in palese conflitto logico tra loro, posto che con riferimento alla concessione non è intervenuto nè un annullamento d’ufficio per ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, ai sensi dell’evocato art. 21- nonies, nè una revoca, ai sensi della L. n. 241 del 1990, art. 21- quinquies con correlativo obbligo di indennizzo a favore della società) e quattro (violazione del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 121 e della parte B, all. 4 alla parte 3^ del medesimo D.Lgs.; eccesso di potere per difetto d’istruttoria, per illogicità manifesta, per falsità dei presupposti e per travisamento dei fatti; in quanto l’atto impugnato si basa sull’erroneo presupposto che lo stato ecologico complessivo del torrente è “elevato” in relazione ad un piano di tutela delle acque – PTA – meramente “redigendo” e, pertanto, non ancora definitivo, e senza considerare nè che la valutazione di tale stato deve tener conto, ai sensi del D.Lgs. n. 152 del 2006, della concessione del 1985, nè che nel corso dell’istruttoria del provvedimento era emerso l’obiettivo per l’anno 2015 di una qualità ecologica solo “buona”).

La ricorrente denuncia peertanto – in relazione all’art. 112 c.p.c. – l’omesso esame di alcuni motivi del ricorso di merito, oggetto di discussione tra le parti.

2.1.- Il secondo motivo del ricorso per cassazione è assorbito dall’accoglimento del primo, perchè presuppone l’esame di rationes decidendi della sentenza sopra ritenute non individuabili.

3.- La cassazione della sentenza, in relazione al motivo accolto, comporta il rinvio della causa per un nuovo esame al TSAP, in diversa composizione, il quale provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.

PQM

La Corte, pronunciando a sezioni unite, accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto; rinvia la causa per un nuovo esame al Tribunale superiore delle acque pubbliche, in diversa composizione, il quale provvederà anche in ordine alla spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 21 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 5 agosto 2016