Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15827 del 05/07/2010

Cassazione civile sez. I, 05/07/2010, (ud. 18/03/2010, dep. 05/07/2010), n.15827

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. DI PALMA Salvatore – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – rel. Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

Societa’ Cooperativa Edilizia Delle Mimose a r.l. elett.te

domiciliata in ROMA, via Oslavia 12 presso l’avv. Pallottino

Alessandro che la rappresenta e difende giusta procura speciale in

calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

Comune di Roma in persona del Sindaco in carica dom.to elett.te

presso l’Avvocatura comunale via del Tempio di Giove 21 Roma con

l’avv. Martis Mauro che lo rappresenta e difende per delega a margine

del controricorso;

– controricorrente –

e nei confronti di:

La Stella del Sud soc. a r.l.;

– intimata –

e sul ricorso iscritto al n. 8542 del R.G. anno 2007 proposto da:

Comune di Roma in persona del Sindaco in carica, dom.to, rapp.to e

difeso come sopra;

– ricorrente incidentale –

contro

Societa’ Cooperativa Edilizia Delle Mimose a r.l., dom.ta rapp.ta e

difesa come sopra;

– controricorrente a ricorso incid. –

e nei confronti di:

La Stella del Sud soc. a r.l.;

– intimata –

entrambi avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma depositata

il 2 Gennaio 2006, n. 1/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18.03.2010 dal Consigliere Dott. MACIOCE Luigi;

udito, per il ricorrente principale, l’Avvocato Pallottino che ha

chiesto accogliersi il ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ABBRITTI Pietro che ha concluso per il rigetto del ricorso

principale, assorbito il ricorso incidentale.

 

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con distinti atti di citazione la soc. Cooperativa Edilizia Delle Mimose ed altre societa’, tra luglio e Novembre 1975, convennero innanzi al Tribunale di Roma il Comune di Roma esponendo che esse erano parti della Convenzione Urbanistica (OMISSIS) del 22.1.1935 quali proprietarie di aree ricomprese nel vigente piano di lottizzazione, che il Comune aveva con Delib. G.M. 8 agosto 1974, n. 2632 deciso di sospendere l’operativita’ della convenzione a titolo di salvaguardia ed in attesa della approvazione definitiva di un nuovo p.d.z, che il provvedimento, poi seguito da indebiti dinieghi delle concessioni edificatorie, costituiva illecito produttivo di danni, che per il loro ristoro si chiedeva la condanna del Comune.

Con nuovo atto di citazione dell’anno 1977 il Comune era dalle stesse societa’ convenuto innanzi al Tribunale gia’ adito per la condanna al ristoro dei danni ulteriori prodottisi sino a che il Comune, essendo stata la delibera di sospensione annullata dal TAR, aveva revocato la delibera stessa con atto del 3.5.1976.

Il Tribunale, riunite le cause, dichiaro’ improcedibili le domande per difetto di giurisdizione fatte salve quelle afferenti il danno da mancato rimborso degli oneri di urbanizzazione. La Corte di Roma con sentenza del 1986, dichiaro’ la giurisdizione (con remissione al primo giudice delle parti) escludendola con riguardo ai danni correlati al ritardato rilascio delle concessioni edificatorie ed avverso la decisione stessa venne dal Comune proposto ricorso, rigettato dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 9792 del 1990, statuente la giurisdizione del G.O. con riguardo alla domanda di risarcimento dei danni da illegittima sospensione della Convenzione.

La causa venne quindi riassunta ed il Tribunale di Roma con sentenza 20.9.1995, sul rilievo che tutte le domande erano precluse, generiche o improponibili, le respinse.

La Corte di Appello di Roma, con sentenza 2.1.2006 rigetto’ l’appello proposto dalla Cooperativa Edilizia Delle Mimose e dalla soc. Stella del Sud affermando che i soli danni prospettati come correlati alla indebita sospensione attenevano in realta’ al ritardo nel rilascio delle concessioni edificatorie, danni la cui giurisdizione in capo al G.A. era stata irrevocabilmente accertata dal primo giudice, che peraltro, se la sospensione era stata revocata dopo soli 20 mesi, nessuna impugnativa era stata proposta prima che le concessioni, solo nel 1981, fossero rilasciate, che nessun danno era comunque configurabile non essendovi l’obbligo del Comune di rilasciare le licenze in quei 20 mesi, che neanche era stato prospettato un danno da perdita di chances, ne’ precisato alcun danno da incremento dei costi ne’ infine era configurabile – come esattamente ritenuto dal Tribunale – un rimborso di costi di urbanizzazione. Per la cassazione di tale sentenza la soc. Cooperativa Edilizia Delle Mimose ha proposto ricorso il 9.2.2007 articolato su due motivi al quale ha opposto difese il solo Comune di Roma, con controricorso del 22.3.2007 contenente ricorso incidentale condizionato, al quale ha opposto controricorso la societa’ ricorrente principale. Il difensore della societa’ ha depositato memoria finale ed alla udienza di discussione i ricorsi sono stati riuniti ai sensi dell’art. 335 c.p.c..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Ritiene il Collegio che il ricorso principale debba essere rigettato per infondatezza delle censure sulle quali si fonda, avendo la Corte di merito reso una, pur sintetica ma chiara, decisione sulla questione esaminata, decisione che in questa sede deve essere sottoposta ad integrazioni di diritto che lasciano immutato il conclusivo decisum di rigetto; ritiene anche il Collegio che in tal decisione resti assorbita la cognizione del ricorso incidentale condizionato del Comune.

Con il primo motivo del ricorso principale si denunzia violazione dell’art. 2043 c.c., inosservanza del precedente giudicato, violazione della convenzione urbanistica 22.1.1935, per avere la Corte di merito ignorato lo stretto nesso di correlazione esistente tra sospensione del regime convenzionale e rifiuto al rilascio delle licenze edificatorie, protrattosi sino al 1981 pur dopo la revoca della delibera di sospensione.

Con il secondo motivo si denunzia violazione della normativa urbanistica e fraintendimento della domanda, avendo la Corte territoriale da un canto equivocato sulla pretesa inerzia della esponente nella richiesta delle licenze e, dall’altro canto, frainteso la domanda e le stesse statuizioni sulla giurisdizione, che non avevano affatto distinto tra danni da sospensione e danni da ritardato rilascio delle concessioni; sotto un secondo profilo si dissente poi dalla affermazione per la quale la cognizione dei danni da ritardo sfuggirebbe al G.O., essendo intervenuta la pronunzia n. 500 del 1999 delle S.U. a diversamente fondare la cognizione del giudice ordinario.

Giova premettere che la decisione resa dalla Corte di Roma deve essere scrutinata alla luce della pronunzia n. 9792 del 1990 delle Sezioni Unite di questa Corte la quale, interpretando la domanda e collocandola nel quadro delle norme vigenti e degli orientamenti viventi in quel remoto tempo, ebbe a statuire la giurisdizione del G.O. sulla domanda di risarcimento danni da illecita sospensione (per venti mesi) del regime di convezione urbanistica vigente tra le parti.

La pronunzia delle Sezioni Unite venne invero resa in controversia iniziata nel 1975 quando ancora non era entrato in vigore la L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5 norma alla stregua della quale qualunque controversia afferente il danno riveniente dalla “gestione” di una convenzione urbanistica (e quindi anche quello scaturente, come nella vicenda in disamina, dalla indebita sospensione di convenzione di lottizzazione quale era quella dell'(OMISSIS)) sarebbe spettata alla cognizione esclusiva del Giudice amministrativo (si richiamano, sul punto, le sentenze delle S.U. n. 732/2005, n. 24009/2007 e n. 15388/2009).

Di contro, nel quadro normativo vigente all’atto (anno 1975) della proposizione della domanda (art. 5 c.p.c.) e nel quadro del diritto vivente dell’epoca nella quale questa Corte a Sezioni Unite ebbe a pronunziare sul ricorso avverso la declinatoria di giurisdizione, emergeva la riconduzione della controversia al giudice dei diritti od al giudice degli interessi in relazione alla possibilita’ di adottare un provvedimento idoneo a degradare i primi a livello dei secondi, il che e’ quanto dire, come ricordato nella pronunzia del 1990, alla possibilita’ di lecitamente sospendere la convenzione solo con l’adozione di una variante e nel presidio della norma di salvaguardia in attesa della sua approvazione, in difetto del che incorrendo in carenza di potere la adozione di sospensione pura e semplice del regime convenzionale (con la conseguente riconduzione al giudice dei diritti della controversia sui danni derivati da quell’abuso commesso).

Nella sentenza n. 9792 del 1990 nulla piu’ di tale accertamento e’ dato rinvenire, esulando dalla cognizione demandata ex art. 360 c.p.c., n. 1 l’accertamento di merito sulla esistenza e natura del danno lamentato, se pur la declaratoria di giurisdizione restava irrevocabilmente collegata – nella chiara ricostruzione contenuta nella pronunzia di questa Corte – all’accertamento di una domanda correlante i diritti della societa’ scaturenti dalla convenzione alla illecita sopravvenienza della sua sospensione e per tutta la durata di tale illecito.

Orbene, il terreno delimitato dalla predetta pronunzia e’ stato inteso dal giudice del merito nel senso di far ritenere escluso che nell’ambito della vicenda devoluta alla sua cognizione potesse trovare luogo e sanzione risarcitoria la vicenda dei danni da ulteriore ritardo nel rilascio delle concessioni edificatorie: avendo ravvisato in tale ipotesi, e solo in tale ipotesi, la domanda risarcitoria a suo tempo introdotta e innanzi al giudice di merito riproposta, la ha quindi, con sintetiche argomentazioni, esclusa dall’ambito della sua cognizione, non senza soggiungere che era del tutto mancata la allegazione della specifica rilevanza causale della sospensione nella vicenda del tardivo rilascio della concessione.

Ed invero, ad una attenta lettura della impugnata sentenza, e contrariamente a quanto sembra aver inteso la ricorrente societa’, che soltanto ripropone la propria tesi della unitaria riconducibilita’ causale alla illecita sospensione dell’ulteriore indebito ritardo nella concessione dei titoli edificatori a suo tempo rilasciati ope udicis dal Comune (tesi ben espressa nei quesiti alle pagine 9 e 22 del ricorso), si evidenzia che la Corte di Roma nel prendere atto della indiscutibile potenzialita’ dannosa della sospensione (quindi non negando l’an debeatur) ha, con prima ratio decidendi, escluso che tra i danni risarcibili sottoponihili alla sua cognizione vi fossero quelli da ritardo nel rilascio della concessione edificatoria ma ha anche soggiunto, con una chiara formulazione di ulteriore ratio decidendi, che non vi era stata alcuna deduzione diretta ad affermare che il ritardo fosse stato concausato dalla indebita sospensione.

La (prima) radicale esclusione di conoscibilita’ – consentita dalla necessaria indeterminatezza della pronunzia 9792/1990 – e’ stata dunque dalla Corte di merito fondata sulla considerazione della inerenza ad una posizione di interesse legittimo del ritardo nella concessione del titolo edificatorio, una considerazione affatto in linea con il quadro normativo vigente alla data della domanda (anno 1975) e che e’ poi evoluto nella esplicita e generale attribuzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. (D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 35, comma 1 come modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7) della domanda di risarcimento dei danni per il ritardato rilascio di concessione edificatoria (come affermato, tra le tante, dalle sentenze n. 6745/2005, n. 13028/2006 e n. 12455/2008 di questa Corte), risarcimento che deve essere erogato dal G.A. in via completiva pur se autonomamente richiesto (come affermato da S.U. n. 30254/2008).

Tale primo passaggio non e’ sfuggito alla attenta difesa della societa’ ricorrente, che non ha mancato di censurarne la sua disarmonia con quanto pochi anni innanzi affermato dalle Sezioni Unite con riguardo alla risarcibilita’ da parte del G.O. dei danni cagionati a diritti o interessi legittimi se correlati alla illegittima esplicazione di potere amministrativo (S.U. n. 500 del 1999).

Ma tale rilievo non vale a superare l’assorbente considerazione, in qualche misura contenuta anche nella sentenza impugnata in guisa di seconda ratio decidendi, per la quale il ritardo ulteriore da indebita sospensione era in realta’ una delle concause del ritardo nel rilascio dei singoli titoli concessori e che solo all’esito dello scrutinio di tali singoli ritardi e previa accertamento della loro illegittimita’ si sarebbe potuto portare in valutazione:

significativo e’ al proposito che la Corte di merito affermi (pag. 6) che sul ritardato rilascio delle concessioni edilizie non vi sarebbe stata alcuna impugnativa e che nei due motivi dell’odierno ricorso tale accertamento non sia stato adeguatamente fatto segno a contestazione.

Quel che emerge essere stato inteso dalla ricostruzione operata nella decisione della Corte territoriale e’ il dato per il quale il danno da ritardato rilascio di una concessione edificatoria ben puo’ essere cagionato da un ostruzionistico ritardo, da una patologica durata del singolo procedimento e/o da un abnorme provvedimento generale (come quello di specie) sospensivo del quadro convenzionale per l’adozione delle concessioni, senza che, in tal ultimo caso, la riferibilita’ ad una unitaria abnorme decisione sospensiva valga a far perdere lo stretto nesso di correlazione tra danno e singolo fatto che lo ha generato (l’indebito ritardo – rifiuto di ciascuna concessione, stigmatizzato con la relativa pronunzia del G.A. o valutato incidenter tantum dal G.O.).

Si rammenta che anche prima della introduzione della giurisdizione esclusiva del G.A. sugli atti adottati in materia urbanistica (D.Lgs. n. 80 del 1998, artt. 34 e 35 nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), il danno cagionato da indebito rifiuto-ritardo nel rilascio della concessione edificatoria poteva ricevere tutela davanti al G.O., come, per i giudizi pendenti al 30.6.1998, ebbe a precisare la ridetta sentenza n. 500/99 delle Sezioni Unite (ribaltando il contrario consolidato orientamento: ex multis vd. S.U. n. 2383 del 1992), ma sempre come tutela accordabile con riguardo al singolo comportamento illegittimo della P.A. che spettava al giudice ordinario valutare incidentalmente nella sua illiceita’ e senza che assumesse rilievo la situazione (diritto od interesse) incisa da quell’atto.

Appare dunque privo di rilievo il fatto che la Corte di merito abbia non correttamente escluso la sua cognizione incidentale sui danni da ritardata concessione perche’, a suo criterio, riservati alla cognizione del G.A., posto che assume valore assorbente il dato per il quale, come dalla stessa Corte valutato nell’ulteriore passaggio dell’argomentazione, nei confronti dei singoli atti di diniego o di ritardata concessione vi sarebbe stata acquiescenza della societa’ richiedente e comunque non vi sarebbe stata alcuna sua specifica precisazione della concreta incidenza causale dei venti mesi di sospensione sul ritardo nel decidere in ordine alla istanza edificatoria a suo tempo proposta. Tale dato non viene in questa sede adeguatamente contestato, avendo la societa’ prospettato la sua pretesa indennitaria in termini tali da far emergere una mera proposta di inversione della fattispecie illecita, venendosi a configurare il ritardo nel rilascio della singola concessione (ritardo corrente tra l’istanza del 1973 ed il rilascio ope judicis del 1981) quale effetto immediato dell’unico illecito generatore (la sospensione in discorso assunta quale fonte forfetaria di danno) ed essendo del tutto mancata la contestazione della logica considerazione (pag. 7 della sentenza) di carenza di allegazione di incidenza causale della sospensione nel ritardo prospettato come fonte di danno.

Nei suindicati termini, pertanto, la giusta decisione della Corte di Roma deve essere ritenuta idonea a resistere alle proposte censure.

Restano quindi assorbite le censure condizionate del Comune, quelle, che si espongono per completezza, di cui al primo motivo (l’omesso esame dei profili che nella specie avrebbero fatto escludere in radice l’illecito ex art. 2043 c.c. nella ritardata concessione delle licenze), al secondo motivo (la omessa valutazione delle assorbenti ragioni di esclusione della illiceita’ della condotta, fondate sugli artt. 1223, 1227, 1460 c.c.) ed al terzo motivo (la omessa constatazione della assenza totale di prova del danno patito).

Le spese del giudizio di legittimita’ devono essere regolate secondo il criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale e condanna la societa’ ricorrente principale alla refusione delle spese di giudizio in favore del Comune di Roma, determinate in Euro 11.200,00 (di cui Euro 200,00 per esborsi) oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 18 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 5 luglio 2010

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