Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16306 del 28/06/2013

Civile Sent. Sez. U Num. 16306 Anno 2013
Presidente: PREDEN ROBERTO
Relatore: AMOROSO GIOVANNI

Data pubblicazione: 28/06/2013

SENTENZA

sul ricorso 3320-2012 proposto da:
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del
2013

Ministro pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

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VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE
DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
– ricorrente contro

DE SANTIS GAETANO, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA BERTOLONI 44/46, presso lo studio dell’avvocato
FAMULARO LEONILDE, rappresentato e difeso dall’avvocato
STABILE LUCIO, per delega in calce al controricorso;
– controricorrente –

di ROMA, depositata il 26/01/2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 09/04/2013 dal Consigliere Dott. GIOVANNI
AMOROSO;
udito l’Avvocato Bruno DETTORI dell’Avvocatura Generale
dello Stato;
udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott.
UMBERTO APICE, che ha concluso per il rigetto del
ricorso, A.G.O.

avverso la sentenza n. 10194/2010 della CORTE D’APPELLO

OGGETTO: Lavoro
pubblico
privatizzato
Diritto
all’assunzione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con ricorso depositato il 28.3.2006 De Santis Gaetano conveniva in giudizio

dell’Economia e delle Finanze ed esponeva in punto di fatto le seguenti circostanze: di
essere stato riconosciuto figlio di vittima del dovere (per essere suo padre, brigadiere
del Corpo Forestale dello Stato, deceduto il 26 gennaio 1980 nello svolgimento del
servizio di soccorso prestato alle popolazioni dell’Irpinia colpite dal terremoto); di
avere pertanto avanzato domanda di assunzione ai sensi delle leggi n. 466 del 13.8.1980
e n. 302 del 20.10.1990 presso il Ministero delle Finanze in data 8.8.1994 ed al
contempo presso i Ministeri della Sanità, degli Interni, del Lavoro e della Previdenza
sociale, di Grazia e Giustizia ed all’Ente Poste; di aver ricevuto dal Ministero
convenuto, nell’ottobre 1994, invito a presentare la documentazione necessaria
all’espletamento della procedura di assunzione ed in esito a detta presentazione, in data
9.12.1995, comunicazione dell’avvenuta nomina a coadiutore in prova; di avere
successivamente appreso con nota prot. 15530 del 6.7.1996, in esito al ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla propria madre, della
esistenza di un parere negativo espresso dalla Ragioneria Centrale dello Stato
relativamente alla immissione di personale di nuova nomina in mansioni non previste
oppure a copertura di posti non vacanti e fino all’approvazione delle relative piante
organiche; di avere nel frattempo ricevuto da altri dicasteri presso i quali aveva
avanzato domanda di assunzione inviti allo produzione di documentazione finalizzata
all’assunzione stessa; di avere rinunciato, in virtù della nomina comunicatagli dal
Ministero delle Finanze, a tali diverse assunzioni; di essere stato poi costretto, stante la
perdurante inerzia dell’Amministrazione, ad accettare un contratto di lavoro presso il
Provveditorato agli Studi di Ferrara, ove aveva preso servizio il 2.5.1999.
Tutto ciò premesso in punto di fatto, deduceva la violazione del proprio diritto
soggettivo all’assunzione da parte del Ministero convenuto, con conseguente obbligo di
quest’ultimo di risarcire tutti i danni, che individuava nella mancata percezione dalle
retribuzioni per il periodo intercorso tra il decreto di nomina ed il 2.5.1999 nonché del

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dinanzi al Tribunale di Roma in funzione di Giudice del lavoro il Ministero

trattamento di fine rapporto per lo stesso periodo; nel mancato versamento in suo favore
dei contributi previdenziali; oltre che in tutte le spese di affitto, utenze e mutuo acceso
per far fronte alle esigenze di vita, sostenute a causa del suo trasferimento a Ferrara.
Evidenziava in via subordinata che ove non fosse stato riconosciuta l’esistenza
del proprio diritto soggettivo all’assunzione avrebbe dovuto in ogni caso essere ravvisata
una responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione, con le stesse conseguenze in

Concludeva chiedendo che, previo accertamento del suo diritto all’assunzione e
dell’illegittimo comportamento del Ministero, ovvero in via subordinata, della
responsabilità precontrattuale dello stesso, il convenuto venisse condannato al
risarcimento di tutti darmi sopra indicati.
2. Si costituiva in giudizio il Ministero convenuto, eccependo preliminarmente il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario e nel merito contestando l’esistenza del
dedotto diritto soggettivo all’assunzione presso il Ministero in forza di un
provvedimento di nomina poi restituito dalla Ragioneria dello Stato all’esito negativo
del controllo preventivo ex art. 11 d.P.R. n. 367/1994. Infatti, nel caso di specie, la
Ragioneria Centrale presso l’ex Ministero delle Finanze, con nota prot. n. 26360 del 7
marzo 1996, restituiva il provvedimento in questione privo del visto, sollevando il
seguente rilievo: “Il dispositivo del VI comma dell’art. 22 della legge 725 del 23
dicembre 1994 (finanziaria 1995) vieta alle Amministrazioni Pubbliche di assumere
personale di ruolo, ivi comprese, le categorie protette, .fino a quando non siano definite
le dotazioni organiche. Vorrà pertanto codesta Amministrazione, ripresentare i
provvedimenti non appena saranno approvate le piante organiche definitive,
trasmettendo contestualmente la ripartizione in quote delle varie categorie riservalarie,.
le vittime del dovere infatti hanno la precedenza su tutte le altre categorie, ma occorre
. ica di inquadramento” .
dimostrare la disponibilità del posto nella quali’
3. Con la sentenza n. 15998 del 21 maggio – 26 settembre 2008 il Tribunale di
Roma, in parziale accoglimento della domanda proposta da Gaetano De Santis, ha
condannato il Ministero dell’economia e delle finanze al risarcimento dei danni
quantificati in misura pari a € 87.503,00 oltre accessori .
4. Avverso tale decisione ha proposto tempestivo appello principale il Ministero
dell’economia, delle finanze deducendo quali motivi di gravame l’erroneo rigetto

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tema di risarcimento.

dell’eccezione di giurisdizione; l’insussistenza in capo a controparte di una posizione di
diritto soggettivo all’assunzione per effetto del solo provvedimento di nomina . A tal
fine argomentava che la efficacia del provvedimento di nomina era condizionata
all’esito positivo del procedimento di controllo riservato alla Ragioneria generale e che.
dopo l’approvazione della dotazione organica non era emersa la disponibilità di posti
vacanti corrispondenti alla qualifica attribuita al De Santis dal provvedimento di

considerare che parte attrice avrebbe potuto accettare l’assunzione presso altre
Amministrazioni le quali, secondo quanto prospettato in ricorso, avevano dato la propria
disponibilità in tal senso e così elidere o ridurre il danno ai sensi dell’art. 1227 cod. civ..
Il ministero appellante ha quindi chiesto, in riforma della decisione di primo
grado, dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice adito o comunque la
infondatezza nel merito della domanda di controparte.
Si è costituito per resistere l’appellato; ha inoltre proposto appello incidentale.
ritualmente notificato a controparte, deducendo quali motivi di gravame l’omessa
pronuncia sulla domanda di risarcimento dei danni derivanti dalla perdita di
anzianità contributiva; l’ingiustificato rigetto della domanda di risarcimento dei danni
conseguenti alle spese ed agli oneri sostenuti a seguito dell’accettazione dell’impiego
presso il Provveditorato agli Studi di Ferrara. Ha chiesto in parziale riforma della
decisione l’integrale accoglimento della originaria domanda.
5. Con sentenza del 7 dicembre 2010 la Corte d’appello di Roma ha rigettato sia
l’appello principale che l’appello incidentale ed ha compensato le spese del grado.
6. Avverso questa pronuncia ricorre per cassazione il Ministero dell’economia e
delle finanze con tre motivi.
Resiste con controricorso la parte intimata.

MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con il ricorso, articolato in tre motivi, il ministero ricorrente denuncia
innanzi tutto la violazione dei criteri di riparto di giurisdizione a fronte del
provvedimento di controllo negativo della Ragioneria nonché con riferimento all’art. 69.
comma 7, d.lgs. n. 165 del 2001, sostenendo che erroneamente la corte d’appello non ha
declinato la propria giurisdizione. Con il provvedimento di controllo del 9 marzo 1996
la Ragioneria rappresentava l’impossibilità giuridica all’assunzione anche di categoria

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nomina; l’errata quantificazione del danno per avere il primo giudice omesso di

protette in attesa della definizione delle dotazioni organiche. La condotta asseritamene
dannosa si individua quindi nella mancata assunzione per carenza di organico, fatto
definitosi alla data del 6 luglio 1996 (di comunicazione dell’esito del controllo negativo
della Ragioneria), e quindi sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo.
Il ministero ricorrente deduce poi che l’esito negativo del controllo consisteva
sostanzialmente nell’annullamento dell’atto stesso in ragione della prescrizione a

carattere imperativo dell’art. 22, comma 6, citato, che faceva divieto alle pubbliche
amministrazioni di assumere personale di ruolo e a tempo indeterminato, compreso
quello delle categorie protette.
Infine il ministero ricorrente lamenta l’insufficiente e contraddittoria
motivazione della sentenza impugnata avendo la corte d’appello ritenuto che
l’amministrazione avesse tenuto un comportamento contraddittorio, sostanzialmente in
contrasto con i canoni di correttezza e buona fede, mentre l’amministrazione si era
limitata a far presente al ricorrente con la nota del 6 aprile 1999 l’inesistenza di qualsiasi
posizione utile per l’assunzione.
2. Il ricorso — i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente — e
infondato.
3. Correttamente i giudici di merito e segnatamente la corte territoriale hanno
ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario.
Deve infatti considerarsi che il provvedimento di nomina del De Santis – nel
quale si dava peraltro espressamente atto della esistenza in organico di posti vacanti
destinati, con precedenza assoluta, alle categorie riservatarie, fra le quali quella dei
superstiti di caduti nell’adempimento del dovere, in base alle leggi n. 466/1980 e n. 302
/1990 – aveva determinato l’insorgere in capo al De Santis di un diritto soggettivo
all’assunzione. Non si tratta invece di posizione di interesse legittimo, ossia di interesse
qualificato al corretto esercizio dell’azione amministrativa, posto che l’Amministrazione
con tale provvedimento aveva già esercitato la propria scelta assumendo una
determinazione definitiva. Né tale diritto soggettivo del De Santis all’assunzione in
servizio era venuto meno a seguito dei rilievi della Ragioneria centrale perché in realtà
l’Amministrazione non aveva proceduto all’annullamento dell’atto, pure possibile in via
di autotutela, ma aveva tenuto un comportamento contraddittorio, risultante dalle
comunicazioni dell’ottobre 1995 e dicembre. 1995 , sostanzialmente in contrasto con i

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li

canoni di correttezza e buona fede. L’Amministrazione infatti rassicurò, anche
verbalmente a mezzo del dirigente firmatario dell’atto di nomina, il De Santis in
ordine alla futura prossima assunzione presso l’ufficio del catasto di Salerno . Inoltre,
ancora con la comunicazione del 6 aprile 1999 – e quindi a distanza di oltre quattro anni
dal decreto di nomina – gli prefigurava la prossima ultimazione della fase di rilevazione
delle disponibilità di posti nella III e IV qualifica funzionale .

finanche riportata integralmente (in fotocopia) nel corpo del ricorso, mostra che a quella
data la questione dell’assunzione del ricorrente era ancora in piedi e non vi era stato
affatto alcun diniego da parte dell’Amministrazione. Il contenuto della nota tendeva ad
assicurare il ricorrente perché gli si comunicava che nel novembre del 1996 era stata
avviata – ed era in fase di ultimazione – la rilevazione della disponibilità di posti di terza
e quarta qualifica funzionale. Pertanto la procedura che prevedeva la programmazione
triennale del personale da assumere era in corso e in sostanza si invitava il ricorrente ad
attendere ancora.
Quindi può ben dirsi che la questione oggetto della controversia fosse relativa ad
un periodo anche successivo al 30 giugno 1998 con conseguente giurisdizione del
giudice ordinario. Nel caso di specie, infatti, la condotta lesiva del Ministero, il quale
senza mai revocare il decreto di nomina del gennaio 1995, ha ripetutamente rassicurato
il De Santis in merito alla prossima assunzione condizionandola all’adozione delle
piante organiche, si è protratta ben oltre il discrimine temporale rappresentato dal 30
giugno 1998 venendo a cessare solo con l’accettazione da parte del De Santis del posto
presso il Provveditorato di Ferrara.
Sussiste quindi la giurisdizione del giudice ordinario assumendo rilievo il
momento di cessazione della permanenza. Va infatti ribadito (cfr. Cass., sez. un., 6
luglio 2006, n. 15340) che l’art. 69, 7 comma, d.leg. 30 marzo 2001, n. 165 (cui
corrispondeva precedentemente l’art. 45, 17 comma, d.leg. 31 marzo 1998, n. 80), nel
trasferire al giudice ordinario le controversie in materia di pubblico impiego
privatizzato, pone il discrimine temporale – individuato in relazione alla data del 30
giugno 1998 – tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa con riferimento
non ad un atto giuridico o al momento dell’instaurazione della controversia, bensì al
dato storico costituito dall’avverarsi delle circostanze e dei fatti materiali posti a base

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In particolare la nota del 6 aprile 1999, citata dall’Avvocatura dello Stato e

della pretesa avanzata; pertanto, se la lesione del diritto del lavoratore è prodotta da un
atto, provvedimentale o negoziale, deve farsi riferimento all’epoca della sua
emanazione, mentre laddove la pretesa abbia origine da un comportamento illecito
permanente del datore di lavoro, si deve avere riguardo al momento della realizzazione
del fatto dannoso e, perciò, al momento della cessazione della permanenza
La corte d’appello ha quindi ritenuto l’inadempimento dell’Amministrazione

motivazione tipicamente di merito, non censurata se non in termini assolutamente
generici, ha quantificato il risarcimento del danno spettante all’originario ricorrente.

4. Il ricorso va pertanto rigettato.
Alla soccombenza consegue la condanna del Ministero ricorrente al pagamento
delle spese processuali di questo giudizio di cassazione nella misura liquidata in
dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI
La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice
ordinario; condanna il ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di
cassazione liquidate in euro 200,00 (duecento) per esborsi ed in curo 4.000,00
(quattromila) per compensi d’avvocato oltre accessori di legge.
Così deciso in Roma il 9 aprile 2013
Il Consigliere estensore

Il Presidente

consistito nell’ingiustificato ritardo nell’assunzione e conseguentemente, con