Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15725 del 02/07/2010

Cassazione civile sez. III, 02/07/2010, (ud. 20/05/2010, dep. 02/07/2010), n.15725

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI NANNI Luigi Francesco – Presidente –

Dott. FILADORO Camillo – Consigliere –

Dott. SPAGNA MUSSO Bruno – Consigliere –

Dott. SPIRITO Angelo – rel. Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

REGIONE AUTONOMA FRIULI VENEZIA GIULIA (OMISSIS) in persona del

Presidente della Regione I.R., elettivamente domiciliata

in ROMA, PIAZZA COLONNA 355, presso lo studio dell’avvocato CRUCIL

ROBERTO, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

G.I. (OMISSIS), S.M., AZIENDA

OSPEDALIERA OSPEDALI RIUNITI DI TRIESTE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 674/2005 della CORTE D’APPELLO di TRIESTE,

SEZIONE SECONDA CIVILE, emessa il 29/6/2005, depositata il

26/09/2005, R.G.N. 628/C/2003;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

20/05/2010 dal Consigliere Dott. FILADORO Camillo;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

RUSSO Libertino Alberto che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza 29 giugno – 16 novembre 2005 la Corte di Appello di Trieste, in parziale riforma della decisione del locale Tribunale del 9 – 25 luglio 2002, condannava S.M. e la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia a pagare a G.I., la somma di Euro 3.881,69 a titolo di risarcimento dei danni conseguenti all’intervento chirurgico alle tonsille ed alle adenoidi praticato il 14 luglio 1993 presso la Clinica Otorinolaringoiatria di Trieste.

Rilevava la Corte territoriale che gia’ il Tribunale aveva escluso la legittimazione passiva della Azienda ospedaliera Ospedali Riuniti di Trieste, richiamando la giurisprudenza delle AUSL secondo la quale la stessa deve farsi risalire alle Regioni, nei riguardi delle quali si configura una successione “ex lege” nei rapporti obbligatori pendenti.

Rigettando l’appello incidentale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, i giudici di appello escludevano l’applicabilita’ delle norme di legge successive, che avevano attribuito la rappresentanza delle gestioni liquidatorie delle soppresse unita’ sanitarie locali ai direttori generali delle aziende sanitarie regionali, negando alle stesse norme i connotati della legge interpretativa.

Rilevato che non vi erano contestazioni in ordine alla responsabilita’ delle conseguenze derivate dalle erro modalita’ dell’intervento chirurgico (che aveva condotto alla necessita’ di una successiva asportazione dal naso di uno “zaffo”, dimenticato in sede di intervento chirurgico e non rimosso dal medico operante, con il rischio di asfissia per la paziente), per quanto riguarda la quantificazione dei danni derivati da tale operazione, i giudici di appello confermavano le conclusioni cui era pervenuto il nuovo consulente tecnico di ufficio, nominato in grado di appello.

Alla signora G. era stato praticato un banale intervento di adenotonsillectomia, al termine del quale era stata dimenticata una garza nel rinofaringe.

Tale dimenticanza aveva concretamente i presupposti per una esaltazione della flora microbica saprofita, con conseguenti episodi infettivi, ancorche’ di limitata importanza clinica, che si erano estesi ad altri distretti anatomici, in assenza peraltro di fenomeni setticemici.

Gli episodi infettivi si erano risolti nel corso di un anno e mezzo circa senza lasciare alcun reliquato apprezzabile.

La garza dimenticata nel rinofaringe aveva creato, al di la’ degli episodi infettivi, clinici, subclinici, o meramente riferibili ad un dato microbiologici, una concreta sofferenza acuta immediata.

La Corte territoriale liquidava in complessivi Euro 1.800,00 (milleottocento/00) il risarcimento del da biologico, in Euro 900,00 (novecento/00) il danno morale Euro 1.181,69 il danno patrimoniale, consistente nel rimborso delle spese mediche sostenute.

La somma complessiva di Euro 3.881,69 (tremilaottocentoottantuno,69) era posta a carico solidale del medico, dott. S.M., e della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia.

Avverso tale decisione la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia ha proposto ricorso per cassazione sorretto da un unico motivo.

Gli intimati non hanno svolto difese.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione di norme di legge, illogicita’ ed erroneita’ della motivazione (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 5, L.R. F.V.G. 30 agosto 1984, n. 12, art. 9 Delib. Giunta Regionale n. 1035 del 14 marzo 1995).

La ricorrente chiede che sia accertato il difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione Regionale in quanto convenuta in rappresentanza organica della Regione ovvero del Presidente della Giunta Regionale al quale il legislatore regionale non ha attribuito la potesta’ di compiere atti dispositivi in ordine ai rapporti oggetto delle gestioni ex UU.SS.LL. Assume la ricorrente che erratamente la sentenza impugnata ritenuto che essa fosse legittimata passiva in relazione a debiti sorti nei confronti delle ex USL. Secondo la ricorrente, stantie la Delib.

Giunta Regionale 14 marzo 1995, n. 1035, che ai sensi della L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1, e del D.L. n. 57 del 1995, art. 2, comma 1, affidava alle Asl le gestioni stralcio delle disciolte USL, individuando l’ufficio responsabile della gestione nell’Ufficio del bilancio e della ragioneria della Asl ed il Commissario liquidatore nella persona del direttore generale della ASL, la legittimazione passiva per le azioni relative ai debiti delle disciolte USL apparteneva alle nuove ASL. Secondo la ricorrente, le gestioni stralcio, per effetto di detta delibera di giunta, erano inserite nella struttura dell’Ente ASL e non dell’Ente – Regione.

In ogni caso, ove anche si fosse ritenuto che le gestioni liquidatorie operassero su mandato delle Regioni, essendo state chiuse tali gestioni nella Regione Friuli con Delib. Giunta Regionale 13 dicembre 2002, n. 4319, il mandato si era estinto.

2. Il motivo e’ infondato e va rigettato.

Il quadro normativo di riferimento e’ il seguente: Il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (emanato sulla base della L. 23 ottobre 1992, n. 421, di delega per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanita’, di pubblico impiego e di finanza territoriale) ha realizzato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria, con la soppressione delle USL l’istituzione delle Aziende unita’ sanitarie locali, aventi natura di enti strumentali della Regione, dotati di personalita’ giuridica pubblica di autonomia organizzativa amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica” (art. 3).

La L. 23 dicembre 1994, n. 724, all’art. 6, comma 1, ha disposto che “in nessun caso e’ consentito alle regioni far gravare sulle aziende di cui al D.Lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni e integrazioni, ne’ direttamente, ne’ indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unita’ sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime”. La L. 23 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 14, dispone che “per l’accertamento della situazione debitoria delle unita’ sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unita’ sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unita’ sanitarie locali comprese nell’ambito delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui alla L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1, sono trasformate in gestioni liquidatorie”.

3. Ora, l’interpretazione di questo articolato quadro normativo e la previsione delle gestioni stralcio hanno dato luogo a contrasti giurisprudenziali.

Le S.U. di questa Corte hanno affermato e poi costantemente ribadito, seguite nello stesso senso dalla giurisprudenza delle sezioni semplici, che un fenomeno di successione, in ipotesi di fusione o incorporazione fra enti pubblici, non si realizza per il solo fatto della soppressione degli enti assorbiti, ove la legge preveda, come nella specie, una procedura di liquidazione affidata ad apposita gestione strutturalmente e finalisticamente diversa dall’ente subentrante, almeno fino a quando la gestione stralcio non sia definitivamente e formalmente chiusa con apposito provvedimento: in tal caso, la legittimazione processuale e specificamente quella per l’impugnazione di una sentenza pronunciata nei confronti dell’ente assorbito appartiene pur sempre all’organo di rappresentanza della gestione stralcio, che prolunga la soggettivita’ dell’ente soppresso durante la fase liquidatoria (in tal senso, Cass. S.U. 26 febbraio 1999, n. 102).

Quindi, le disposizioni normative menzionate hanno individuato nella regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i rapporti obbligatori relativi alle pregresse gestioni delle unita’ sanitarie locali, sicche’, ai sensi della L. n. 724 del 1994, le istituite aziende non subentrano affatto nei suddetti rapporti, mentre con la prevista gestione a stralcio si e’ realizzato lo scopo, incompatibile con l’ipotesi della successione universale, di tenere separata l’attivita’ di accertamento delle obbligazioni, che si riferiscono alle cessate unita’ sanitarie locali, da quelle relative alle neocostituite Asl.

La trasformazione delle gestioni a stralcio in gestioni liquidatorie, operata con la L. n. 549 del 1995, ha poi preposto ad amministrare tali gestioni i direttori generali delle aziende unita’ sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, rispetto ai quali spetti appunto alle regioni il potere – dovere di conferire le funzioni di commissari – liquidatori.

La funzione di commissario liquidatore da parte dei direttori generali delle aziende sanitarie locali e’ dunque prevista nell’interesse e per conto della regione, agendo essi in qualita’ di organi di tale ente, laddove nessuna disposizione autorizza a ritenere che sia stato attuato anche un trasferimento alle neocostituite aziende degli obblighi gia’ attribuiti alla stessa regione per le obbligazioni delle pregresse gestioni delle unita’ sanitarie locali. In tal senso, dunque, e’ stata realizzata una sorta di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori gia’ di pertinenza delle – soppresse – UU.SS.LL.. Tali principi sono stati ribaditi anche da un’ulteriore sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte (n. 1237 del 30 novembre 2000), la quale ha posto in luce, tra l’altro, “che e’ stata realizzata una sorta di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori gia’ di pertinenza delle soppresse USL, successione che, sopravvenuta in corso di causa, ha determinato la legittimazione ad agire o contraddire della regione stessa, secondo i principi sanciti dall’art. 111 c.p.c., per l’ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto controverso, non anche la legittimazione dell’azienda sanitaria, subentrata nello svolgimento dei compiti propri dell’USL”.

I principi gia’ affermati dalle S.U., seguite dalle altre sezioni, costituiscono ormai diritto vivente, come ha riconosciuto la Corte Costituzionale, nella ordinanza, resa in materia, n. 89 del 23/31 marzo 2000, e vanno, pertanto, tenuti fermi (di recente cfr. Cass. 6 gennaio 2010 n. 1532).

Questi principi non comportano peraltro l’attribuzione di una legittimazione processuale “esclusiva” alla gestione liquidatoria, in persona del commissario liquidatore; ed infatti questa Corte ha piu’ volte affermato che per effetto della rilevata successione ex lege la legittimazione sostanziale e processuale concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse USL spetta sia alle gestioni liquidatorie, sia alle regioni (Cass. S.U. 15 novembre 2005, n. 23022; Cass. 15 settembre 2005, n. 18285; Cass. 08 marzo 2007, n. 5351).

4. Ne’ la situazione muta per effetto della legislazione della regione autonoma Friuli Venezia – Giulia, La L. Friuli – Venezia Giulia 30 agosto 1994, n. 12, art. 9, statuisce che:

“1. Le Unita’ sanitarie locali sono costituite in Azienda con decreto del Presidente della Giunta regionale, previa deliberazione della Giunta stessa, da emanarsi entro il 31 dicembre 1994 e con effetto dal 1 gennaio 1995. Con lo stesso provvedimento e’ attribuita alle Aziende per i servizi sanitari la personalita’ giuridica pubblica e sono trasferiti alle medesime i rapporti giuridici ed economici, ivi compresi quelli relativi al personale dipendente, nonche’ tutti i beni indicati al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 5, comma 1, come modificato dal D.Lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, art. 6. Con il provvedimento di cui al comma 1 sono individuate, sentite le conferenze dei sindaci, le sedi delle Aziende per i servizi sanitaria 2. Contestualmente alla costituzione delle Aziende per i servizi sanitari, di cui al comma 1, sono soppresse le Unita’ sanitarie locali nella loro attuale configurazione giuridica”.

4.1. Sulla base della predetta norma effettivamente poteva sorgere il dubbio interpretativo che in tutti i rapporti giuridici fosse subentrata la costituita nuova Asl in luogo della soppressa USL..

Sennonche’ sul punto e’ intervenuto il legislatore regionale con la L.R. 4 settembre 2001, n. 21, art. 4 il cui tenore e’ il seguente:

“In via di interpretazione autentica della L.R. 30 agosto 1994 n. 12, art. 9, commi 2 e 4, ai direttori generali, quali commissari delle gestioni liquidatorie delle soppresse unita’ sanitarie locali, spetta l’amministrazione esclusiva e diretta di ogni rapporto giuridico connesso con tali gestioni, nonche’ la rappresentanza delle medesime in materia di liti attive e passive”.

4.2. Questa Corte con sentenza 28 agosto 2002, n. 12605, ha statuito che la L.R. Friuli Venezia Giulia 4 settembre 2001, n. 21, art. 4, non ha (nonostante l’espressa enunciazione) natura di interpretazione autentica della L.R. n. 12 del 1994, art. 9 citato, atteso che il suo contenuto concerne un aspetto del quale non e’ rinvenibile alcuna traccia nella norma precedente, con conseguente incompatibilita’ con i connotati propri della legge interpretativa” e che “da cio’ deriva ulteriormente la irretroattivita’ della norma -innovativa – sopravvenuta e quindi la sua inapplicabilita’ alle controversie pendenti, rispetto alle quali, pertanto, spetta alla regione, per effetto della L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1, della L. n. 549 del 1995, art. 2, comma 14, la legittimazione non solo sostanziale, ma anche processuale, concernente i pregressi rapporti creditori e debitori delle soppresse Usl”.

Sennonche’ la sentenza, citata (come si legge in motivazione) attiene esclusivamente al punto se abbia carattere interpretativo la norma (L. n. 21 del 2001, art. 4) nella parte in cui ha attribuito ai direttori generali delle aziende sanitarie locali l’amministrazione “esclusiva” dei rapporti giuridici delle gestioni liquidatorie delle soppresse unita’ sanitarie locali e la rappresentanza delle medesime in materia di liti attive e passive ovvero se la detta rappresentanza si aggiunga a quella spettante alla regione e non la sostituisca, come conclude appunto la sentenza in questione.

4.3. Il punto non ha rilevanza nella fattispecie, in cui cio’ che e’ sufficiente rilevare e’ che, proprio per effetto di detta legge interpretativa regionale, ed in ogni caso ai fini di un’interpretazione costituzionalmente orientata, va escluso che la L.R. n. 12 del 1994, art. 9, potesse prevedere una successione della costituita nuova ASL anche nei debiti della disciolta USL, dovendo gli stessi porsi a carico delle gestioni liquidatorie delle disciolte Usi, predisposte dalla regioni.

Tale interpretazione autentica, operata dal legislatore regionale, e’ infatti conforme ad un’interpretazione costituzionalmente orientata della L.R. n. 12 del 1994, art. 9, come si desume dal principio affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui: “La L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6, comma 1, a norma del quale in nessun caso li regioni possono far gravare, direttamente o indirettamente, sulle neocostituite Asl i debiti facenti capo alle preesistenti Usl, dovendo a tal fine le regioni stesse predisporre apposite “gestioni stralcio”, con individuazione dell’ufficio responsabile, sebbene sia norma a contenuto specifico e dettagliato, costituisce principio fondamentale della legislazione nazionale, vincolante l’autonomia finanziaria regionale in materia sanitaria, in quanto inserito in un’azione complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico” (Corte cost. Ord., 31 marzo 2000, n. 89; Cass. 12 aprile 2005, n. 7529).

4.4. Va quindi confutata la tesi di una carenza di legittimazione sostanziale e processuale della regione per le posizioni debitorie facenti capo alla gestione delle soppresse UU.SS.LL. ed addirittura come rilevato dalla giurisprudenza alle stesse gestioni liquidatorie (Cass. 19 settembre 2005, n. 18285).

Infatti, sia per le prime che per le seconde, come si e’ osservato, l’attribuzione delle funzioni di commissario liquidatore e’ prevista nell’interesse e per conto dell’ente regione, su mandato del quale il medesimo svolge compiti non limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei residui passivi, ma estesi all’amministrazione e liquidazione della situazione debitoria; il tutto nell’ambito di un’attivita’ espletata in qualita’ di organo della regione, mediante strutture costituite dallo stesso ente, anche se avvalendosi di quelle esistenti presso le nuove ASL. Pertanto anche gli oneri economici sostenuti dalla medesima organizzazione per realizzazione della suddetta finalita’ vanno ricondotti al soggetto giuridico – la regione – al quale sono affidate le operazioni di ricognizione dei debiti e dei crediti, come prevede il D.L. 13 dicembre 1996, n. 630, art. 1, convertito in L. 11 febbraio, n. 21, in tema di finanziamento dei disavanzi delle aziende unita’ sanitarie locali al 31 dicembre 1994.

4.5. Infondata e’ anche la tesi secondo cui nella fattispecie sussisterebbe la legittimazione passiva delle ASL, perche’ con Delib.

della Giunta Regionale Regione Friuli 14 marzo 1995, n. 1035, alle ASL erano affidate le gestioni stralcio delle soppresse USL, in quanto venivano individuati l’ufficio responsabile nell’Ufficio Bilancio e ragioneria della ASL ed il Commissario liquidatore nel Direttore Generale.

Anzitutto, va osservato che la delibera di una giunta regionale non puo’ modificare il contenuto precettivo di una norma di legge, tanto piu’ se, come nella fattispecie rilevato dalla Corte costituzionale, il principio fissato dalla L. n. 724 del 1994, art. 6, comma 1 – per cui nessun debito pregresso poteva gravare sulle nuove ASL, dovendo rimanere a carico delle regioni – costituisce principio fondamentale della legislazione nazionale, vincolante l’autonomia finanziaria regionale in materia sanitaria, in quanto inserito in un’azione complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico (Corte cost. Ord., 31 marzo 2000, n. 89).

4.6. Inoltre il rilievo che la regione si sia avvalsa nel costituire le gestioni stralcio (poi liquidatorie) di uffici o soggetti di altro ente, non significa che essa anche abbia trasferito implicitamente a tale Ente le posizioni debitorie che la legge poneva a suo carico.

Egualmente, nella fattispecie in esame, e’ irrilevante, sia “ratione temporis” sia per le ragioni gia’ esposte in tema di valenza di un atto amministrativo regionale nei confronti di un principio fondamentale della legislazione nazionale, la Delib. Giunta Regionale 13 dicembre 2002, n. 4319, con cui veniva disposta la cessazione dell’attivita’ delle gestioni liquidatorie.

Conclusivamente il ricorso deve essere rigettato. Nessuna pronuncia in ordine alle spese, non avendo gli intimati svolto difese in questa sede.

P.Q.M.

LA CORTE rigetta il ricorso.

Nessuna pronuncia in ordine alle spese del presente giudizio.

Cosi’ deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 20 maggio 2010.

Depositato in Cancelleria il 2 luglio 2010