Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16221 del 03/08/2016


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Cassazione civile sez. VI, 03/08/2016, (ud. 09/06/2016, dep. 03/08/2016), n.16221

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE L

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Presidente –

Dott. ARIENZO Rosa – Consigliere –

Dott. FERNANDES Giulio – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 1348-2015 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE, ((OMISSIS)), in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la

rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

I.G.M., ((OMISSIS)), elettivamente domiciliata in

ROMA, PIAZZALE CLODIO 18, presso lo studio dell’avvocato CARMINE

MEDICI, che la rappresenta e difende giusta procura a margine del

controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 7303/2013 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI del

31/10/2013, depositata il 30/12/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

9/6/2016 dal Consigliere Relatore Dott. CATERINA MAROTTA.

Fatto

FATTO E DIRITTO

1 – Il Consigliere relatore, designato ai sensi dell’art. 377 c.p.c., ha depositato in cancelleria la seguente relazione ex artt. 380 bis e 375 c.p.c., ritualmente comunicata:

“Con ricorso al Tribunale di Napoli, I.M.G., segretario comunale, essendosi avvalsa della procedura di mobilità prevista dal D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 ed essendo, per questa via, transitata alle dipendenze dell’Agenzia delle Entrate, chiedeva, ai sensi della L. n. 311 del 2004, di essere inquadrata nel ruolo unico della dirigenza. Il Tribunale respingeva la domanda. La decisione veniva riformata dalla Corte di appello di Napoli che accoglieva il ricorso riconoscendo il diritto dell’appellante all’inquadramento nel ruolo dirigenziale con decorrenza dal 12/12/2005. La Corte territoriale riteneva sussistente il diritto dell’appellante alla qualifica dirigenziale a far data dall’entrata in vigore della L. n. 311 del 2004 e ciò: interpretando la suddetta L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49, come applicabile anche ai segretari comunali transitati ad altra amministrazione da epoca anteriore alla entrata in vigore della legge stessa e, dunque, attribuendo, alla norma in questione, efficacia retroattiva sulla base della lettera della stessa e della sua collocazione sistematica; – assumendo che il richiamo al processo di mobilità di cui all’art. 1, comma 48 stessa legge valesse solo a delimitare il campo di applicazione dell’inquadramento di detto processo, non già ad individuare il riferimento temporale della norma invocata (art. 1, comma 49); – valutando, nella specie, sussistenti le due condizioni richieste dalla norma citata (l’essersi il funzionario avvalso della facoltà di opzione cui all’art. 18 cit. e l’aver prestato servizio come segretario comunale per almeno 3 anni); – escludendo ogni violazione delle regole che sovrintendono ai passaggi di categoria ed ai processi di mobilità.

Avverso tale decisione l’Agenzia delle Entrate propone ricorso per cassazione, denunziando, con unico motivo, violazione ed erronea applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 48 e 49.

I.M.G. resiste con controricorso.

La questione oggetto della controversia concerne l’interpretazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 49 (finanziaria 2005), norma secondo la quale, nell’ambito del processo di mobilità verso altre amministrazioni di cui al comma 48, i segretari comunali o provinciali, qualora sussistano determinati requisiti, devono essere inquadrati “ruoli unici delle amministrazioni in cui prestano servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”, e il rapporto tra tale disposizione e la previsione di cui al richiamato comma 48.

Il problema consiste, in particolare, nello stabilire se la previsione di cui al suddetto comma 49 riguardi solo i processi di mobilità in corso o successivi alla data di entrata in vigore della legge oppure (come sostenuto dalla Corte territoriale e contestato dal’amministrazione ricorrente) anche i processi di mobilità già avvenuti.

Il ricorso è manifestamente fondato alla luce delle recenti decisioni di questa Corte, a Sezioni unite, nn. 784 e 785 del 19 gennaio 2016 che, ricostruito compiutamente nei passaggi di fondo il quadro normativo all’interno del quale la vicenda – del tutto analoga a quella oggetto del presente giudizio – si collocava, hanno affermato, in continuità con i precedenti di legittimità costituiti da Cass. 8 gennaio 2014, n. 165, Cass. 20 gennaio 2014, n. 1047, Cass. 22 gennaio 2014, n. 1324, il seguente principio di diritto: “In tema di passaggio dei segretari comunali e provinciali ad altra amministrazione pubblica, la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49, che disciplina la possibilità del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del processo di mobilità, non si applica, alla luce di una interpretazione letterale, sistematica e teleologica della norma, ai segretari comunali o provinciali trasferiti per effetto di procedure di mobilità già esaurite alla data di entrata in vigore della citata legge, che si riferisce ai soli processi di mobilità eventuali e futuri e non a quelli espletati in applicazione del c.c.n.l. di settore del 16 maggio 2001, dovendosi ritenere una diversa interpretazione lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza”.

In particolare, le Sezioni unite hanno precisato che le regole previste dall’art. 1, commi 48 e 49, dettate in attesa della nuova disciplina collettiva, riguardano non i processi di mobilità già conclusi, ma quelli eventuali e futuri e che le stesse sono limitative delle tutele previste dalla normativa del c.c.n.l. 1998-2001.

Infatti, in deroga a quanto previsto da tale contratto, è stabilito che anche “gli appartenenti alle fasce professionali A e B, analogamente a quanto previsto per i segretari appartenenti alla fascia C” possono essere collocati, previo loro consenso, nella “categoria o area professionale più alta prevista dal sistema di classificazione vigente presso l’amministrazione di destinazione” – comma 48 -.

E’ stato evidenziato che, mentre nel sistema delineato dal c.c.n.l. 1998-2001 il personale di fascia A e di fascia B più elevata, in caso di mobilità, accedeva alla dirigenza presso le amministrazioni di destinazione, nel nuovo contesto normativo, più restrittivo, anche per queste qualifiche più elevate si è resa possibile la mobilità senza acquisizione della qualifica di dirigente.

Questa lettura della norma – cfr. quanto argomentato sul punto da Cass. Sez. un. cit. – è stata confermata dall’interpretazione autentica fornita dalla L. n. 246 del 2005, art. 16, comma 4, che così si esprime: “la L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 48 si interpreta nel senso che i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce professionali A e B possono essere collocati in posizioni professionali equivalenti alla ex 9^ qualifica funzionale del comparto Ministeri, previa espressa manifestazione di volontà in tale senso, con spettanza del trattamento economico corrispondente”.

Il comma 49 aggiunge, poi, che: “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48” il trasferimento ad altre amministrazioni può comportare l’accesso ai ruoli unici della dirigenza in presenza di determinate condizioni ed entro determinati limiti.

Le condizioni sono che i soggetti si siano avvalsi della mobilità ai sensi del D.Lgs. n. 465 del 1997, art. 18 e che abbiano prestato servizio di ruolo per almeno tre anni. Il limite è costituito dal contingentamento di cui al medesimo art. 1, comma 96.

Ad avviso delle Sezioni unite, la tesi contraria si basa su di una lettura asistemica del comma 49, interpretato dando rilievo ad alcuni termini in esso contenuti, senza considerare altri elementi letterali di segno contrario, ma soprattutto estraendo il comma dal contesto in cui è inserito, senza tener conto dei precisi collegamenti alle altre disposizioni della medesima legge, nonchè al più generale quadro normativo che disciplina la materia.

E’ stato evidenziato come, sul piano dell’interpretazione letterale, la tesi dei dipendenti, concentrandosi sul rilievo che la norma prevede l’inquadramento, in presenza di determinate condizioni, nei ruoli unici presso le amministrazioni in cui i soggetti in questione prestano servizio (o, invero, presso altre amministrazioni in cui si riscontrano carenze di organico), ritiene che l’utilizzazione del sostantivo “soggetti” e dell’indicativo presente “prestano servizio” imponga di affermare che essa si estenda anche a tutte le mobilità che abbiano già implicato il passaggio dei segretari alle dipendenze delle amministrazioni di destinazione e che quindi si siano già concluse all’epoca della entrata in vigore della legge.

E’ stato, poi, rilevato che, a smentire la validità di tale ricostruzione, deve essere richiamato il testo, molto chiaro, della norma, che si apre con la formula: “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48” e che tale collegamento testuale restringe il campo di applicazione della norma, la cui disciplina non vale per qualsiasi processo di mobilità, ma solo per le mobilità di cui al comma 48.

Infine, è stato osservato che il comma 48, a sua volta collegato al 47, che prevede la mobilità quale alternativa al blocco delle assunzioni operato dalla L. n. 311 del 2004, detta una disciplina che non riguarda le mobilità già completate, ma guarda al futuro prescrivendo che, in attesa di nuove norme contrattuali (“nelle more della nuova disciplina contrattuale”), i processi di mobilità, in deroga a quanto previsto dal contratto collettivo del 1998-2001, potranno comportare il mancato accesso alla dirigenza non solo per i segretari comunali di qualifica C e B (meno elevate), ma anche per le qualifiche A e B (più elevate).

Questa prospettiva derogatoria (resa più esplicita dalla legge di interpretazione autentica n. 246 del 2005) della disciplina contrattuale collettiva indica in maniera netta, a giudizio della Corte a Sez. un., che la nuova normativa non riguarda il passato, non potendo certo incidere sulle qualifiche dirigenziali acquisite dai segretari di livello più elevato il cui processo di mobilità si era già completato.

Se la disciplina del comma 48 non riguarda le mobilità già compiute, tale carattere si estende al comma 49, perchè questo comma, come si è già visto, si apre con la formula “Nell’ambito del processo di mobilità di cui al comma 48”.

Ulteriore dati considerati in sede interpretativa – letterali e non sono stati quelli che il comma 49 non si limita a richiedere due condizioni, ma pone anche un limite all’accesso alla dirigenza, laddove prescrive che tale accesso può avvenire “nei limiti del contingente di cui al comma 96”, che le previsioni di spesa contenute in questo comma sono tutte rivolte al futuro e non a ricostruzioni di situazioni pregresse e che non vi è alcuna previsione di spesa per le ricostruzioni di carriera derivanti dalla estensione della normativa a tutte le mobilità dei segretari comunali e provinciali già compiutesi (cfr. Sez. un. cit., in motivazione).

Infine, è stato rimarcato come tutta l’evoluzione della disciplina sia nel senso dell’impossibilità di estrarre il comma 49 dal contesto sistemico in cui è inserito, elidendo il preciso collegamento operato con il suo “incipit”.

Sul piano teleologico, si è, poi osservato che la Corte costituzionale ha reiteratamente ribadito che il principio costituzionale dell’accesso alla pubblica amministrazione per concorso pubblico vale anche per l’accesso alla dirigenza (Corte cost. nn. 108 e 7 del 2011, nn. 30, 212 e 217 del 2012) e che, in particolare, nella sentenza n. 217 del 2012 si è così espressa: “Più volte questa Corte (tra le tante si vedano le più recenti sentenze n. 90, 62, 51, 30 del 2012 e 299 del 2011) ha posto in rilievo la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost., deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle”, e che l’affermazione vale anche, ed a maggior ragione, per l’acquisizione delle qualifiche dirigenziali.

Ciò, sulla base della considerazione che l’interpretazione dei testi normativi che apportano deroghe in materia di accesso alla dirigenza deve essere quanto mai rigorosa e non può estendersi al di là di quanto emerga in maniera precisa ed inequivoca dalle affermazioni del legislatore.

Non si ravvisano ragioni per discostarsi dal suddetto orientamento.

Per quanto sopra considerato, si propone l’accoglimento del ricorso, la cassazione della sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, la decisione della causa nel merito con il rigetto dell’azionata domanda; il tutto con ordinanza, ai sensi dell’art. 375 c.p.c., n. 5″.

2 – La ricorrente ha depositato memoria ex art. 380 bis c.p.c., comma 2.

3 – Questa Corte ritiene che le osservazioni in fatto e le considerazioni e conclusioni in diritto svolte dal relatore siano del tutto condivisibili, siccome coerenti alla giurisprudenza di legittimità in materia e non scalfite dalla memoria ex art. 380 bis c.p.c. con la quale la ricorrente sostiene che la pronuncia di questa Corte a Sezioni unite, richiamata nella relazione, non renderebbe per ciò solo il ricorso dell’Agenzia delle Entrate manifestamente fondato avendo risolto la diversa questione dell’applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 41, comma 49, alle procedure di mobilità non già esauritè. In realtà le citate decisioni nn. 784 e 785 del 19 gennaio 2016 hanno risolto proprio il problema del mancato accesso alla dirigenza del personale transitato per mobilità prima della novella legislativa contenuta nella Legge di stabilità 2005 e l’enunciato principio di diritto (“la L. n. 311 del 2004, art. 1, comma 49 non si applica alle procedure di mobilità dei segretari comunali e provinciali già concluse alla data di entrata in vigore di tale legge”) è appunto nel senso che la nuova normativa di legge (che disciplina la possibilità del reinquadramento e dell’accesso alla dirigenza a seguito del processo di mobilità), lungi dall’aver voluto sanare, secondo la tesi favorevole ai dipendenti, una pretesa disparità di trattamento tra i segretari che avevano optato per la mobilità nei ranghi amministrativi prima dell’entrata in vigore della finanziaria del 2005 (e, come nella specie, prima della previsione contrattuale prevedente l’equiparazione al personale con qualifica dirigenziale con decorrenza 31/12/2001) e quelli che lo avevano fatto successivamente a tale data, sia pure con identità di requisiti, non riguarda in alcun modo i passaggi ad altra amministrazione già avvenuti, ma solo quelli futuri ed eventuali. Il percorso argomentativo è chiarissimo e basato su una esegesi letterale, sistematica e teleologica della norma (che, secondo le Sezioni unite esaurisce la propria funzione esclusivamente all’interno del precedente comma 48), dovendosi ritenere una diversa opzione interpretativa lesiva del principio costituzionale dell’accesso alla P.A. per concorso pubblico, applicabile anche alla dirigenza.

Ricorre con ogni evidenza il presupposto dell’art. 375 c.p.c., n. 5, per la definizione camerale del processo.

4 – In conclusione il ricorso va accolto e va cassata la sentenza impugnata; non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 2, la causa può essere decisa nel merito con il rigetto dell’azionata domanda.

5 – Il recente intervento delle Sezioni unite giustifica, poi, la compensazione delle spese dell’intero processo.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’azionata domanda; compensa tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, il 9 giugno 2016.

Depositato in Cancelleria il 3 agosto 2016

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