Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16282 del 04/08/2016

Cassazione civile sez. III, 04/08/2016, (ud. 26/02/2016, dep. 04/08/2016), n.16282

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente –

Dott. AMBROSIO Annamaria – Consigliere –

Dott. FRASCA Raffaele – rel. Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. DE MARCHI ALBENGO P. G. – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 23310-2013 proposto da:

D.P.L., (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

PREMUDA 2, presso lo studio dell’avvocato LEANDRO BOMBARDIERI, che

lo rappresenta e difende giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

ROMA CAPITALE, (OMISSIS), EQUITALIA SUD SPA;

– intimate –

avverso la sentenza n. 13378/2013 del TRIBUNALE di ROMA, depositata

il 19/06/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

26/02/2016 dal Consigliere Dott. RAFFAELE FRASCA;

udito l’Avvocato LEANDRO BOMBARDIERI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SOLDI Anna Maria, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. D.P.L. ha proposto ricorso per cassazione contro Roma Capitale ed Equitalia Sud s.p.a. avverso la sentenza del 19 giugno 2013, con cui il Tribunale di Roma, per quello che ancora in questa sede interessa, ha confermato parzialmente la sentenza resa in primo grado inter partes dal Giudice di Pace di Roma, nella parte in cui aveva rigettato l’opposizione all’esecuzione proposta dal ricorrente, ai sensi dell’art. 615 c.p.c., comma 1, riguardo ai verbali di accertamento n. (OMISSIS), oltre che ad un terzo verbale, ed in relazione alla notificazione della cartella esattoriale n. (OMISSIS).

2. Al ricorso non v’è stata resistenza degli intimati.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si deduce “erronea qualificazione della domanda, conseguente violazione dell’art. 615 c.p.c., comma 1, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4” e si censura la motivazione della sentenza impugnata, là dove, con riguardo ai verbali su indicati, avendo il ricorrente dedotto di essere venuto a conoscenza della loro esistenza solo a seguito della notifica della cartella esattoriale, ha condiviso la motivazione con cui il primo giudice aveva ritenuto che le questioni relative alla loro notificazione avrebbero dovuto proporsi con l’opposizione ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 22 con ricorso da proporsi entro il termine di giorni trenta, “posto che, in caso di opposizione a sanzione amministrativa, l’impugnazione della cartella esattoriale ha funzione “recuperatoria” del mezzo di tutela che la parte non ha potuto a suo tempo esperire”, ed ha, quindi, osservato che, essendo stata la cartella esattoriale notificata il 20 dicembre 2011, l’atto di citazione in opposizione era stato notificato all’amministrazione comunale e ad Equitalia Sud il 27 febbraio 2012 e depositato in cancelleria il 21 marzo 2012, di modo che la pendenza della lite (da riferirsi a tale deposito) si era determinata ben oltre il termine di legge di trenta giorni, donde la tardività dell’opposizione.

1.1. La critica di tale motivazione è svolta assumendo che “il risultato cui è pervenuto il Giudice del gravame non è condivisibile…. posto che il ricorrente” non avrebbe con l’opposizione all’esecuzione “formulato censure e/o domande di carattere recuperatorio tipiche dell’azione L. n. 689 del 1981, ex art. 22”. Il ricorrente avrebbe dedotto – prospettando che i verbali di cui trattasi non erano stati notificati e la loro esistenza era stata da lui conosciuta solo dal 20 dicembre 2011, cioè dalla data della notifica della cartella esattoriale, e, quindi, oltre il termine decadenziale di centocinquanta giorni previsto dal codice della strada, a pena di decadenza – “un vizio nella formazione dei titoli per l’inosservanza del termine di decadenza, determinata dal difetto di notifica degli stessi”. Da tanto egli fa derivare che “poichè l’azione era diretta a contestare sia la formazione del titolo esecutivo, sia l’estinzione del diritto per un fatto estintivo, correttamente la domanda era stata introdotta ai sensi e con le forme prescritte dall’art. 615 c.p.c., comma 1 che tra l’altro non è soggetta a termini di decadenza”.

A sostegno di tali assunti viene evocata Cass. n. 4814 del 2008.

2. 11 Collegio ritiene che il motivo di ricorso sia privo di fondamento, anche se, al di là del precedente evocato dal ricorrente, si deve constatare che nella giurisprudenza della Corte è presente una situazione di contrasto di giurisprudenza fra un orientamento affermato, ma non univocamente, dalla Seconda Sezione, che si pone nella logica del precedente invocato dal ricorrente (non massimato dal Ufficio del Massimario e del Ruolo) e quello sostenuto da questa Sezione, che invece è nel senso ritenuto dal Tribunale.

2.1. Espressione del primo orientamento, da ultimo, è Cass. (ord.) n. 19579 del 2015), secondo la quale: “L’opposizione a cartella esattoriale diretta a far valere la tardività della notifica del verbale di contestazione di sanzione amministrativa non ha funzione recuperatoria del mezzo di tutela ma di opposizione all’esecuzione volta a contrastare la legittimità dell’iscrizione a ruolo, sicchè il giudice territorialmente competente va individuato ai sensi degli artt. 27 e 480 c.p.c.” (peraltro si veda, sempre della seconda sezione, in senso diverso, Cass. (ord.) n. 5803 del 2015, secondo cui “Le opposizioni a sanzioni amministrative irrogate per violazione del codice della strada appartengono alla competenza del giudice di pace del luogo ove è stata commessa la violazione, ai sensi del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 7 ancorchè il ricorso sia stato proposto, in funzione recuperatoria del mezzo di tutela, avverso la cartella esattoriale a seguito della mancata notificazione del precedente verbale di contestazione.”).

Viceversa Cass. n. 1985 del 2014, resa da questa Sezione ha statuito che “L’opposizione alla cartella esattoriale, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione al codice della strada, va proposta ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 22 e 23 e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatagli in ragione della nullità o dell’omissione della notifica del processo verbale di contestazione o dell’ordinanza ingiunzione.”.

Nel medesimo senso si era già espressa Cass. (ord.) n. 14496 del 2013, resa dalla Sezione Sesta-3, secondo cui: “L’opposizione proposta avverso una cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni del codice della strada, quando basata su vizi di notificazione dell’atto presupposto costituito dal verbale di contestazione dell’infrazione stradale, del quale l’opponente lamenti di essere venuto a conoscenza solo in occasione della notificazione della cartella esattoriale, presenta natura di opposizione L. 24 novembre 1981, n. 689, ex art. 22.”.

Si segnala ancora che la stessa Seconda Sezione si era espressa a favore dell’orientamento che più di recente ha disatteso: si vedano: Cass. n. 17312 del 2007, secondo cui: “L’opposizione a cartella esattoriale emessa per il pagamento di una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, con cui si deduca l’illegittimità di tale atto per omessa notifica del verbale di contestazione dell’infrazione, va proposta nel termine di sessanta giorni stabilito dall’articolo 204 bis C.d.S., e non in quello di trenta giorni di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 essendo a tal fine essenziale il dato rappresentato dalla incontestata funzione recuperatoria dell’opposizione, cui va riconosciuta una sorta di forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina impugnatoria, da cui l’esigenza di conformare la disciplina applicabile a quella dettata per l’azione recuperata. Tale conclusione, peraltro, oltre che trovare sostegno sul piano dogmatico, appare altresì quella più consona ai valori costituzionali dell’effettività della tutela giurisdizionale e dell’uguaglianza, tenuto conto che essa restituisce al ricorrente la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione dell’infrazione, come previsto dalla legge, gli fosse stato a suo tempo notificato, giacchè la riduzione del termine di opposizione da sessanta a trenta giorni per effetto di una mancanza – l’omessa notificazione del verbale – che è imputabile alla sola Amministrazione, finirebbe per favorire, con riferimento al termine perentorio per impugnare, la stessa amministrazione e, per converso, sanzionare il destinatario della cartella, che è chiaramente incolpevole dell’omissione.”.

In senso conforme all’ora ricordata decisione si vedano: Cass. (ord.) n. 21043 del 2013, della Sesta Sezione-2; meno recentemente Cass. n. 5871 del 2007, secondo la quale: “Avverso la cartella esattoriale emessa ai fini per la riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie (nella specie irrogate dall’U.P.I.C.A.), è ammissibile l’opposizione ai sensi della L. n. 689 del 1981 soltanto ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatale, in quanto sia mancata la notificazione dell’ordinanza-ingiunzione o del processo verbale di contestazione: in tal caso l’opposizione consente all’interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori. Qualora invece la cartella esattoriale sia stata notificata per attivare il procedimento esecutivo di riscossione della sanzione, la cui debenza è stata già definitivamente accertata, il destinatario che voglia contestare l’esistenza del titolo esecutivo può esperire l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 ovvero, se intenda dedurre vizi formali della cartella, l’opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., secondo le forme ordinarie”.

2.2. Il quadro dei rimedi esperibili in subiecta materia era stato, per la verità, plasticamente delineato e ribadito da Cass. n. 15149 del 2005, della Prima Sezione, la quale, richiamando altri precedenti, si era così espressa: “In relazione alla cartella esattoriale o all’avviso di mora emessi per riscuotere sanzioni amministrative pecuniarie sono possibili le seguenti azioni: 1) l’opposizione a sanzioni amministrative L. n. 689 del 1981, ex art. 23 esperibile nei casi in cui la cartella esattoriale, mediante preventiva iscrizione al ruolo, è emessa senza essere preceduta dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento, onde consentire all’interessato di recuperare l’esercizio del mezzo di tutela previsto da detta legge riguardo agli atti sanzionatori; ciò avviene, in particolare, allorchè l’opponente contesti il contenuto del verbale che è da lui conosciuto per la prima volta al momento della notifica della cartella; 2) l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., allorquando si contesti la legittimità della iscrizione al ruolo per la mancanza di un titolo legittimante l’iscrizione stessa, o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo; con la conseguenza che se il rimedio è esperito prima dell’inizio dell’esecuzione, giudice competente deve ritenersi, in applicazione del criterio dettato dall’art. 615 c.p.c., comma 1, quello ritenuto idoneo dal legislatore a conoscere della sanzione, cioè quello stesso indicato dalla legge come competente per l’opposizione al provvedimento sanzionatorio; c) l’opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell’art. 617 c.p.c., che deve essere attivata (nel termine di cinque giorni dalla notifica della cartella) nel caso in cui si contesti la ritualità formale della cartella esattoriale o si adducano vizi di forma del procedimento di esecuzione esattoriale, compresi i vizi strettamente attinenti la notifica della cartella o quelli riguardanti i successivi avvisi di mora. A tali diverse forme di tutela corrispondono distinti mezzi di impugnazione: il ricorso per Cassazione è esperibile nella prima e nella terza ipotesi – rispettivamente, ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 23 e del combinato disposto dell’art. 111 Cost. e art. 618 c.p.c., u.c. – mentre nella ipotesi di opposizione all’esecuzione, la sentenza di primo grado è impugnabile mediante il rimedio processuale dell’appello. (Nella specie, relativa ad opposizione avverso avviso di mora – emesso in riferimento a sanzione amministrativa pecuniaria conseguente a violazione del codice della strada – con la quale era stata dedotta l’avvenuta prescrizione, dopo l’irrogazione della sanzione, della pretesa sanzionatoria e quindi l’inesistenza sopravvenuta del titolo esecutivo, la S.C. ha ritenuto competente il giudice di pace ai sensi dell’art. 615 c.p.c., comma 1, a conoscere della impugnazione e dichiarato, quindi, inammissibile il ricorso per cassazione avverso la relativa decisione, essendo previsto in materia di opposizione all’esecuzione il rimedio dell’appello).”.

Nell’ordine di idee ora detto, a sua volta Cass. n. 8695 del 2004 (seguita da Cass. n. 3035 del 2005 e da Cass. n. 9180 del 2006) aveva precisato che “In tema di opposizione alla cartella esattoriale fondata sulla mancata notifica dell’ordinanza ingiunzione o del verbale di accertamento, il rito da seguire non è quello previsto dagli artt. 615 e 617 c.p.c. per l’opposizione all’esecuzione ed agli atti esecutivi, ma, in quanto l’opposizione è volta a recuperare, a livello di cartella esattoriale, il momento di garanzia di cui l’interessato sostiene di non essersi potuto avvalere nella fase di formazione del titolo per mancata notifica dell’ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento, il procedimento deve svolgersi nelle forme previste dalla L. n. 689 del 1981 che prevede, tra l’altro, la lettura del dispositivo in udienza, a pena di nullità della sentenza.”.

3. Il descritto stato della giurisprudenza evidenzia una situazione di contrasto nell’ultimo periodo di tempo, la quale va senz’altro sciolta a favore del secondo orientamento, cui si è ispirato il Tribunale di Roma, sebbene dell’adesione a tale orientamento debbano spiegarsi ulteriormente le ragioni, la cui enunciazione deve partire da considerazioni che debbono assumere come criterio guida il distinguo fra:

a) ciò che, di fronte a titoli esecutivi di natura stragiudiziale, come quello che venne posto a base dell’esecuzione minacciata al ricorrente con la cartella esattoriale opposta, rappresentato dai verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada non impugnati, può essere dedotto con il rimedio dell’opposizione all’esecuzione in quanto diretto a contestare la pretesa esecutiva che trae fondamento dal titolo;

b) e ciò che invece non può esserlo.

3.1. Occorre considerare che, in relazione alla formazione del titolo in materia, che ha sicuramente natura stragiudiziale, l’ordinamento prevede che esso si formi o a seguito del ricorso dell’interessato e della successiva emissione dell’ordinanza ingiunzione o per la mancanza di tale ricorso e dell’opposizione avverso il verbale di accertamento notificato.

In entrambi i casi si è in presenza di titoli esecutivi di formazione stragiudiziale.

La particolarità da considerare è che la tutela giurisdizionale possibile in relazione alla formazione di tali titoli non è affidata ad un’azione di accertamento e di impugnativa esperibile senza termini, ma è affidata ad un rimedio di natura oppositiva, assoggettato ad un termine.

Il decorso di tale termine suppone la conoscenza del verbale di accertamento o del provvedimento dell’autorità amministrativa espresso nell’ ordinanza-ingiunzione.

Nei casi in cui, a causa di un vizio relativo alla notificazione o per la mancanza di notificazione o per una notificazione inesistente, il titolo esecutivo così invalidamente ed apparentemente formatosi perviene a conoscenza del soggetto passivo attraverso atti successivi, come accade appunto allorquando l’ente a beneficio del quale la sanzione è comminata disponga procedersi alla riscossione ed il concessionario notifichi la cartella esattoriale, la contestazione del detto soggetto circa la nullità intervenuta nella formazione del titolo o relativa all’inesistenza del procedimento di sua formazione (per la mancanza di notificazione del verbale o dell’ordinanza-ingiunzione oppure per un vizio di notificazione ridonante nella sua inesistenza), in quanto risulta in tesi possibile solo a seguito della conoscenza della vicenda della detta formazione acquisita con la notifica della cartella esattoriale, risulta estranea all’ambito del giudizio di opposizione all’esecuzione in quanto la si deduce come vizio di formazione del titolo esecutivo.

3.2. La ragione di tale estraneità è che, prevedendo la legge che il titolo esecutivo si formi all’esito dell’inutile decorso di un termine per un’ impugnazione oppositiva che, dunque, condiziona la stessa formazione del titolo, e non ricollegando invece la natura di titolo esecutivo all’atto come tale (come, per esempio, nel caso di titolo esecutivo stragiudiziale costituito da un titolo di credito oppure da atto notarile o scrittura privata, atti riguardo ai quali semmai si possono configurare impugnative dirette a farne valere l’invalidità esperibili con le normali azioni cognitive, ma pur sempre in presenza di una originaria qualità di titolo esecutivo dell’atto, per cui formazione non è previsto invece rimedio preventivo oppositivo), le deduzioni con le quali il soggetto passivo lamenti un vizio relativo al procedimento di formazione del titolo, postulando che tale vizio non l’abbia messo in condizione di esperire l’apposito procedimento di impugnazione diretto ad impedire la formazione del titolo per non averne avuto rituale conoscenza o, per la radicalità del vizio, alcuna conoscenza, si concretano in difese che, se egli avesse invece avuto conoscenza del procedimento diretto alla rituale formazione del titolo, avrebbe potuto e dovuto esperire con l’apposita impugnativa nel termine previsto per impedire quella formazione.

Poichè secondo la legge la formazione del titolo stragiudiziale in tal caso suppone che l’interessato sia stato posto nella condizione di fruire di un mezzo di tutela diretto ad impedirne la formazione sulla base di difese sostanziale e inerenti il procedimento di formazione, l’ordinamento, così come non può tollerare che il soggetto che può formarsi il titolo agisca in modo da impedire al soggetto passivo di poter esperire detto mezzo di tutela (come accadrebbe nel caso i cui consapevolmente l’ente non avviasse ed esperisse l’attività diretta a provocare l’eventuale impugnativa, per intendersi omettendo di notificare il verbale o l’ordinanza e, quindi, affidando all’esattore il compito di riscossione), con la conseguenza che, se sia accaduto altrimenti, a quel soggetto dev’essere garantita la possibilità di recuperare quel mezzo di tutela allorquando egli venga a conoscenza del titolo, allo stesso modo tale soggetto, una volta acquisita tale conoscenza, se vuole far valere le contestazioni circa il procedimento di formazione del titolo che prima non ha potuto far valere, deve farlo esercitando l’azione con il rimedio impugnatorio che non ha potuto esperire prima e deve farlo nel termine previsto.

Se si reputasse altrimenti e gli si consentisse invece di dolersi con il rimedio dell’opposizione all’esecuzione, che non è assoggettato a termini, egli verrebbe a passare da una situazione di pregiudizio, quella derivante dall’irritualità del procedimento di formazione, ad una di vantaggio, che lo porrebbe nella condizione di poter contestare la formazione del titolo senza una limitazione temporale.

3.3. Il principio di diritto che viene in rilievo è il seguente: “allorquando l’ordinamento prevede che un titolo esecutivo stragiudiziale si formi sulla base di un procedimento e per scongiurare la sua formazione preveda un rimedio impugnatorio ed oppositivo assoggettandolo ad un termine (come nel caso di titolo conseguente alla mancata proposizione dell’opposizione a verbale di contestazione di sanzione amministrativa derivante dal codice della strada o dell’opposizione all’ordinanza-ingiunzione), la tutela del soggetto passivo del titolo che assuma di non aver potuto esperire quel rimedio per un vizio del procedimento di formazione del titolo stesso che non l’ha posto in condizione di acquisirne la conoscenza e di esperire il rimedio nel termine previsto (quale che sia la natura di tale vizio e, quindi, sia che si tratti di nullità, sia che si tratti di inesistenza dell’attività diretta a consentire l’acquisizione di conoscenza utile per l’esercizio del rimedio, sia che si tratti di assoluta mancanza di essa), deve esperirsi attraverso tale rimedio, il cui termine di esperimento decorre dal momento di tardiva acquisizione della conoscenza, e non invece con il rimedio dell’opposizione all’esecuzione, giacchè la previsione di un apposito rimedio impediente la formazione del titolo assoggettato ad un termine integra un’azione tipica che rende il titolo non più contestabile se non si reagisca nel detto termine, quando si è messi in condizione di farlo. Ne segue che nella specie tale principio preclude di esperire l’opposizione all’esecuzione a chi assuma di avere appreso solo dalla notifica della cartella esattoriale di essere stato destinatario di verbali di contestazione di violazioni del codice della strada determinative delle sanzioni iscritte a ruolo, dovendo egli esperire l’opposizione cognitiva alla pretesa sanzionatoria nel termine di legge all’uopo previsto.”.

Alla stregua di tale principio il primo motivo dev’essere rigettato.

4. Il secondo formale motivo non deve essere esaminato, perchè, come del resto ha avvertito parte ricorrente, diretto a riproporre le ragioni dell’opposizione all’esecuzione afferenti alla formazione del titolo costituto dai due verbali.

Le relative questioni, a meno di assunzione da parte di questa Corte del potere di decidere nel merito, avrebbero dovuto esaminarsi dal giudice di rinvio, ove fosse stato accolto il primo motivo e cassata la sentenza.

5. Il ricorso dev’essere, pertanto, rigettato.

Non è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, si deve dare atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Nulla per le spese del giudizio di cassazione. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile, il 26 febbraio 2016.

Depositato in Cancelleria il 4 agosto 2016