Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16586 del 05/08/2016


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Cassazione civile sez. II, 05/08/2016, (ud. 27/05/2016, dep. 05/08/2016), n.16586

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Presidente –

Dott. PARZIALE Ippolisto – Consigliere –

Dott. SCALISI Antonino – Consigliere –

Dott. FALABELLA Massimo – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 24959-2012 proposto da:

M.P. (OMISSIS) e P.M. (OMISSIS),

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA XXIV MAGGIO 43, presso lo

studio degli avvocati MICHELE CARPINELLI, PAOLO VALENSISE e ENNIO

CICCONI, che lo rappresentano e difendono in virtù di procura in

calce al ricorso;

– ricorrenti –

contro

BANCA D’ITALIA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA NAZIONALE 91,

e rappresentata e difesa dagli avvocati PIERA CAPPOTELLI e NICOLA DE

GIORGI in virtù di procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositato il

21/03/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

27/05/2016 dal Consigliere Dott. MAURO CRISCUOLO;

udito l’Avvocato Ennio Maria Cicconi per il ricorrente e l’Avvocato

Nicola De Giorgi per la controricorrente G.A. per il

ricorrente;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. RUSSO ROSARIO GIOVANNI che ha concluso

l’inammissibilità del ricorso anche per manifesta infondatezza.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con provvedimento n. 649 del 16-9-2009 il Direttorio della Banca d’Italia irrogava a M.P. e P.M., componenti del CdA e del Comitato di Controllo interno della BNL, Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., la sanzione di Euro 21.000,00 per ciascuno per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti il Consiglio di Amministrazione” (illecito previsto dal combinato disposto del D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 53, comma 1, lett. b) e d) – Testo Unico Bancario -, del titolo 4, capitolo 11, delle Istruzioni di Vigilanza per le Banche e del titolo 1, capitolo 1, parte quarta delle nuove disposizioni di vigilanza prudenziale per le banche – indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette). Per la medesima violazione amministrativa il Direttorio della Banca d’Italia, con lo stesso provvedimento, comminava sanzioni amministrative anche al Presidente del CdA, Direttore Generale c ad altri componenti del Consiglio di Amministrazione e del Comitato di Controllo.

Gli odierni ricorrenti proponevano opposizione avverso la predetta delibera, chiedendo che la stessa venisse dichiarata nulla, annullata o dichiarata inefficace; in via subordinata, chiedevano una riduzione della sanzione. Gli opponenti affermavano che il procedimento sanzionatorio applicato nel caso di specie non assicurava il rispetto del contraddittorio e non garantiva all’incolpato la piena partecipazione al procedimento istruttorio e la piena conoscenza degli atti istruttori, lamentando, in particolare, che non gli era stata data la possibilità di controbattere alla proposta sanzionatoria della Commissione e al parere dell’Avvocato Generale; affermavano l’illegittimità della motivazione per relationem del provvedimento impugnato; censuravano il mancato rispetto dei termini di durata del procedimento sanzionatorio per la violazione del termine di 240 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle controdeduzioni per la conclusione del procedimento fissato con Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del 25 giugno 2008; denunciavano la violazione del principi di tassatività, determinatezza dell’addebito, determinatezza e tipicità della fattispecie sanzionatoria; si dolevano del fatto di essere stati sanzionati quali componenti del CdA e quali membri del Comitato di Controllo Interno della Banca, pur avendo sempre assolto diligentemente ai propri doveri specifici, così come fissati dalla legge e dagli statuti, e benchè non fossero titolari di alcuna specifica delega rispetto alla materia dell’antiriciclaggio; lamentavano che erano stati chiamati a rispondere di comportamenti risalenti ad epoca anteriore al 1 ottobre 2007, allorchè l’azienda bancaria era gestita dalla cd. vecchia BNL, e che ciò si traduceva nell’illegittimità del provvedimento impugnato; inoltre, pur ammettendo di far parte del Consiglio di Amministrazione, negavano di essere stati sanzionati in tale veste e lamentavano, comunque, la mancata irrogazione della sanzione agli altri componenti di tale organo.

Con decreto in data 21-3-2012 la Corte di Appello di Roma rigettava l’opposizione, condannando gli opponenti altresì al pagamento delle spese di lite.

Per la cassazione di tale provvedimento hanno proposto ricorso P.M. e M.P. sulla base di tre motivi.

La Banca d’Italia ha resistito con controricorso.

In prossimità dell’udienza entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1) Con il primo motivo i ricorrenti denunciano:

– l’illegittimità del decreto impugnato nella pane in cui non riconosce la natura istruttoria della proposta sanzionatoria della Commissione e del parere dell’Avvocato Generale e consente la motivazione per relationem della delibera;

– la violazione della L. n. 262 del 2005, art. 24, commi 1 e 2, L. n. 689 del 1981 e della L. n. 241 del 1990;

– la non corretta applicazione degli artt. 111 e 24 Cost.; la violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

Deducono, in primo luogo, che nel procedimento sanzionatorio condotto dalla Banca d’Italia non è stato assicurato agli interessati il rispetto del principio del contraddittorio, della conoscenza degli atti istruttori e del diritto di difesa, in quanto nè la proposta sanzionatoria dell’organo che gestisce la fase istruttoria (la Commissione) formulata a conclusione di tale fase, nè il parere dell’Avvocato Generale, sulla cui base l’organo decidente (il Direttorio) applica la sanzione, sono stati portati a conoscenza dei ricorrenti. Lamentano, conseguentemente, di non avere avuto modo di esprimere considerazioni e deduzioni in merito a tali atti.

Sostengono che la deliberazione adottata dal Direttorio ha disatteso la L. n. 262 del 2005, art. 24, comma 1 che assoggetta i procedimenti sanzionatori ai principi di piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione, nonchè della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie. Deducono che il citato art. 24, ove interpretato nel senso di consentire sanzioni senza che il Direttorio venga direttamente a conoscenza delle difese svolte dall’incolpato e senza che quest’ultimo sia messo in condizione di svolgere le proprie difese dopo aver conosciuto il parere dell’Avvocato Generale e la proposta sanzionatoria della Commissione, risulterebbe in contrasto con il diritto comunitario e, in particolare, con l’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonchè con l’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, nella parte in cui sancisce il “diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio”.

In subordine, formulano istanza di rinvio pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, affinchè quest’ultima si esprima sulla compatibilità delle previsioni comunitarie con quanto previsto dalla normativa nazionale, in ordine alla interpretazione dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

In secondo luogo, i ricorrenti sostengono che, contrariamente a quanto affermato dalla Corte di Appello, la motivazione per relationem contenuta nella delibera del Direttorio, esauritasi in un generico richiamo della proposta sanzionatoria, è da ritenere illegittima, ponendosi in contrasto con la L. n. 262 del 2005, art. 24, comma 2 che, ad ulteriore garanzia del principio del contraddittorio sancito dal primo comma, richiede che gli atti delle Autorità nei procedimenti sanzionatori siano motivati e indichino le ragioni giuridiche e i presupposti di fatto che hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

Deducono, inoltre, che la Commissione, prima di formulare la proposta sanzionatoria al Direttorio, non ha esaminato tutti gli argomenti difensivi dell’interessato, con conseguente vizio della motivazione della proposta sanzionatoria e della successiva delibera, che a tale proposta si è riportata pedissequamente.

Osserva la Corte che in relazione all’impugnativa di altro decreto della Corte di Appello di Roma, che aveva deciso sull’opposizione proposta da altro destinatario delle sanzioni amministrative di cui al provvedimento impugnato anche nel presente giudizio, questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi con la sentenza n. 3656/2016. In tale occasione erano stati presentati dei motivi di ricorso quasi del tutto sovrapponibili, fatte salve alcune differenze legate alla specifica posizione del ricorrente, a quelli oggi in esame, sicchè appare al Collegio che la soluzione alla quale è pervenuta nella precedente occasione questa Corte debba essere condivisa, dandosi pertanto continuità ai principi affermati in quella circostanza.

Ciò premesso, il primo motivo è infondato.

la) la L. n. 262 del 2005, art. 24, comma 1 dispone che “i procedimenti sanzionatoti sono. svolti nel rispetto dei principi… della piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalinazione nonchè della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie rispetto all’irrogazione della sanzione”

Contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti, la norma in esame non prescrive che la proposta sanzionatoria della Commissione e il parere dell’Avvocato Generale debbano essere portati a conoscenza degli interessati affinchè questi possano eventualmente controdedurre su di essi. Come è stato rilevato nel decreto impugnato, infatti, il parere dell’Avvocato Generale e la proposta della Commissione non costituiscono atti istruttori, in quanto con essi i predetti organi esprimono una valutazione sui medesimi “atti istruttori” noti anche all’incolpato, e in ordine ai quali anche quest’ultimo ha avuto modo di esprimere una valutazione, che resta nel fascicolo a disposizione del Direttorio. La mancata trasmissione dei predetti atti all’incolpato, pertanto, non comporta alcuna violazione del principio del contraddittorio in danno di tale soggetto, il cui diritto di difesa è garantito dalla comunicazione dell’inizio del procedimento, dalla contestazione degli addebiti, dalla indicazione degli elementi a carico, dalla facoltà di presentare le controdeduzioni, dall’audizione personale e dalla messa a disposizione delle fonti di prova raccolte in sede istruttoria.

Questa Corte, d’altro canto, ha già avuto modo di affermare che, in tema di sanzioni amministrative previste dal D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 144 nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di direzione o di controllo di istituti bancari, il rispetto dei principi del contraddittorio e della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie, previsti dalla L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 24 non comporta la necessità che gli incolpati vengano ascoltati durante la discussione orale innanzi all’organo decidente (nella specie, Direttorio della Banca d’Italia), essendo sufficiente che a quest’ultimo siano rimesse le difese scritte degli incolpati ed i verbali delle dichiarazioni rilasciate, quando gli stessi chiedano di essere sentiti personalmente. (Cass. 3/12/2013 n. 27038; conf., più di recente Cass. n. 25141/2015; Cass. 10/3/2016 n. 4725).

Deve aggiungersi che i ricorrenti non hanno nemmeno specificato quale ulteriore difesa avrebbero potuto espletare nel caso in cui avessero ricevuto la comunicazione della richiesta della Commissione e del parere dell’Avvocato Generale; sicchè, anche sotto tale profilo, la doglianza è infondata.

Nè nella specie può essere invocata la diretta applicazione dei precetti costituzionali riguardanti il diritto di difesa (art. 24 Cost.) c il giusto processo (art. 111 Cost.), atteso che tali norme riguardano espressamente e solo il giudizio, ossia il procedimento giurisdizionale che si svolge avanti al giudice, e non il procedimento amministrativo, ancorchè finalizzato all’emanazione di provvedimenti incidenti su diritti soggettivi (Cass. S.U. 30-9-2009 n. 20935; Cass. 14-6-2013 n. 15019; Cass. 4-9-2014 a 18683).

Allo stesso modo, non appaiono ravvisabili, in relazione al procedimento sanzionatoti condotto nella specie dalla Banca d’Italia, profili di contrasto con l’art. 6, par. 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non partecipando tale procedimento della natura giurisdizionale del processo, che secondo la normativa citata è soltanto quello che si svolge davanti ad un giudice (cfr. Cass. Sez. Un. 25-2-2014 n. 4429).

Le deduzioni svolte – in realtà in maniera assai generica – al riguardo dai ricorrenti nel ricorso si sono arricchite di nuovi spunti nella memoria depositata ex art. 378 c.p.c., nella quale si è invocata l’applicazione dei principi affermati dalla Corte Europea dei Diritti Umani nella sentenza del 4-3-2014 (caso Grande Stcvens ed altri c. Italia). Non sembra, tuttavia, che tale pronuncia si presti alle conclusioni auspicate da parte ricorrente.

La menzionata decisione, invero, è stata resa nell’ambito di una vicenda diversa rispetto a quella oggetto del presente giudizio, riguardando le sanzioni irrogate dalla CONSOB ai sensi dell’art. 187 ter TUF, in un caso di “manipolazione del mercato”.

Nella citata sentenza la Corte di Strasburgo ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo cui, al fine di stabilire la sussistenza di una “accusa in materia penale”, occorre tener presenti (in via alternativa e non cumulativa) tre criteri: la qualificazione giuridica della misura in causa nel diritto nazionale, la natura stessa di quest’ultima, e la natura e il grado di severità della “sanzione”. Ciò posto, essa ha concentrato la sua attenzione sulla natura e sulla severità della sanzione che può essere inflitta ai ricorrenti, rilevando che la CONSOB può infliggere una sanzione pecuniaria fino a 5.000.000 Euro, e questo massimo ordinario può, in alcune circostanze, essere triplicato o elevato fino a dieci volte il prodotto o il profitto ottenuto grazie al comportamento illecito; che l’inflizione delle sanzioni amministrative pecuniarie sopra menzionate comporta per i rappresentanti delle società coinvolte la perdita temporanea della loro onorabilità, e se tali società sono quotate in borsa, ai loro rappresentanti si applica l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nell’ambito delle società quotate per una durata variabile da due mesi a tre anni; che la CONSOB può anche vietare alle società quotate, alle società di gestione e alle società di revisione di avvalersi della collaborazione dell’autore dell’illecito, per una durata massima di tre anni, e chiedere agli ordini professionali la sospensione temporanea dell’interessato dall’esercizio della sua attività professionale; che, infine, l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie importa la confisca del prodotto o del profitto dell’illecito e dei beni utilizzati per commetterlo.

Alla luce di tali rilievi, la CEDU ha affermato il carattere sostanzialmente “penale” delle sanzioni pecuniarie previste dall’art. 187 ter TUF, con conseguente applicabilità delle garanzie previste per i processi penali dall’art. 6, par. 1, a mente del quale “ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e impaniale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta…”.

Orbene, ad avviso di questa Corte, le conclusioni cui è pervenuta la CEDU nella citata pronuncia non appaiono estensibili alla materia oggetto del presente giudizio, inerente a sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 144 TUB per “carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti il Consiglio di Amministrazione”.

E’ sufficiente considerare, al riguardo, che il citato art. 144 – nel testo applicabile ratione tempotis alla fattispecie in esame -, prevede quale massimo edittale della sanzione pecuniaria irrogabile, la somma di Euro 129.110,00, assolutamente non comparabile con quella di Euro 5.000.000,00 (in alcune circostanze ulteriormente elevabile), prevista per le violazioni ex art. 187 ter TUF. Inoltre, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 144 TUF non si accompagnano sanzioni accessorie; laddove l’applicazione delle sanzioni pecuniarie di cui all’art. 187 ter TUF comporta, per i rappresentanti delle società coinvolte, ai sensi dell’art. 187 quater, la sanzione accessoria della perdita temporanea (per una durata tra i due mesi e i tre anni) dei requisiti di onorabilità e, per gli esponenti aziendali di società quotate, l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nell’ambito di società quotate e di società appartenenti al medesimo gruppo di società quotate. Nè alle sanzioni previste dall’art. 144 TUF si accompagna una disposizione analoga a quella prevista dall’art. 187 sexies TUF, secondo cui l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie importa sempre la confisca del prodotto o del profitto dell’illecito e dei beni utilizzati per commetterlo.

Tali rilievi consentono di escludere che le sanzioni pecuniarie irrogate per le violazioni di cui all’art. 144 TUB, oggetto del presente giudizio, siano equiparabili, per tipologia, severità ed idoneità ad incidere sulla sfera patrimoniale e personale dei destinatari, a quelle previste nel caso esaminato dalla CEDU nella sentenza Grande-Stevens. Di conseguenza, alla stregua dei criteri enunciati dalla Corte di Strasburgo, non sembra possibile attribuire carattere penale a tali sanzioni; sicchè, in considerazione della natura meramente amministrativa delle stesse, non si pone un problema di compatibilità del procedimento sanzionatorio previsto in materia con le garanzie riservate ai processi “penali” dall’art. 6 della Convenzione per i diritti dell’uomo.

Ad analoghe conclusioni, seppure sulla base di premesse in parte differente è pervenuta la recente Cassazione 10 marzo 2016 n. 4725, la quale, nell’esaminare le possibili ricadute sul piano applicativo della sentenza della Corte EDU n. 4.3.14 Grande Stevens c Italia, e con specifico riferimento alle sanzioni di cui al T.U. bancario, prescindendo dalla risoluzione della problematica concernente la natura sostanzialmente penale delle sanzioni in oggetto, alla luce dei criteri di cui alla sentenza della Corte EDU Engel dell’S giugno 1976 natura invece affermata per le sanzioni Consob), ha ritenuto che non potesse comunque ravvisarsi alcuna violazione dell’art. 6 della CEDU, dando rilievo alle affermazioni di cui alla pronunzia Grande Stevens secondo cui non può reputarsi violato l’art. 6 in esame quando il provvedimento sanzionatorio sia impugnabile davanti ad un giudice indipendente ed imparziale, che sia dotato di giurisdizione piena e che conosca dell’opposizione in un procedimento che garantisca il pieno dispiegamento del contraddittorio delle parti (punti 138 e 139).

In sostanza, si è ritenuto che anche in presenza di sanzioni che, pur qualificate come amministrative, abbiano, alla stregua dei criteri elaborati dalla Corte EDU, natura sostanzialmente penale, è possibile scegliere se realizzare le garanzie del giusto processo già nella fase amministrativa (nel qual caso, nella logica di tale Convenzione, una fase giurisdizionale non sarebbe nemmeno necessaria) o mediante l’assoggettamento del provvedimento sanzionatorio applicato dall’autorità amministrativa (all’esito di un procedimento non connotato da quelle garanzie) ad un sindacato giurisdizionale pieno, di natura tendenzialmente sostitutiva, attuato attraverso un procedimento conforme alle prescrizioni dell’art. 6 della Convenzione. Nel secondo caso, non può ritenersi che il procedimento amministrativo sia illegittimo, in relazione ai parametri fissati dell’art. 6 della Convenzione, e che la successiva fase giurisdizionale determini una sorta di sanatoria di tale originaria illegittimità; al contrario, il procedimento amministrativo, pur non offrendo esso stesso le garanzie di cui all’art. 6 della Convenzione, risulta ab origine conforme alle prescrizioni di detto articolo, proprio perchè è destinato a concludersi con un provvedimento suscettibile di un sindacato giurisdizionale pieno, nell’ambito di un giudizio che assicura le garanzie del giusto processo. Pertanto – impregiudicata la questione della riconducibilità delle sanzioni previste dal T.U.B. alla “materia penale”, ad escludere la lamentata violazione è il rilievo che le delibere sanzionatorie adottate dalla Banca d’Italia sono impugnabili davanti alla Corte di appello di Roma e che non è dubitabile che tale Corte debba essere considerata, alla stregua dei parametri indicati dalla stessa sentenza Grande Stevens, un giudice indipendente ed imparziale, dotato di giurisdizione piena e davanti al quale, nonostante il rito camerale, è garantita la pienezza del contraddittorio. Si è altresì evidenziato che il diritto al contraddittorio è garantito dal disposto del dell’art. 145 T.U.B., comma 6 (nel testo introdotto dal D.Lgs. n. 342 del 1999, art. 34), il quale, nel disciplinare il procedimento di opposizione alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia, prevede la fissazione di termini “per presentazione di memorie e documenti”, nonchè “per consentire l’audizione anche personale delle parti”: per altro verso, che la stessa Corte EDU ha chiarito che la prescrizione di pubblicità dell’udienza di cui all’ars. 6 della Convenzione non è assoluta (cfr. sent. Grande Stevens, punto 119, in principio) e, che, comunque, nel meno di ricorso non si prospetta alcuna lesione del diritto di difesa ipoteticamente derivata alle parti private dalla mancanza di pubblicità dell’udienza davanti alla Corte d’appello.

La ribadita impossibilità di assimilare le sanzioni de qu bus a quelle irrogate dalla Consob, ai fini della qualificazione delle medesime come sostanzialmente penali, attesa la intrinseca afflittività che connota le seconde, e che è invece carente per le prime, rende altresì evidente l’inconferenza del richiamo alle modifiche apportate di recente dal legislatore all’art. 145 del TUB, posto che trattasi di modifiche destinate ad operare esclusivamente per il futuro e che non implicano altresì un riconoscimento dell’originaria illegittimità alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza CEDU del procedimento camerale quale originariamente disegnato dallo stesso legislatore.

Deve invece reputarsi che si tratti di modifica necessitata, oltre che dalle necessità di adeguamento ai mutamenti della legislazione comunitaria, anche dalla modifica del quadro sanzionatorio, che ha visto inasprirsi le sanzioni previste dal TUB, con la necessità, al fine di prevenire proprio le criticità che hanno determinato l’intervento in chiave critica della CEDU, di conformare la complessiva disciplina del procedimento sanzionatorio e della successiva fase oppositoria in sede giurisdizionale, alle garanzie previste in sede sovranazionale.

E’ pertanto evidente che le modifiche in oggetto, oltre a non essere invocabili nel caso di specie, non confortano in alcun modo la tesi di parte ricorrente, stante la diversa disciplina sul piano dell’entità della sanzione applicabile alla fattispecie.

Analoghe considerazioni valgono altresì per le modifiche apportate alla disciplina del procedimento sanzionatorio della Banca d’Italia di cui al provvedimento del 3 maggio 2016, trattandosi anche in questo caso di previsioni inapplicabili alla vicenda in oggetto ratione temporis.

1b) Non appare meritevole di accoglimento la richiesta dei ricorrenti di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea in ordine alla interpretazione dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

Si rammenta, al riguardo, che il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea non costituisce un rimedio giuridico esperibile automaticamente a sola richiesta delle parti, spettando solo al giudice stabilirne la necessità (Cass. Sez. Un. 10- 9-2013 n. 20701). Tale rinvio, infatti, ha la funzione di verificare la legittimità di una legge nazionale rispetto al diritto dell’Unione Europea e se la normativa interna sia pienamente rispettosa dei diritti fondamentali della persona, quali risultanti dall’evoluzione giurisprudenziale della Corte di Strasburgo e recepiti dal Trattato sull’Unione Europea; siccità il giudice, effettuato tale riscontro, non è obbligato a disporre il rinvio solo perchè proveniente da istanza di parte (Cass. 21-6-2011 n. 13603).

Pertanto, il giudice nazionale di ultima istanza non è soggetto all’obbligo di rimettere alla Corte di Giustizia delle Comunità europee la questione di interpretazione di una norma comunitaria quando non la ritenga rilevante ai fini della decisione o quando ritenga di essere in presenza di un “acte claire” che, in ragione dell’esistenza di precedenti pronunce della Corte ovvero dell’evidenza dell’interpretazione, rende inutile (e non obbligato) il rinvio pregiudiziale (Cass., Sez. Un., 24-52007 n. 12067; Cass 22- 10-2007 n. 22103; Cass. 26-3-2012 n. 4776; Cass. 29-11-2013 n. 26924; Cass. 24-3-2014 n. 6862).

Nella specie, il precetto dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, che prevede “il diritto di ogni individuo di essere ascoltato prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio”, trova piena attuazione nella normativa nazionale che disciplina i procedimenti sanzionatori a cura della Banca d’Italia, la quale prevede la possibilità, per l’incolpato, di presentare le proprie deduzioni difensive.

Il quesito che i ricorrenti intenderebbero sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (“se l’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea debba essere inteso nel senso di assicurare agli interessati un pieno diritto di partecipazione ai procedimenti amministrativi che li riguardano direttamente ed individualmente, ivi compresa l’obbligatorietà di una loro piena conoscenza tanto della contestazione inizialmente formulata a loro carico, quanto di ulteriori e diverse contestazioni assunte nei loro confronti dall’Amministrazione procedente”), inoltre, non riflette la specifica fattispecie dedotta in giudizio. Esso, infatti, muove dal presupposto che l’autorità procedente abbia proceduto a contestazioni “ulteriori e diverse” rispetto a quelle originarie, senza che il ricorrente abbia fornito, in concreto, alcuna indicazione riguardo al contenuto delle nuove contestazioni asseritamente mosse nei suoi confronti.

1c) Priva di fondamento è anche la doglianza relativa alla violazione, da parte del Direttorio, dell’obbligo di motivazione, per avere la delibera adottata richiamato “per relationem” la proposta della Commissione.

Nel disattendere la relativa eccezione, il giudice di merito ha fatto corretta applicazione del principio più volte enunciato da questa Corte, secondo cui al procedimento per l’irrogazione di sanzioni amministrative in materia bancaria e creditizia è applicabile L. n. 241 del 1990, art. 3 c, conseguentemente, il decreto che applica la sanzione può essere motivato “per relationem, mediante il rinvio all’atto recante la proposta di irrogazione della sanzione, purchè quest’ultimo sia richiamato nel provvedimento con la precisa indicazione dei suoi estremi e sia reso disponibile agli interessati, secondo le modalità che disciplinano il diritto di accesso ai documenti della pubblica amministrazione (Cass. 111-2006 n. 389; v. anche Cass. 20-2-2004 n. 3396); circostanze, queste ultime, che nella specie non risultano poste in discussione. Il Direttorio, pertanto, ove condivida le argomentazioni illustrate nella proposta dalla Commissione, non è tenuto a ripetere e ribadire le stesse argomentazioni (Cass. 3-12-2013 n. 27038).

A tali considerazioni, e strettamente legata al profilo della violazione del diritto al contraddittorio, va aggiunta la considerazione per la quale la rilevanza della doglianza presuppone la deduzione di una lesione concreta ed effettiva del diritto di difesa specificamente conculcato o compresso nel procedimento sanzionatorio. Detto principio, ripreso in tema di contraddittorio nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia dalla già menzionata sentenza n. 27038/13, è condiviso dal Collegio e si colloca nella medesima prospettiva ermeneutica ancora di recente indicata dalle medesime Sezioni Unite con la sentenza n. 24823/15, ove, in tema di contraddittorio nel procedimento tributario, si è affermato che “la violazione del diritto al contraddittorio comporta l’invalidità dell’atto purchè il contribuente abbia assolto all’onere di enunciare in concreto le ragioni che avrebbe potuto far valere”.

Tale affermazione, sostenuta in particolare da Cass. n. 4725/16 cit., correttamente privilegia una lettura sostanzialistica (della tutela del) del diritto al contraddittorio, ed appare in linea con gli approdi della giurisprudenza elaborata dalla Corte di giustizia sull’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali (cfr. CGEU sentt. 3.7.2014, Kamino International Logistics, ove si afferma che la violazione dei diritti di difesa, in particolare del diritto ad essere sentiti prima dell’adozione di provvedimento lesivo, determina l’annullamento dell’atto adottato al termine del procedimento amministrativo soltanto se, in mancanza di tale irregolarità, detto procedimento “avrebbe potuto comportare un risultato diverso”; nello stesso senso, si veda anche la sentenza 26.9.2013, Texdata Software).

Sicchè non avendo i ricorrenti specificato quale concreto vulnus la lesione del contraddittorio avrebbe arrecato alla possibilità di far valere le proprie ragioni nel procedimento sanzionatorio a loro carico apparendo del tutto generiche le indicazioni in tal senso offerte dai ricorrenti), si conferma l’infondatezza della censura proposta.

1d) Le ulteriori deduzioni svolte con il motivo in esame, secondo cui la Commissione, prima di formulare la proposta sanzionatoria al Direttorio, non avrebbe esaminato tutti gli argomenti difensivi dell’interessato, con conseguente vizio di motivazione della proposta sanzionatoria alla quale la delibera si è riportata pedissequamente, sono formulate in termini del tutto generici, non indicando, in concreto, quali difese svolte dagli incolpati non siano state prese in considerazione nella proposta avanzata dalla Commissione e nella successiva delibera del Direttorio.

2) Con il secondo motivo i ricorrenti, denunciando la violazione del D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, comma 10 e la violazione dell’art. 27 Cost., censurano il decreto impugnato nella parte in cui non ha distinto gli addebiti contestati al P. ed al M. in relazione allo specifico rapporto organico con i diversi enti (la “vecchia” e la “nuova” BNL) presso i quali i medesimi hanno svolto il proprio incarico nell’arco di tempo in cui si sono svolti i fatti di causa. Sostengono che la Corte di Appello ha errato nel non riconoscere il difetto di legittimazione passiva dei ricorrenti in relazione ai comportamenti occorsi o comunque originatisi prima del 1-10-2007, data in cui si è perfezionato il procedimento di ristrutturazione del gruppo bancario che ha portato, attraverso un’operazione di conferimento di ramo di azienda e di fusione, la cd. vecchia Banca Nazionale del Lavoro S.p.a. a divenire la nuova Banca Nazionale del Lavoro S.p.a. Sostengono che la decisione impugnata si pone in contrasto con l’art. 27 Cost., che stabilisce il divieto di responsabilità per fatto altrui, e con il principio posto dal D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, comma 10 secondo cui “le banche, le società o gli enti ai quali appartengono i responsabili delle violazioni rispondono, in solido con questi, al pagamento della sanzione…”; principio dal quale si evince che necessario presupposto per l’irrogazione della sanzione nei confronti degli esponenti bancari è il vincolo di appartenenza con l’ente.

Deducono, pertanto, che, non essendovi alcuna continuità tra la vecchia e la nuova Banca Nazionale del Lavoro s.p.a, i ricorrenti, nella qualità di esponenti della nuova Banca, avrebbero potuto essere chiamati a rispondere solo dei fatti verificatisi in capo a quest’ultima, dopo l’instaurazione del rapporto organico con la stessa.

Il motivo difetta di autosufficienza, non avendo i ricorrenti specificato i fatti commessi “nel rapporto organico con un’altra società”, in relazione ai quali gli è stata comminata la sanzione amministrativa.

In ogni caso, le censure mosse si palesano prive di fondamento.

In primo luogo preme rilevare che occorre distinguere la posizione del M., il quale, come correttamente rilevato da parte della Corte di Appello, ha assunto la qualità di componente del CdA solo a far data dal 1 ottobre 2007, e cioè in coincidenza con il trasferimento dell’azienda in favore della nuova BNL, rispetto a quella dell’altro ricorrente, che invece ricopriva tale ruolo anche in data anteriore, senza che tuttavia tale distinzione assuma concreta rilevanza ai fini dell’esclusione della responsabilità per i fatti ascritti.

La Corte di Appello ha accertato, in punto di fatto, che, secondo l’atto di contestazione degli addebiti e secondo il provvedimento sanzionatorio, il P. ha sicuramente consumato gli illeciti addebitatigli senza soluzione di continuità, sempre rivestendo la medesima carica e sempre all’interno della medesima azienda, mentre quanto al M., ha ribadito come, sia nella contestazione degli addebiti sia nella motivazione del provvedimento impugnato, numerosissime erano le contestazioni di illeciti temporalmente collocati nel periodo successivo al 1 ottobre 2007, allorchè quest’ultimo aveva quindi assunto la carica di componente del CdA.

Ciò posto, la Corte distrettuale ha ritenuto irrilevante la circostanza che dell’azienda in questione siano state titolari in successione, nell’arco di tempo interessato dall’ispezione, due diverse società (peraltro aventi la medesima denominazione); e ciò in base al rilievo, corretto sul piano logico e giuridico, che gli illeciti amministrativi presi in considerazione dal titolo 8 del TUB riguardando condotte consumate non da persone giuridiche, ma da persone fisiche “qualificate” e che, simmetricamente, le sanzioni previste dal detto titolo del TUB sono indirizzate esclusivamente contro persone fisiche “qualificate”. Ha aggiunto, con argomenti pertinenti, che la “vecchia” Banca Nazionale del Lavoro s.p.a. non esiste più come soggetto giuridico, per cui non si vede come potrebbe essere chiamata a rispondere in solido con il P.; e che l’intervenuta estinzione di un ente creditizio non costituisce una esimente ovvero una condizione di non punibilità per la persona fisica che mentre “apparteneva” all’ente creditizio poi estintosi si sia resa responsabile di illeciti amministrativi previsti e puniti dal TUB. Così statuendo, il giudice di merito non è incorso nelle denunciate violazioni di norme giuridiche.

E’ evidente, infatti, che nella specie non è configurabile alcuna violazione del principio posto dall’art. 27 Cost., secondo cui “la responsabilità penale è personale”: il P. ed il M., infatti, non sono stati chiamati a rispondere per fatti commessi da altri, bensì per fatti propri.

Nè appare conferente il riferimento al D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145, comma 10 in quanto tale disposizione riguarda la responsabilità solidale dell’ente, e non la responsabilità personale dell’autore della violazione.

3) Con il terzo motivo (erroneamente indicato come 4) i ricorrenti lamentano:

– violazione e falsa applicazione degli artt. 2381 e 2392 c.c..

– illegittimità del decreto nella parte in cui non distingue la responsabilità degli amministratori privi di deleghe specifiche in materia di assetti organizzativi della Banca, rispetto agli amministratori titolari di poteri esecutivi in merito;

– violazione dei principi di tassatività e determinatezza dell’addebito, nonchè di determinatezza e di tipicità della fattispecie sanzionata, con particolare riguardo al “titolo” della responsabilità del ricorrente; omessa e contraddittoria motivazione del decreto sul punto.

I ricorrenti deducono, in particolare: che il decreto impugnato non ha tenuto conto del totale difetto di chiarezza del titolo di imputazione della responsabilità per l’illecito sanzionato; che, anche a voler ritenere fondata la ricostruzione della responsabilità degli incolpati quali componenti del Consiglio di Amministrazione, la Corte di Appello non ha considerato che i ricorrenti erano privi di poteri specifici con riferimento al sistema del controllo interno ed alla normativa antiriciclaggio; che la motivazione è incongrua e contraddittoria anche nella parte in cui ha ritenuto i ricorrenti responsabili degli addebiti contestati, a differenza degli altri membri del Consiglio di Amministrazione privi di deleghe operative nelle materie interessate dagli addebiti, i quali pure erano soggetti al medesimo obbligo di valutare l’adeguatezza dell’assetto organizzativo della Banca.

Anche tale motivo deve essere disatteso.

In premessa, si osserva che la Corte di Appello ha dato adeguato conto delle ragioni per le quali ha ritenuto che il P. ed il M. fossero stati sanzionati quali componenti del Consiglio di Amministrazione, avendo correttamente valorizzato la formulazione del capo di imputazione del provvedimento impugnato, nella parte in cui le carenze nell’organizzazione e nei controlli interni erano addebitate agli incolpati in quanto componenti del Consiglio di Amministrazione, senza alcun accenno al Comitato per il controllo interno, laddove, in relazione ad altri interessati dal provvedimento de quo, la diversa qualifica, anche di componente del detto comitato, viene riportata tra parentesi e verosimilmente allo scopo di giustificare la diversa misura della sanzione irrogata.

In sostanza è stata ritenuta decisiva, al riguardo, la circostanza che gli odierni ricorrenti, unitamente agli altri componenti del CdA, avevano amministrato, senza rettificarlo, un sistema che pur in presenza di oggettivi segnali di allarme, non era in grado di mettere in evidenza una così grave criticità nè di promuoverne il superamento.

I componenti del CdA sanzionati, ed in particolare quelli che facevano parte del Comitato di controllo interno, sono stati reputati responsabili in quanto non si erano attivati per raccogliere ulteriori e più dettagliate informazioni per intervenire a livello strategico, per impostare la soluzione del problema e per informare tempestivamente l’autorità di vigilanza.

Indipendentemente dall’esistenza di una delega operativa in capo ai ricorrenti, le conclusioni alle quali perviene il decreto impugnato sono nel senso di ravvisare la responsabilità dei medesimi, non già per la violazione di specifici obblighi gravanti sul soggetto titolare del potere gestorio, ma piuttosto per essere venuti meno proprio ai doveri, che, anche in base alla normativa secondaria del settore bancario, incombono sul consiglio di amministrazione quali quello di approntare strumenti organizzativi in grado di garantire che il flusso delle informazioni rilevanti non incontri punti di blocco e raggiunga sempre il consiglio, nonchè di garantire l’affidabilità, la completezza e l’efficacia funzionale dei sistemi informativi.

Anche Cass. 3656/2016 ha sottolineato, così come peraltro confermato anche dalla lettura delle motivazioni del provvedimento in questa sede impugnato, che l’affermazione della responsabilità è essenzialmente ricollegata alla qualifica di componente del Consiglio di Amministrazione, laddove la diversa qualifica di componente del Comitato di Controllo appariva come detto finalizzata solo alla determinazione della diversa misura della sanzione irrogata.

La specifica individuazione delle condotte idonee a fondate la responsabilità del ricorrente, e soprattutto l’avere ricollegato le stesse alla violazione di specifici doveri incombenti sui ricorrenti quali componenti del CdA, escludono di poter invocare la pretesa violazione dell’art. 2381 c.c., trattandosi appunto di illeciti la cui commissione prescinde dalla titolarità di una specifica delega operativa, ma che si ricollegano all’inadempimento degli obblighi incombenti su ognuno dei componenti del CdA, così come peraltro meglio definiti dalla normativa di rango secondario.

Le deduzioni svolte nel motivo per sostenere che gli incolpati, nonostante la loro qualità di componenti del Consiglio di Amministrazione, non avessero poteri specifici con riferimento al sistema del controllo interno ed alla normativa antiriciclaggio, si risolvono nella sostanziale richiesta di una valutazione delle risultanze processuali diversa rispetto a quella operata dalla Corte di Appello, la quale ha compiutamente esaminato la documentazione invocata dagli interessati a sostengo della loro tesi, escludendo, con motivazione priva di incongruenze logiche, che la stessa si presti all’interpretazione da questi propugnata.

In tal modo, peraltro, si sollecita a questa Corte di legittimità l’esercizio di poteri di cognizione che non le competono, rientrando l’accertamento dei fatti e la valutazione delle risultanze probatorie nei compiti istituzionali del giudice di merito.

Quanto alle doglianze mosse riguardo alla mancata irrogazione della sanzione agli altri componenti del Consiglio di Amministrazione, non può non rilevarsi che i ricorrenti sono legittimati a contestare la legittimità della sanzione contro di loro irrogata, ma non anche a far valere la illegittimità della omessa irrogazione della sanzione nei confronti di altri soggetti che hanno consumato i loro stessi illeciti.

Infine del tutto inconferente, inoltre, appare il richiamo, alla previsione dell’art. 2392 c.c., trattandosi di disposizione che regola la responsabilità degli amministratori verso la società e non gli illeciti amministrativi.

Il ricorso deve pertanto essere rigettato.

4. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese, che liquida in Euro 5.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali ed accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 27 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 5 agosto 2016

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