Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 16082 del 09/06/2021

Cassazione civile sez. un., 09/06/2021, (ud. 23/03/2021, dep. 09/06/2021), n.16082

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Presidente di Sez. –

Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 17427/2020 proposto da:

CHIARA MEDIAZIONI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE AMERICA 125,

presso lo studio dell’avvocato MARZIA AZZELLA, rappresentata e

difesa dall’avvocato MARIA LETIZIA BORTONE;

– ricorrente –

contro

MOF S.C.P.A., società consortile per la gestione del Centro

Agroalimentare all’ingrosso di Fondi, in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE

B. BUOZZI 99, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO D’ALESSIO, che

la rappresenta e difende;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1789/2020 del TRIBUNALE di LATINA.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

23/03/2021 dal Consigliere Dott. MARCO MARULLI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ALBERTO CARDINO, il quale chiede che la Suprema Corte voglia

dichiarare la giurisdizione del Giudice Amministrativo, assumendo i

provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c..

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.1. Con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, Chiara Mediazioni s.r.l., società attiva nell’intermediazione dei prodotti ortofrutticoli, chiede che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla controversia da essa incardinata avanti al Tribunale di Latina nei confronti di MOF s.c.p.a., società preposta alla gestione del mercato ortofrutticolo all’ingrosso di Fondi, volta a far accertare, previa disapplicazione del protocollo di legalità in uso presso la convenuta, nonchè dell’atto di interdittiva adottato nei suoi confronti ai sensi della D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, dalla Prefettura di Latina, in uno con la condanna al risarcimento di tutti i conseguenti danni, l’inesistenza vel la nullità vel l’illegittimità sia dell’istanza inoltrata da MOF alla Banca Dati Nazionale Antimafia che della comunicazione della sua esclusione dal mercato e il diritto di essa attrice ad essere autorizzata allo svolgimento della propria attività all’interno di esso.

1.2. Premette la ricorrente, a sostegno del proposto atto di regolazione, di aver instato, nella predetta sua veste di impresa dedita all’intermediazione dei prodotti ortofrutticoli, MOF, quale gestore del mercato ortofrutticolo di (OMISSIS), al fine di essere ammessa a svolgere la propria attività all’interno del mercato e di aver appreso, a distanza di qualche mese ed in maniera informale, di essere stata esclusa dalle contrattazioni a seguito di un provvedimento interdittivo antimafia, la cui adozione era stata richiesta alla locale Prefettura da MOF in forza delle previsioni recate dal protocollo di legalità da essa stipulato con l’organo prefettizio. Nel susseguente giudizio da essa perciò incoato nei confronti di MOF avanti al Tribunale di Latina per le declaratorie del caso, la convenuta costituendosi aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito ed aveva insistito perchè la cognizione della controversia fosse devoluta alla cognizione del giudice amministrativo.

1.3. Onde addivenire alla sollecita definizione del sollevato punto pregiudiziale, in via preliminare all’adozione di ogni altra determinazione, Chiara Mediazione ha perciò chiesto a queste SS.UU., a mezzo di regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., che in relazione alle domande da essa proposte sia riconosciuta e dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Al mezzo si oppone MOF che chiede respingersi il ricorso e dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il regolamento è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delle conclusioni scritte del pubblico ministero, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., con cui si chiede dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

2. Il proposto regolamento di giurisdizione, ancorchè richiesto dalla stessa società attrice ed inteso a riconoscere, in ordine alla vicenda di causa, la giurisdizione del giudice ordinario dalla medesima adito, deve ritenersi ammissibile, giusta la considerazione, reiteratamente ricorrente nella giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione comporta la legittimazione a ricorrere, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., comma 1, anche del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi, spontaneamente o su eccezione della controparte, ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta da lui effettuata. E’ infatti ravvisabile nella specie quel “ragionevole dubbio” sulla giurisdizione – inteso come interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole – in guisa del quale si reputa ammissibile l’istanza di che trattasi anche se a farsene interprete sia lo stesso soggetto che ha adito il giudice della cui giurisdizione si chiede di riconoscere la sussistenza (Cass., Sez. U., 18/12/2018, n. 32727; Cass., Sez. U., 21/09/2006, n. 20504; Cass., Sez. U., 23/04/2001, n. 174).

3. Ciò premesso, ricostruita la vicenda in linea di fatto nei suoi tratti salienti, va detto, ricordando che a mente dell’art. 386 c.p.c., la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda, che Chiara Mediazioni ha proposto in via principale nei confronti di MOF, svolgendo nei confronti di questa ed evocandola perciò avanti al Tribunale di Latina una duplice domanda. Con la prima ha chiesto che, disapplicato il protocollo di legalità a cui la convenuta si attiene nello svolgimento delle attività gestorie del mercato e, insieme, anche la comunicazione interdittiva adottata in suo danno dalla Prefettura di Latina a mente delle disposizioni ex lege n. 159 del 2011, che sia dichiarata l’illegittimità sia dell’istanza di consultazione inoltrata da MOF alla BDNA e della nota con cui veniva comunicata il rigetto della richiesta di poter esercitare la propria attività all’interno del mercato; con la seconda ha chiesto che sia accertato il diritto di essa istante ad accedere al mercato e a svolgervi la propria attività e che le sia perciò accordata la relativa autorizzazione.

4. Entrambe le domande, quantunque la deducente insista perchè sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendosi titolare di una situazione giuridica di tipo perfetto, di guisa che la tutela giurisdizionale di essa, coerentemente con la previsione dall’art. 2907 c.c., non potrebbe che aver luogo davanti al giudice istituzionalmente preposto alla tutela dei diritti soggettivi, ricadono viceversa a parere di questo Collegio nel perimetro di quelle “particolari materie”, in relazione alle quali l’art. 103 Cost., consente di estendere eccezionalmente la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, di regola limitata alle sole controversie in cui si faccia questione di interessi legittimi, anche alla cognizione dei diritti soggettivi.

Ricorre per vero nella specie l’ipotesi contemplata dall’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. in ragione della quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonchè afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.

5. Non genera in principio perplessità, malgrado il contrario avviso della deducente, l’inquadramento delle attività in concreto esplicate da MOF nella categoria dei servizi pubblici, di essi infatti rendendosi qui riconoscibili i comuni caratteri indentificativi ossia la primigenia titolarità del servizio in capo alla P.A., la finalizzazione delle attività erogate al soddisfacimento di un interesse collettivo, la disciplina delle modalità di attuazione del servizio sulla base di disposizioni adottate dall’amministrazione concedente e la conservazione in capo a quest’ultima di poteri di indirizzo e controllo.

Di ciò sono elementi di sicuro riscontro – alla cui individuazione la Corte può procedere mediante la diretta consultazione degli atti essendo essa in materia di giurisdizione anche giudice del fatto – in primo luogo la circostanza risultante dall’atto di concessione e dall’atto di affidamento in gestione n. 3571 Repertorio del 2.3.1995 (doc. 6 ricorrente), dalle cui premesse si apprende che alla gestione delle attività oggetto di negoziazione la Regione Lazio aveva fino ad allora provveduto in proprio per il tramite di un commissario da essa designato, donde iniziale depositaria delle attività e dei poteri esercitabili nel loro disimpegno era l’ente regionale che con l’atto in parola, tra l’altro, ne disponeva in favore della deducente, nell’ambito della realizzazione degli interventi di riorganizzazione del settore resi possibili dall’approvazione della L. 28 febbraio 1986, n. 41. L’art. 11, comma 16, di detta legge, si ricorda, promuove infatti il perseguimento di rilevanti interessi pubblici laddove prevede che le somme da essa stanziate siano “destinate alla concessione delle seguenti agevolazioni alle società promotrici di centri commerciali all’ingrosso, ai consorzi tra operatori che gestiscono aree pubbliche destinate allo svolgimento dei mercati, anche partecipati da capitale pubblico, per la realizzazione, la ristrutturazione e l’ammodernamento delle aree attrezzate per l’attività mercatale, nonchè alle società consortili con partecipazione maggioritaria di capitale pubblico che realizzano mercati agro-alimentari all’ingrosso di interesse nazionale, regionale e provinciale”; finalità rese ancora più esplicite dalla legislazione regionale che già definiva con l’art. 2 L.R. Lazio 7 dicembre 1984, n. 74, intitolata “Norme per la disciplina dei mercati all’ingrosso” “i mercati sono strutture di interesse pubblico aventi lo scopo di favorire la commercializzazione dei prodotti indicati nel precedente art. 1” e all’art. 27-bis attribuiva al mercato di (OMISSIS) la qualifica di centro agroalimentare “di interesse nazionale”; ed ancora dal citato atto di affidamento il cui art. 9, ribadisce il concetto che “l’attività complessiva che si svolge nelle strutture e negli impianti ad essa affidati in gestione è attività di interesse pubblico”. E non meno significativo su questo terreno è poi considerare che sempre in base all’art. 9, la gestione del servizio è organizzata sulla base di un regolamento sottoposto ad approvazione regionale, che disciplina tra l’altro, le modalità di accesso al centro agroalimentare e i criteri di assegnazione degli spazi al suo interno, e che la Regione mantiene un potere di controllo segnatamente in ordine all’utilizzazione e alla manutenzione delle strutture.

Si è perciò di fronte ad un complesso di elementi desumibili dagli atti di causa che depongono univocamente nel senso di ritenere che quella disimpegnata da MOF nella gestione del mercato ortofrutticolo di (OMISSIS) – nonchè nella concreta vicenda che ha a protagonista la Chiara Mediazione – debba per più ragioni intendersi quale attività espletata dal concessionario di un servizio pubblico.

6. Ciò, tuttavia, come stabilmente insegna la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, non è dirimente. Eppur vero che l’art. 133, comma 1, lett. c), rimette alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. Ma la circostanza, presa da sè sola che la causa abbia ad oggetto un rapporto concessorio non comporta, in via automatica, la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, poichè ciò che assume rilievo decisivo è stabilire se la controversia pendente abbia o meno ad oggetto l’esercizio, da parte dell’Amministrazione concedente, di un potere pubblico (Cass., Sez. U., 11/07/2019, n. 18676). Invero per radicare la giurisdizione esclusiva, infatti, non è sufficiente la mera attinenza della controversia ad una determinata materia che trovi ricettacolo nella disciplina dell’art. 133 cod. proc. amm., essendo pur sempre necessario che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri. L’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della pubblica amministrazione – non è infatti risolutiva ai fini del riparto di giurisdizione, occorrendo pur sempre stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice (Cass., Sez. U., 12/01/2021, n. 254). Nel ricostruire la portata di tale disposizione, non si può ignorare l’avvertenza formulata dal giudice delle leggi che, nell’atto di dichiarare con la sentenza n. 204 del 2004 l’illegittimità costituzionale del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comma, nella parte in cui prevedeva che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “tutte le controversie in materia di pubblici servizi”, ha colto l’occasione per precisare che, nell’attribuire alla giurisdizione del giudice amministrativo “particolari materie” in cui questo conosce anche dei diritti soggettivi, l’art. 103 Cost., comma 1, ha solo preso atto che lo stretto intreccio che talora si realizza di fronte ai provvedimenti della pubblica amministrazione tra interessi legittimi e diritti soggettivi consiglia di accordare prevalenza, nel riparto della giurisdizione, al criterio della materia rispetto che al criterio delle situazioni soggettive senza, tuttavia, che questo faccia venir meno il tradizionale connotato tipico della giurisdizione generale di legittimità che postula che sia in questione l’esercizio o il mancato esercizio di un potere amministrativo (Cass., Sez. U., 28/04/2020, n. 8236). La particolarità delle materie che in questo disegno sono devolute alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo non tradisce dunque l’essenza stessa della sua giurisdizione che ha ad oggetto pur sempre il controllo della legittimità amministrativa dell’esercizio di un pubblico potere (Cass., Sez. U., 12/01/2021, n. 254), sicchè la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (Cass., Sez. U., 29/10/2020, n. 23908).

7. Ora, venendo al caso che ne occupa, fermo, come visto, il carattere di servizio pubblico esercitato dal MOF sulla base di un rapporto concessorio, non dubita il collegio, alla stregua dei richiamati orientamenti, che nella vicenda oggetto di scrutinio e, marcatamente, negli atti di cui si è chiesta dalla ricorrente al giudice ordinario la rimozione onde poter accedere alle negoziazioni che hanno luogo nel mercato, sia da vedere anche l’espressione di un potere autoritativo di cui l’ente gestore è stato investito per effetto dell’atto di concessione ed in vista della realizzazione degli interessi pubblici legati all’economia di settore. Vale osservare a questo riguardo che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi affermata dall’art. 133, comma 1, lett c), cod. proc. amm.. non investe solo le controversie afferenti al rapporto di concessione ove è immanente l’esplicazione di potestà pubblicistiche in ragione del fatto che la selezione del concessionario e, vieppiù, la disciplina del rapporto secondo una scala di intensità variabile a misura dell’interesse pubblico perseguendo costituiscono diretta estrinsecazione del potere autoritativo di cui è investito l’ente concedente, ma abbraccia e si estende anche “ai provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore del servizio in un procedimento amministrativo”, rientrandovi, dunque, anche l’attività provvedimentale che il concessionario pone in essere ai fini dell’erogazione del servizio in favore dei terzi che ne fanno richiesta. L’investitura di poteri pubblicistici che ha luogo in capo al concessionario per effetto dell’atto di affidamento del servizio fa si infatti che anche i rapporti che il concessionario nell’esercizio delle prerogative conferitegli costituisca con i terzi subiscano il riflesso dell’impronta pubblicistica che connota il rapporto tra concessionario ed ente concedente. Questo, per restare al caso che ne occupa, si osserva in particolare nella fase di costituzione del rapporto ove, l’attività del concessionario, investito della richiesta di ammissione al mercato, non si esercita in modo libero, ma risulta disciplinata, in conformità alle finalità di interesse pubblico perseguite, in applicazione dei criteri di gestione definiti nell’atto concessorio ed, in modo più analitico, dalle corrispondenti disposizione del Regolamento di mercato (artt. 11 e 12) e del Regolamento di gestione (artt. 33, 34 e 36), entrambi oggetto di approvazione con Delib. della Giunta regionale. Vi è nell”apprezzamento dei requisiti di ammissione, per come esso è disciplinato dalle norme richiamate, la manifestazione di un potere autoritativo che promana direttamente dall’ente concedente e che attrae gli atti ovvero i comportamenti adottatti in tale fase, in quanto implicanti l’esercizio delle prerogative pubblicistiche conferite per mezzo dell’atto concessorio, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Con un effetto che queste Sezioni Unite hanno già avuto occasione di sottolineare affermando, infatti, in una vicenda del tutto simile a quella che ne occupa, che “appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia riguardante la legittimità del diniego opposto dal gestore delle infrastrutture aeroportuali alla richiesta del subgestore di una specifica area aeroportuale di assegnazione di uno spazio per l’esercizio dell’attività di “handling” sia perchè quel gestore è affidatario del corrispondente pubblico servizio ed è qualificabile come organismo di diritto pubblico, svolgendo un complesso di attività finalizzate a soddisfare interessi generali, sicchè la lite incide sulle modalità di esercizio dei poteri autoritativi allo stesso conferiti, sia perchè essa, vertendo su atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici ed in materia di pubblici servizi, è attratta alla giurisdizione esclusiva di detto giudice del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, ex art. 133, comma 1, lett. b) e c)” (Cass., Sez. U., 20/07/2015, n. 15154).

8. Nel rinsaldare anche con riguardo alla specie in decisione il principio di diritto così affermato, il proposto regolamento di giurisdizione va disatteso e va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Alla liquidazione delle spese del presente giudizio provvederà il giudice della riassunzione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo avanti al quale rimette le parti anche per la liquidazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezioni Unite Civile, il 23 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 giugno 2021