Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16461 del 30/07/2020

Cassazione civile sez. un., 30/07/2020, (ud. 23/06/2020, dep. 30/07/2020), n.16461

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi G. – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 31230-2019 proposto da:

ASSOCIAZIONE L.M. ISTITUTO MEDICO PSICOPEDAGOGICO – ETS, in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA ANTONIO STOPPANI 1, presso lo studio

dell’avvocato ANDREA SCUDERI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA PROVINCIALE DI CATANIA;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1164/2018 del TRIBUNALE di CATANIA;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

23/06/2020 dal Consigliere Dott. ROBERTO GIOVANNI CONTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

VISONA’ STEFANO, il quale ha concluso per il dichiararsi la

giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

FATTI E RAGIONI DELLA DECISIONE

Con ricorso, innanzi al Tribunale di Catania, ai sensi dell’art. 702 bis c.p.c. del 16 gennaio 2018 l’Associazione L.M. Istituto medico psicopedagogico dedusse: a) di essere titolare di un centro di riabilitazione sanitaria ai sensi della L. n. 833 del 1978, art. 26; b) di agire in regime di accreditamento ai sensi del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quater con oneri a carico del servizio sanitario in base ad un rapporto contrattuale con l’azienda sanitaria provinciale di Catania; c) che l’importo della retta era stato fissato nell’anno 2005 in Euro 113,00 per l’internato, in Euro 147,00 per l’internato grave, in Euro 68 per il seminternato, in Euro 89 per il seminternato grave e in 43 Euro per il paziente in regime ambulatoriale; d) che nell’ambito del successivo accordo attuativo del piano di rientro del servizio sanitario regionale stipulato con la Regione Siciliana il 31 luglio 2007 era stata introdotta, fra le misure di contenimento della spesa sanitaria, dapprima la decurtazione del 5% dei costi per l’assistenza territoriale di riabilitazione L. n. 833 del 1978, ex art. 26 con effetto dall’1 ottobre 2007; e) che il Decreto Assessoriale del 4 agosto 2010 aveva disposto un minimo aumento delle rette al fine di adeguarle, essenzialmente, agli incrementi dei costi di produzione legati ai nuovi CCNL da applicare al personale, nella misura del 2 % per ciascuno degli anni dal 2010 al 2012, rideterminando i relativi importi; f) che gli importi corrisposti alla ricorrente non erano mai stati correttamente adeguati agli incrementi dei costi di produzione secondo l’indice ISTAT; g) che la decurtazione tariffaria del 5 introdotta dall’Accordo attuativo del Piano di rientro non era stata riconfermata per il triennio 2010-2012, essendo la stessa venuta meno già partire dall’1 gennaio 2011; f) che le decurtazioni applicate dall’ASP a partire dall’1 gennaio 2011 sui corrispettivi ad essa liquidati erano illegittime.

Sulla base di tali premesse, la ricorrente chiese al Tribunale di Catania la condanna dell’Azienda sanitaria provinciale di Catania al pagamento: a) dell’adeguamento delle rette in funzione degli incrementi di costi registrati dall’indice ISTAT nonchè, anno per anno, mediante applicazione del medesimo indice sull’importo della retta adeguato per l’anno precedente; b) della differenza fra quanto erogatole a titolo di retta dall’1.1.2011 e quanto invece dovuto sulla base della maggiorazioni della retta in relazione al venir meno della decurtazione tariffaria del 5 % a seguito del decreto assessoriale del 30.12.2010, oltre interessi moratori.

L’Azienda sanitaria provinciale di Catania, costituitasi in giudizio, dedusse il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, riguardando la causa la valenza dei budget assegnati e involgendo un sindacato sull’incidenza dei poteri autoritativi e di controllo dell’amministrazione regionale.

Il Tribunale di Catania pose la causa in decisione e successivamente, con ordinanza del 29 gennaio, la rinviò all’udienza del 15 ottobre 2019.

La ricorrente, nella pendenza del giudizio, con ricorso del 14 ottobre 2019, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, al fine di acclarare se spetti alla giurisdizione del giudice ordinario o rientri nella competenza giurisdizionale del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 c.p.a. e art. 133, comma 1, lett. c) codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104 del 2010), la controversia in materia di pagamento del chiesto adeguamento ISTAT delle rette e dunque dei corrispettivi nei rapporti fra aziende sanitarie e strutture accreditate con servizio sanitario nazionale.

Il Procuratore generale ha concluso nel senso di ritenere la giurisdizione del giudice ordinario.

Il regolamento è ammissibile, non risultando la causa pendente innanzi al tribunale di Catania decisa nel merito.

Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario su entrambi i capi della domanda proposta innanzi al Tribunale di Catania dalla ricorrente.

In via preliminare, essendo incontroverso che il regime intercorrente fra le parti ha natura di concessione di pubblico servizio, occorre ricordare che la giurisdizione rispetto alla controversia pendente è regolata dall’assetto normativo scaturito per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 che ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33 come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7.

In esito a tale pronunzia il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 33, comma 1, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, lett. a), venne dichiarato incostituzionale nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi anzichè “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità canoni ed altri corrispettivi”.

Orbene, secondo i principi ormai consolidati espresso da queste Sezioni Unite la decisione della Corte costituzionale appena ricordata ha determinato il sostanziale ritorno al criterio di riparto a suo tempo operante nel regime della L. n. 1034 del 1971, art. 5 poi recepito, senza sostanziali modifiche, dal Codice del processo amministrativo, emanato con il D.Lgs. n. 2 luglio 2010, n. 104 (art. 133, comma 1, lett. c) -cfr.Cass.S.U. n. 28053/2018-.

Ciò posto, queste Sezioni Unite sono ferme nel ritenere che in tema di attività sanitaria esercitata in regime di c.d. accreditamento, la domanda di condanna della Asl al pagamento del corrispettivo per le prestazioni eccedenti il limite di spesa, proposta dalla società accreditata sul presupposto dell’annullamento in via giurisdizionale dei provvedimenti amministrativi che avevano stabilito i ccdd. “tetti di spesa” e della conseguente invalidità, inefficacia o inoperatività parziale dell’accordo stipulato tra le parti limitatamente alle clausole che prevedevano la non remunerabilità delle predette prestazioni, rientra, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c), nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui “petitum” sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio -cfr. Cass. S.U. n. 26200/2019-.

Per converso, restano nella giurisdizione amministrativa le controversie inerenti pubblici servizi che coinvolgono l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione del canone, dell’indennità o di altri corrispettivi, rimanendo la competenza giurisdizionale del G.A. anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, purchè la controversia coinvolga il contenuto dell’atto concessorio e la violazione degli obblighi nascenti dal rapporto concessorio, quali quelli inerenti la durata del rapporto concessorio, l’esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione -cfr. Cass. S.U. n. 20682/2018-.

Non è nemmeno superfluo rammentare che ai fini dell’individuazione del giudice dotato della competenza giurisdizionale, radicandosi la giurisdizione in base alla domanda (art. 5 c.p.c.) ne consegue che se la domanda “sostanziale” (il cd petitum sostanziale) è perimetrata dalla sola richiesta di pagamento del corrispettivo dovuto, la giurisdizione va radicata – stante la riserva espressa dall’art. 133 cit. – presso il G.O., mentre se la domanda contiene contestazioni anche di atti amministrativi (tipicamente: delibere della ASL con cui il centro è convenzionato), il G.O. dovrà trattenere la giurisdizione sulla richiesta pecuniaria e declinarla per quanto attiene alla domanda di annullamento degli atti amministrativi rientranti nella giurisdizione esclusiva del G.A. -cfr. Cass. S.U. n. 28053/2018-.

Orbene, dovendosi dare continuità ai principi appena espressi deve ritenersi che, con specifico riferimento alla domanda di adeguamento tariffario sulla base degli indici ISTAT, secondo la prospettazione del ricorrente detto adeguamento tariffario discende “da precise disposizioni legislative” (pag. 3 del ricorso, che richiama in particolare la L.R. 18 aprile 1981, n. 68, art. 22) e non attende l’esercizio di poteri discrezionali/valutativi/autoritativi da parte della P.A., bastando una mera attività ricognitiva della ricorrenza in fatto di elementi predeterminati da puntuali disposizioni di legge -cfr. Cass., S.U., 12 luglio 2005 n. 14542-.

Non può dunque porsi in discussione, rispetto a tale capo di domanda, la giurisdizione del giudice ordinario.

Ad analoghe conclusioni in punto di giurisdizione deve giungersi con riguardo alla domanda proposta dall’istituto avente ad oggetto la richiesta di condanna della resistente al pagamento di corrispettivi dovuti in relazione all’intercorso rapporto concessorio ed in forza delle prestazioni di servizio eseguite dalla ricorrente secondo il c.d. regime di accreditamento sul presupposto dell’illegittimità della decurtazione operata dalla struttura sanitaria.

La controversia, infatti, non ha ad oggetto l’accertamento dell’esistenza o del contenuto del rapporto di accreditamento, qualificabile come concessione di pubblico servizio, piuttosto riguardando la spettanza dei compensi richiesti in misura maggiore rispetto a quella erogata dall’azienda sanitaria.

Ne consegue che la stessa, non coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto sottostante o l’esercizio dei poteri discrezionali in ordine alla determinazione di indennità, canoni o altri corrispettivi, esula anch’essa dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi e non può che essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario – cfr. Cass. S.U. n. 16385/2011, Cass. S.U. n. 29536/2008-.

Il regime delle spese processuale relative al regolamento preventivo va rinviato al giudice ordinario.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rinvia il regime delle spese al giudice ordinario.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 23 giugno 2020.

Depositato in Cancelleria il 30 luglio 2020