Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15682 del 15/07/2011

Cassazione civile sez. I, 15/07/2011, (ud. 15/03/2011, dep. 15/07/2011), n.15682

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – rel. Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 5470/2009 proposto da:

C.G. (C.F. (OMISSIS)), elettivamente domiciliato in

ROMA, VIA G. PISANELLI 2, presso l’avvocato DI MEO Stefano, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato FABRIZIO TORTORELLA,

giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI PISA;

– intimato –

nonchè da:

COMUNE DI PISA (c.f. (OMISSIS)), in persona del Dirigente della

Direzione Pianificazione Urbanistica pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA CELIMONTANA 38, presso l’avvocato PANARITI

BENITO, rappresentato e difeso dall’avvocato LAZZERI GLORIA, giusta

procura in calce al controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

C.G.;

– intimato –

avverso la sentenza n. 278/2008 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 21/02/2008;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del

15/03/2011 dal Consigliere Dott. ROSA MARIA DI VIRGILIO;

uditi, per il ricorrente, gli Avvocati DI MEO STEFANO e TORTORELLA

FABRIZIO che hanno chiesto l’accoglimento del ricorso principale,

rigetto del ricorso incidentale;

udito, per il controricorrente e ricorrente incidentale, l’Avvocato

PANARITI BENITO, con delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso

principale, accoglimento dell’incidentale;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PATRONE Ignazio, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso

principale, rigetto dell’incidentale.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

C.G. conveniva in giudizio il Comune di Pisa esponendo: di essere proprietario di un terreno posto in territorio comunale, in un’area circondata da fabbricati ed infrastrutture; che detto terreno, destinato con deliberazione comunale a campo di calcio, era stato occupato con provvedimento di occupazione d’urgenza il 3/1/1985, per un’estensione di 20.000; che il Comune aveva offerto per la cessione bonaria la somma di L. 1.338.138.000, ma tale proposta non era andata a buon fine, richiedendo l’esponente gli interessi di mora, salva una migliore valutazione del terreno.

Ritenendo che con la realizzazione dell’opera pubblica si fosse realizzata un’ occupazione espropriativa, l’attore chiedeva il risarcimento del danno commisurato al valore venale del terreno da considerarsi come edificabile. Il Comune si costituiva, deduceva che la procedura espropriativa era illegittima, in quanto l’occupazione d’urgenza era stata effettuata oltre il termine di 18 mesi, previsto dalla delibera di approvazione dell’opera pubblica; sosteneva che si era realizzata l’accessione invertita e che il diritto al risarcimento del danno era prescritto.

Il Tribunale, espletata C.T.U., respingeva l’eccezione di prescrizione, in quanto la mancanza o comunque la giuridica inesistenza della dichiarazione di pubblica utilità relegava la condotta del Comune al rango di occupazione usurpativa, nella quale l’ illecito assumeva carattere permanente, per cui il termine di prescrizione per l’azione risarcitoria era iniziato a decorrere da quando il danneggiato, rinunciando al diritto di richiedere la restituzione del bene, aveva optato per la domanda di risarcimento del danno, notificando il 2 giugno 1995 un atto di diffida. Riteneva che l’area occupata dal Comune non era destinata nello strumento urbanistico all’edificazione, per cui il valore di mercato a cui ragguagliare il risarcimento del danno doveva essere quello di area destinata alla realizzazione di impianti sportivi; prendeva a parametro il valore praticato in compravendite per terreni similari iscritti nel medesimo comparto, e perveniva quindi a liquidare il danno in Euro 287.295,88, a cui aggiungeva il risarcimento per lucro cessante, derivante dal ritardo nel pagamento, ragguagliato agli interessi legali, calcolati dalla data di notifica dell’atto di diffida alla data del pagamento di quanto dovuto.

Interponeva appello il C..

Si costituiva il Comune, proponendo appello incidentale.

La causa è stata decisa dalla Corte d’appello di Firenze con la sentenza n. 278/2008 del 21 febbraio 2008, che, in accoglimento dell’appello proposto dal C., in parziale riforma della sentenza di primo grado, ha disposto la decorrenza dal 10/6/1987 degli interessi legali sul capitale di Euro 262.323,95 liquidato dal Tribunale a titolo di risarcimento del danno e devalutato al valore del tempo dell’occupazione, ed ha condannato altresì il Comune a corrispondere al C. la somma di Euro 16.525,16, oltre interessi legali dal 1 ottobre 1996, a titolo di risarcimento del danno per la mancata disponibilità del terreno tra la data dell’occupazione e quella di realizzazione dell’opera pubblica; ha compensato tra le parti le spese del secondo grado di giudizio.

La Corte d’appello ha respinto in primis l’appello incidentale, con cui il Comune aveva riproposto l’eccezione di prescrizione, sulla base della equiparazione tra la cosiddetta occupazione acquisitiva e quella usurpativa, ritenendo tale tesi sconfessata dalla consolidata giurisprudenza di legittimità.

Ha quindi motivato in relazione al supplemento di c.t.u., disposto dalla Corte, in quanto il terreno del C. utilizzato per il campo sportivo avrebbe potuto, nell’ambito della più generale pianificazione del territorio, essere necessario per integrare gli standard urbanistici definiti dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e in tale prospettiva fare parte della zona F. L’accertamento peritale aveva consentito di accertare che l’opera pubblica era stata realizzata con riferimento ad un ambito territoriale assai più vasto di quello relativo alla zona omogenea anzidetta, non era quindi servita al conseguimento degli standard urbanistici che consentivano di edificare abitazioni per quella zona, ma era volta al servizio di un territorio assai più vasto: pertanto, secondo la Corte del merito, erano venute meno le ragioni che avrebbero potuto indurre a configurare come edificabile il terreno in oggetto,secondo l’indirizzo seguito dalla medesima Corte.

I Giudici fiorentini hanno quindi concluso per l’intero risarcimento del danno al valore di mercato del terreno, secondo le valutazioni effettuate nella C.T.U. espletata in primo grado, fondata sulle indicazioni provenienti dalla compravendita di terreni similari in località prossime, così respingendo il primo motivo dell’appello principale.

Secondo la Corte del merito, il secondo motivo del gravame principale pareva conseguire ad una lettura disattenta della sentenza impugnata, limitata al dispositivo, avendo invero il Tribunale fatto decorrere gli interessi sul capitale dalla data di notificazione della diffida ad adempiere, poi inglobato questi interessi nella complessiva somma dovuta a titolo di risarcimento e infine previsto che su quest’ultima maturassero gli interessi dalla data della decisione.

A ritenere invece che l’appellante, con il secondo motivo, avesse voluto dedurre, in contrasto con la decisione di primo grado, la decorrenza degli interessi dal momento della illegittima occupazione, la Corte territoriale ha concluso per la fondatezza della doglianza, atteso che la privazione del bene era avvenuta con la trasformazione irreversibile del fondo, venendo così meno l’utilità ritraibile dal terreno, per cui il risarcimento del lucro cessante doveva avvenire a far tempo da quella data, ovvero dal 10 giugno 1987.

Nella specie, occorreva devalutare la somma indicata dal C.T.U. come prezzo di mercato alla data della stima, per riferirlo al momento dell’occupazione effettiva, 3 gennaio 1985, e su questo importo, rivalutatò anno per anno, dovevano calcolarsi gli interessi legali sino al 12 giugno 1987, oltre gli ulteriori interessi legali dalla data di notificazione della domanda.

Propone ricorso per cassazione il C. sulla base di due motivi.

Resiste con controricorso il Comune di Pisa, proponendo ricorso incidentale sulla base di un unico motivo.

Ambedue le parti hanno depositato le memorie ex art. 378 c.p.c..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1.- Con il primo motivo, il ricorrente denuncia insufficiente e/o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio.

Secondo la parte, fatto controverso e decisivo è individuabile nella verifica della destinazione urbanistica del terreno di proprietà, ed in particolar modo nella sua qualificazione come terreno che contribuisce a realizzare la dotazione di standard necessari per la zona omogenea nella quale si inserisce, ciò che porterebbe a doverlo considerare quindi come edificabile.

Come detto nell’ordinanza in data 3-26 ottobre 2006 della Corte d’appello e nello stralcio di sentenza, si tratta di stabilire se l’impianto sportivo realizzato su terreni di proprietà serve al conseguimento degli standard urbanistici che consentono di edificare abitazioni per quella zona.

La Corte del merito ha valutato e letto in modo contraddittorio la C.T.U. resa dall’ingegner C. e gli estratti del P.R.G. del Comune di Pisa vigente all’epoca dei fatti, allegati alla stessa C.T.U., sotto le lettere da A ad E. Dalle risultanze della C.T.U. ed all’evidenza dell’allegato B) alla stessa, nella parte riportata ai punti precedenti, emerge con assoluta chiarezza che l’area per cui è causa era necessaria per realizzare gli standard di comparto.

Anche a tacere da ciò, resta il fatto che la sentenza gravata risulta viziata per omessa e/o insufficiente e/o contraddittoria motivazione anche per avere totalmente ignorato le evidenze probatorie degli estratti del P.R.G. del Comune di Pisa, allegati alla C.T.U. sub docc. A-D, e in particolar modo dell’allegato B. Sussiste altresì il nesso di causalità tra vizio di motivazione e la sentenza. Semplicemente valutando le conclusioni a cui era giunto il C.T.U. e/o la corretta lettura dei documenti da A a C, allegati alla C.T.U., la corte d’appello avrebbe dovuto concludere nel senso che l’impianto sportivo realizzato sui terreni usurpati, indicati con il numero di riferimento le quale “spazi pubblici attrezzati”, nell’ambito della “dotazione di aree pubbliche per gli insediamenti residenziali A, B e C”, costituiva standard del comparto/zona omogenea S. Marco, S. Giusto S., S. Ermete, detta “B4”, ove l’area in esame ricade.

1.2.- Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di norme di diritto, e segnatamente della L. n. 765 del 1967, art. 17, del D.I. 2 aprile 1968, n. 1444, artt. da 1 a 4.

Secondo il C., è palese la violazione delle prescrizioni del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, atteso che, come correttamente rilevato nella Consulenza, il terreno di cui si tratta era ricompreso all’interno di una più vasta superficie(“le”, pari a 35.700 mq.), espressamente destinata, nelle previsioni del P.R.G. del Comune di Pisa, vigente all’epoca dell’usurpazione (doc. B allegato alla C.T.U.), ad essere utilizzata per realizzare “spazi pubblici attrezzati” che espressamente costituivano “dotazioni di aree pubbliche per gli insediamenti residenziali” della “Zona Omogenea 4-B S-Marco-S.Giusto-S.Ermete- Porta Fiorentina”, per cui il mancato riconoscimento della natura edificabile di detto terreno,atteso che lo stesso è sicuramente necessario ad integrare gli standard definiti dal d.M. del 1968, vale ad integrare una palese violazione di legge.

In sostanza, continua il ricorrente, stando all’assunto dalla Corte territoriale, si dovrebbe allora concludere che, non rientrando il terreno all’interno di una Zona F, ma, come chiarito dal C.T.U., nella zona omogenea B 4, quale “spazi pubblici attrezzati” nell’ambito della – “dotazione di aree pubbliche per gli insediamenti residenziali A, B e C”, allora solo per tale motivo pur integrando (circostanza pacifica) gli standard della zona omogenea, il terreno in oggetto non dovrebbe essere considerato edificabile.

2.1.- Il Comune ha proposto ricorso incidentale, riproponendo l’eccezione di prescrizione, per doversi far decorrere il termine quinquennale dalla irreversibile trasformazione, avvenuta alla data del 16/10/1986, data del secondo avanzamento, mentre il risarcimento è stato chiesto in data 8 maggio 1992, oltre cinque anni dalla realizzazione dell’opera pubblica.

3.1.- I ricorsi principale ed incidentale vanno riuniti.

3.2.- Il motivo di ricorso incidentale, da valutarsi prioritariamente per ragioni di ordine logico, va respinto.

Secondo il Comune, nel caso in cui l’opera pubblica è stata realizzata su area non acquisita tramite decreto di esproprio o cessione bonaria nell’ambito del procedimento espropriativo o in altro modo, l’acquisizione dell’area da parte dell’ente pubblico si verifica al momento della realizzazione dell’opera pubblica e il termine di prescrizione quinquennale decorre dall’irreversibile trasformazione del fondo, nel caso avvenuta alla data del 16/10/1986, al secondo avanzamento dei lavori, per cui il termine era spirato alla data della richiesta del risarcimento, all’8/5/1992.

Tale tesi è infondata: il Comune infatti intenderebbe prospettare nel caso la fattispecie dì occupazione appropriativa, mentre, come già ritenuto dalla Corte del merito, la fattispecie è qualificabile come occupazione usurpativa, caratterizzata dalla occupazione e dalla irreversibile trasformazione da parte della P.A. in carenza di dichiarazione di pubblica utilità, per la quale la carenza del potere espropriativo determina l’illegittimità ab origine dell’occupazione e l’illiceità permanente dell’occupazione, che impedisce la decorrenza del termine di prescrizione in relazione all’eventuale azione di risarcimento del danno da parte del proprietario del fondo occupato: come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte che ha avuto inizio con la nota decisione 1907/1997 delle Sezioni Unite, la carenza, la nullità o l’inefficacia della dichiarazione di p.u. determinano l’illegittimità ab origine dell’intero procedimento ablativo e l’illiceità permanente dell’opera pubblica, che oltre a legittimare la richiesta di restituzione del bene, impedisce la decorrenza del termine prescrizionale dell’azione di risarcimento che il privato ritenga di proporre, abdicando implicitamente alla proprietà (sul principio, tra le ultime, vedi la sentenza 13023/2010, e le precedenti, 25983/08, 3789/08, 15710/01).

3.2.- Il primo motivo del ricorso principale è fondato nei limiti che seguono.

La Corte del merito ha statuito a pag. 7 della pronuncia, che WL’accertamento peritale ha tuttavia consentito di accertare che l’opera pubblica di cui si tratta, per ampiezza e dunque per destinazione, è stata realizzata con riferimento ad un ambito territoriale assai più vasto di quello relativo alla zona omogenea anzidetta; in altre parole, quel campo sportivo non serve al conseguimento degli standard urbanistici che consentono di edificare abitazioni per quella zona, ma è volto al servizio di un territorio assai più esteso. Vengono conseguentemente meno le ragioni che avrebbero potuto indurre, sempre seguendo la ricordata giurisprudenza di questa Corte, a configurare come edificabile il terreno arbitrariamente occupato in danno del C.”.

Sennonchè in tale ricostruzione rivolta a determinare il maggiore o minore valore del terreno in funzione della sua accertata natura edificatoria,non è comprensibile quale rilevanza possa assumere l’idoneità del campo sportivo “al conseguimento degli standard urbanistici” (ritenuta decisiva dalla Corte di appello), che nelle disposizioni dell’art. 2, e segg. del ricordato D.M. n. 1444 del 1968, valgono soltanto a definire (art. 3) i rapporti massimi, tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e gli spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, nonchè (art. 4) le quantità minime di spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi da osservare in rapporto agli insediamenti residenziali nelle singole zone territoriali omogenee ed i relativi rapporti massimi (art. 5).

Laddove soprattutto in conseguenza della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, oggi recepito dagli artt. 32 e 37 del T.U. sulle espropriazioni appr. con D.P.R. 327 del 2001, il solo parametro per stabilire la natura edificabìle o meno dì un terreno è costituito dalla sua destinazione legale come individuata dagli strumenti urbanistici generali (Cass. sez. un. 172 e 173/2001 e succ.).

Dette disposizioni,infatti, hanno restituito agli strumenti della pianificazione urbanistica quel ruolo chiave nella conformazione del contenuto del diritto di proprietà che era stato delineato dalla Corte Costituzionale nel corso degli anni 60 (sent. 6 del 1966; 55 e 56 del 1968); e conferito rilevanza primaria e decisiva alla ripartizione, da parte di detti strumenti, dell’intero territorio in zone con la precisazione di quelle destinate all’espansione e la determinazione dei caratteri da osservare in ciascuna zona (densità, modalità delle costruzioni, distacchi, intensità estensiva e volumetrica, e simili): con la quale le amministrazioni svolgono la funzione, dichiarata costituzionalmente legittima dalla Consulta, di dare un ordine ed un’armonia allo sviluppo dei centri abitati, nonchè di disciplinare l’edilizia urbana nei suoi molteplici aspetti, fra i quali rientra, anzitutto l’individuazione e l’apposizione di vincoli non destinati alla singola espropriazione, bensì relativi al regime giuridico di tutti i beni aventi una determinata localizzazione o ricompresi nell’ambito di una determinata zona del Piano regolatore generale o del Programma di fabbricazione e, quindi, soggetti ad una preventiva conformazione.

In questa prospettiva, diveniva ancor meno rilevante il riferito contrasto con il C.T.U., onde stabilire se detto campo sportivo rientrasse o meno in un più vasto comparto ideale che trascendeva la singola zona in cui era ubicato e nel cui ambito diveniva “necessario per l’edificazione delle restanti partì della medesima zona omogenea (S.Marco-S. Giusta-S.Ermete), perciò meritando di venir considerato dello stesso valore di esse”; il c.d. criterio del valore comprensoriale è stato creato per attenuare le sperequazioni provocate dalle diverse destinazioni attribuite dagli strumenti di pianificazione urbanistica, con. particolare riguardo alle aree destinate ad attrezzature ed infrastrutture e comunque a servizi idonei a soddisfare i bisogni della collettività, ed è stato ritenuto da questa Corte, fin dalla sentenza 5262/1993, in contrasto con il sistema di ianificazione tuttora vigente di cui si è detto, fondato, invece, come ha più volte rilevato la Corte Costituzionale (cfr. sent. 261/1997) “sulla scelta del legislatore di suddividere le aree in due sole categorie (aree edificabili da una parte e tutte le rimanenti da11altra)”, e nell’ambito di essa sulla ripartizione, da parte degli strumenti urbanistici, dell’intero territorio in zone omogenee.

Diveniva, invece determinante stabilire se il terreno occupato,come sembra potersi ricavare dalla sentenza impugnata, nella sua consistenza globale, rientrava in zona F e detta zona era destinata a viabilità, parcheggio, verde sportivo e zona agricola, destinazioni confermate nelle varianti al P.R.G. del 1973 e del 1979 (una modesta porzione ricadeva nella zona agricola), ed il successivo Regolamento Urbanistico del 27/2/2000, destinava le dette particelle a “viabilità, parcheggio e verde sportivo”: un motivato accertamento in tali termini era sufficiente, attesa la destinazione pubblicistica della zona,ad escluderne in radice il requisito della edificabilità legale, che non poteva essere attribuito nè per la eventuale qualificazione dei terreno come idoneo a realizzare la dotazione di standard necessari per la zona omogenea nella quale lo stesso si inserisce, nè tanto meno per il suo inserimento in una zona urbanizzata (c.d., edificabilità di fatto) o comunque nel maggiore e virtuale comparto o comprensorio di cui si è detto avanti.

Ma i ricorrenti hanno riportato la relazione di C.T.U. laddove si riferiva che l’immobile è compreso all’interno di una più vasta superficie (“le”, pari a 35.700 mq.), espressamente destinata, nelle previsioni del P.R.G. del Comune di Pisa, vigente all’epoca dell’usurpazione (doc. B allegato alla C.T.U.), ad essere utilizzata per realizzare “spazi pubblici attrezzati”. Per cui tanto rendeva indispensabile esaminare le evidenze probatorie degli estratti del P.R.G., allegati alla C.T.U. ed in particolare modo l’all. B., ed accertare se in tale ultima zona era consentita proprio dal P.R.G. la realizzazione di edilizia da parte dei privati sia pure per conseguire la finalità suddetta (previsione che dunque doveva essere contenuta esplicitamente nello strumento urbanistico, il quale doveva altresì indicarne modalità, indici e limiti); oppure se si trattava di una destinazione meramente pubblicistica, la cui attuazione era interamente rimessa alla discrezionalità dei pubblici poteri anche attraverso soggetti dagli stessi incaricati (concessionari ecc.):

poichè in tale ultimo caso, che tornava ad escludere la possibilità, di esecuzione nella zona di edilizia privata, sia pure per la ragione suddetta,risultava corretta la conclusione raggiunta dalla Corte di appello, che il terreno non avesse natura edificatoria.

3.2.- L’accoglimento del primo motivo del ricorso assorbe il secondo motivo.

3.3.- La sentenza va pertanto cassata in relazione al motivo accolto, e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Firenze in diversa composizione, che dovrà provvedere ad una nuova valutazione dell’immobile attenendosi ai principi avanti esposti nonchè alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi, respinge il ricorso incidentale, accoglie il 1^ motivo del ricorso principale, assorbito il 2^, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Firenze in diversa composizione, anche in relazione alle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 15 marzo 2011.

Depositato in Cancelleria il 15 luglio 2011

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