Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15871 del 20/07/2011

Cassazione civile sez. un., 20/07/2011, (ud. 17/05/2011, dep. 20/07/2011), n.15871

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PREDEN Roberto – Primo Presidente f.f. –

Dott. MORELLI Mario Rosario – Presidente di sezione –

Dott. MASSERA Maurizio – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. PICCININNI Carlo – rel. Consigliere –

Dott. DI PALMA Salvatore – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso per regolamento di giurisdizione proposto da:

Comune di Ferrara in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato

in Roma, via Cola di Rienzo 69, presso l’avv. Guido Orlando, che con

l’avv. Nannetti Edoardo lo rappresenta e difende giusta delega in

atti;

– ricorrente –

contro

Magazzini Darsena s.p.a. e Atradius Credit Insurence N.V. in persona

dei rispettivi legali rappresentanti;

– intimati –

nella causa di opposizione a decreto ingiuntivo R.G. n. 1014/10

pendente presso il Tribunale di Ferrara;

Udita la relazione della causa svolta nell’udienza del 17.5.2011 dal

Relatore Cons. Carlo Piccininni;

Udito l’avv. Orlando per il Comune;

Lette le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. CICCOLO Pasquale, che ha concluso per la giurisdizione

del giudice amministrativo per il rapporto principale e la

giurisdizione del giudice ordinario per il rapporto di garanzia.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso monitorio il Comune di Ferrara chiedeva al Presidente del Tribunale di detta città l’emissione di decreto di ingiunzione nei confronti di Magazzini Darsena s.p.a. e di Atradius Credit Insurence N.V. (quest’ultima quale fideiussore), deducendo l’inadempimento della prima agli obblighi assunti per effetto della manifestata adesione al Programma Speciale d’Area che prevedeva, da un lato, una variante agli strumenti urbanistici incidente fra l’altro su terreni di sua proprietà e, dall’altro, l’impegno a concorrere al finanziamento delle opere pubbliche in misura percentuale all’incremento di valore dell’area che ne sarebbe conseguito.

A seguito dell’emissione del sollecitato decreto gli intimati proponevano opposizione, sostenendo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice adito, trattandosi di rapporto (quello tra Magazzini Darsena e Comune) assoggettato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che determinerebbe a sua volta anche l’attrazione di quello intercorrente tra creditore e garante. A seguito della detta eccezione, dunque, il Comune di Ferrara chiedeva il regolamento sulla questione di giurisdizione prospettata dagli opponenti, rispetto al quale il Procuratore Generale presso questa Corte, le cui richieste erano state sollecitate ai sensi dell’art. 375 c.p.c., concludeva per la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo per il rapporto principale e di quella del giudice ordinario per il rapporto di garanzia. Il Comune depositava infine memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Comune di Ferrara ha contestato la fondatezza dell’eccezione relativa al preteso difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in ragione delle seguenti considerazioni: la giurisdizione del TAR è stata prospettata sulla base di due distinte disposizioni, vale a dire il D.Lgs. n. 98 del 1980, art. 34 (come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), che devolve alla giurisdizione amministrativa le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, e la L. n. 241 del 1990, art. 11 che demanda alla giustizia amministrativa gli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento; le dette disposizioni sarebbero applicabili nel caso di specie per effetto di una interpretazione della L.R. n. 20 del 2000, art. 18, secondo la quale l’accordo ivi previsto varrebbe a sostituire strumenti tradizionali di pianificazione urbanistica; la detta interpretazione sarebbe errata, poichè l’accordo ex art. 18 sarebbe semplicemente prodromico a quello – eventuale – idoneo a sostituire i tradizionali strumenti di pianificazione urbanistica; l’accordo ora richiamato differirebbe da quelli L. n. 241 del 1990, ex art. 11, essendo soltanto questi ultimi sostitutivi o integrativi del provvedimento amministrativo; l’accordo di programma nel caso in esame sarebbe stato stipulato soltanto dagli enti pubblici interessati senza la partecipazione del privato, e l’impegno della pubblica amministrazione nei confronti di quest’ultimo sarebbe stato assunto soltanto dal Comune e non anche dagli altri enti (Provincia e Regione) partecipi dell’iniziativa; l’accordo su cui è controversia avrebbe avuto un contenuto prettamente negoziale, anticipatorio di quello successivo di programma, rimesso all’approvazione – puramente eventuale ed incerta -dei tre enti pubblici interessati; il rapporto di garanzia sarebbe autonomo rispetto a quello garantito, e ciò determinerebbe comunque la giurisdizione del giudice ordinario sul punto. Osserva il Collegio che il difetto di giurisdizione del giudice ordinario è stato eccepito sulla base di due distinte disposizioni, vale a dire il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 (come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7) e la L. n. 241 del 1990, art. 11, espressamente richiamato dalla L.R. Emilia Romagna 24 marzo 2000, n. 20, art. 18.

Le deduzioni sono tuttavia prive di pregio, non deponendo le disposizioni sopra richiamate nel senso indicato dalla Magazzini Darsena. Per quanto concerne la prima, si rileva infatti che il citato art. 34 prevede la devoluzione alla giurisdizione del Tar delle controversie relative ad atti e provvedimenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, ipotesi viceversa non ricorrente nella specie, in cui la contestazione giudiziale riguarda esclusivamente l’accordo intervenuto fra una società commerciale ed il Comune.

Ad identiche conclusioni deve poi pervenirsi anche per quanto concerne il richiamo alla seconda delle due disposizioni oggetto di esame.

In proposito va innanzitutto considerato che il sopra menzionato art. 18, che all’ultimo comma rinvia alla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5, all’epoca vigente, contenente riserva a favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi fra privati e pubblica amministrazione, li disciplina nell’ambito delle forme di cooperazione e concertazione nella pianificazione, ne prevede per l’appunto la legittimità della conclusione, ne stabilisce infine la funzione integratrice dello strumento di pianificazione cui accede.

Si tratta quindi di previsione di fattispecie modellata su quella di carattere generale disciplinata dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, che per l’appunto legittima soluzioni concordate fra P.A. e privato per il perseguimento del pubblico interesse in funzione del successivo provvedimento da emanare ovvero in sostituzione di questo, e che proprio per tale ragione determina una riserva di giurisdizione su dette materie in favore del giudice amministrativo, rappresentando il privilegiato modulo convenzionale il mezzo per l’esercizio di funzioni proprie della Pubblica Amministrazione, in vista del perseguimento di un interesse pubblico. Ciò premesso, appare evidente la diversità fra la fattispecie disciplinata dal legislatore da quella oggetto della presente controversia.

Nella prima, infatti, è ipotizzato un accordo fra privato e P.A. che tenga luogo o integri il provvedimento di competenza di quest’ultima, mentre nella seconda è configurato un negozio fra le dette parti che prevede, da un lato, l’impegno del Comune a formulare una proposta agli altri organi competenti per la definizione di un accordo di programma tra enti pubblici e, dall’altro, l’obbligo a carico del privato di concorrere al finanziamento delle opere pubbliche comprese nel nuovo programma – una volta verificatasi l’approvazione delle progettate varianti -, in misura percentuale all’incremento di valore dell’area.

In altri termini, è nella specie ravvisabile un accordo fra enti pubblici modificativo del precedente provvedimento avente ad oggetto l’assetto del territorio, rispetto al quale non ha alcuna incidenza, se non sotto il profilo prettamente negoziale, l’impegno concordato fra Magazzini Darsena e Comune nei termini indicati. Nessun obbligo aveva infatti assunto quest’ultimo rispetto al primo con riferimento alla successiva prospettazione ed auspicata approvazione del nuovo piano modificativo del precedente.

Il Comune aveva invero acquisito la disponibilità della Magazzini Darsena a partecipare al finanziamento dell’opera pubblica, una volta varato ad esclusiva cura degli organi pubblici competenti il Programma Speciale d’Area, senza tuttavia assumere alcun obbligo non soltanto rispetto all’esito della proposta che sarebbe stata successivamente inoltrata a questi ultimi, ma anche rispetto al fatto in sè della formulazione della detta proposta modificativa.

Non essendo dunque ravvisabile – sotto nessun riflesso – alcuna compartecipazione del privato alla predisposizione del Programma Speciale d’Area in questione, deve ritenersi che il ricorso per regolamento di giurisdizione sia fondato e che debba conseguentemente essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

La novità della questione induce alla compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e compensa le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 17 maggio 2011.

Depositato in Cancelleria il 20 luglio 2011

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