Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15594 del 09/07/2014

Civile Sent. Sez. U Num. 15594 Anno 2014
Presidente: ROVELLI LUIGI ANTONIO
Relatore: RORDORF RENATO

Data pubblicazione: 09/07/2014

SENTENZA

sul ricorso 14839-2013 proposto da:
GENTILE GIROLAMO, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIALE BRUNO BUOZZI 53, presso lo studio dell’avvocato
RUSSO CLAUDIO, che lo rappresenta e difende unitamente
agli avvocati VINCENZO MARIA GENTILE, ALBERTO MURATORE,
per delega a margine del ricorso;
– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE

IL

PUBBLICO

MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
– controricorrente –

Sezione prima giurisdizionale centrale – ROMA,
depositata il 14/12/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 01/07/2014 dal Presidente Dott. RENATO
RORDORF;
udito l’Avvocato Alberto MURATORE;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. Pasquale FIMIANI, che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

avverso la sentenza n. 809/2012/A della CORTE CONTI –

Esposizione del fatto
Il sig. Girolamo Gentile, responsabile della sezione impianti tecnologici
della sede milanese dell’Anas, dopo aver subito una condanna penale per
turbativa d’asta, corruzione e truffa in pregiudizio della medesima Anas, fu
citato in giudizio dinanzi alla Sezione regionale della Corte dei conti per la
Lombardia, che lo condannò, parzialmente in solido con altri
corresponsabili, a risarcire sia i danni patrimoniali cagionati all’Anas con i

lavori ad imprese private (nella misura di euro 91.108,29), sia quelli
cagionati all’immagine del Ministero dell’economia e delle finanze, quale
socio unico della stessa Anas (nella misura di euro 25.000).
L’appello proposto dal sig. Gentile fu rigettato dalla Sezione centrale
della Corte dei conti con sentenza depositata il 14 dicembre 2012.
In particolare, per l’aspetto che qui interessa, la Corte dei conti
disattese l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalla difesa
dell’appellante, affermando che l’Anas, pur nella veste formale di società
azionaria assunta a partire dal 2002, ha sostanzialmente conservato i
connotati di un ente di diritto pubblico, sia perché destinata a svolgere
funzioni di natura pubblica con modalità di tipo pubblicistico, sia perché
interamente partecipata e finanziata dallo Stato, soggetta alle regole della
contabilità pubblica ed autorizzata ad avvalersi in giudizio della difesa
erariale.
Avverso tale sentenza il sig. Gentile ha proposto ricorso alle Sezioni
unite di questa corte, insistendo invece nel sostenere che l’Anas è una
società di diritto privato e che, di conseguenza, la Corte dei conti è priva di
giurisdizione quando si tratti di far valere la responsabilità di
amministratori o dipendenti per danni cagionati al patrimonio di detta
società.
Il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha resistito con
controricorso.
Ragioni della decisione
Numerosissimi sono stati negli ultimi anni i casi in cui le Sezioni unite di
questa corte hanno dovuto pronunciarsi sul tema della giurisdizione
contabile nelle azioni di responsabilità per danni cagionati da organi o da
dipendenti di società partecipate dallo Stato o da altri enti pubblici.

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suoi illegittimi comportamenti in occasione della concessione in appalto di

I termini entro cui quella giurisdizione è stata riconosciuta – ed al di là
dei quali è stata invece esclusa – sono ben noti: non occorre perciò qui
ripercorrere ad una ad una le singole argomentazioni poste a sostegno
dell’orientamento giurisprudenziale adottato in proposito dalle Sezioni
unite, né corredarle con la citazione di un lungo elenco di precedenti.
Basterà in estrema sintesi ricordare che, in ipotesi di danno arrecato al
patrimonio sociale, avuto riguardo alla natura di ente privato della società

la giurisdizione è stata attribuita al giudice ordinario, non essendo
configurabile né un rapporto di servizio tra l’agente e l’ente pubblico
titolare della partecipazione, né un danno direttamente arrecato allo Stato
o ad altro ente pubblico, idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei
conti. La giurisdizione di quest’ultima è stata viceversa affermata sia
quando l’azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che come nel caso del danno all’immagine – sia stato arrecato al socio
pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di
valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla
società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi,
quale rappresentante dell’ente partecipante o comunque titolare del potere
di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri
diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare
il valore della partecipazione (si veda, per tutte, Sez. un. n. 26806/2009).
All’interno di siffatto quadro generale sono state, nondimeno,
individuate situazioni particolari connesse alla natura speciale dello statuto
legale di talune società partecipate da enti pubblici. Così, in relazione alla
Rai Radio televisione italiana s.p.a., si è affermato che spetta alla Corte
dei conti la giurisdizione sulle azioni di risarcimento del danno cagionato
da componenti del consiglio d’amministrazione e da dipendenti perché,
nonostante la veste di società per azioni, essa ha natura sostanziale di
ente pubblico, con uno statuto assoggettato a regole legali in forza delle
quali è designata direttamente dalla legge quale concessionaria
dell’essenziale servizio pubblico radiotelevisivo, sottoposta a penetranti
poteri di vigilanza da parte di un’apposita commissione parlamentare,
destinataria di un canone d’abbonamento avente natura di imposta,
compresa tra gli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti cui lo

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ed all’autonomia giuridica e patrimoniale di essa rispetto al socio pubblico,

Stato contribuisce in via ordinaria, nonché tenuta all’osservanza delle
procedure di evidenza pubblica nell’affidamento degli appalti (cfr. Sez. un
n. 27092/2009). E ad analoga conclusione, sempre per ragioni attinenti al
suo speciale statuto legale, si è pervenuti anche quanto all’Enav s.p.a.
(Sez. un. 5032/2010).
Per completezza di argomento si deve ricordare che, accanto a queste
ipotesi singolari, connotate dalla peculiarità dello statuto legale della

ultimo anche con riguardo alle azioni di responsabilità proposte nei
confronti di organi o dipendenti di un più vasto sottoinsieme di società a
partecipazione pubblica: le cosiddette società in house, per tali dovendosi
intendere quelle dal cui quadro statutario, vigente all’epoca della condotta
ritenuta dannosa, emerga che siano state costituite da uno o più enti
pubblici per l’esercizio di pubblici servizi, che esplichino la propria attività
prevalente in favore degli enti partecipanti e che siano assoggettate a
forme di controllo della gestione analoghe a quelle esercitate dagli enti
pubblici sui propri uffici (si veda, tra le altre, Sez. un. 26283/2013). Si è
reputato che una siffatta società, quanto meno ai fini del riparto della
giurisdizione, non si ponga davvero in rapporto di alterità con la pubblica
amministrazione partecipante, bensì come una sua longa manus, come
uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa, di talché il danno
arrecato al patrimonio sociale si configura in tal caso come danno
direttamente riferibile all’ente pubblico, i cui organi può dirsi facciano capo
all’amministrazione medesima.
Né le considerazioni svolte nella sentenza qui impugnata, né quelle
sviluppate nelle contrapposte difese delle parti contengono elementi nuovi,
rispetto a quelli già a suo tempo valutati da questa corte, onde non si
manifestano ragioni valide per discostarsi dalle coordinate tracciate in
materia dalla giurisprudenza cui si è fatto cenno.
Rispetto a quelle coordinate occorre però verificare come si presenta la
specifica situazione dell’Anas s.p.a. Non senza incidentalmente aver
ricordato che, con riguardo all’Anas medesima, le Sezioni unite di questa
corte hanno ravvisato in passato la giurisdizione della Corte dei conti in
giudizi di responsabilità amministrativa promossi nei confronti di
amministratori e dipendenti per fatti commessi in epoca compresa tra il

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specifica società, la giurisdizione della Corte dei conti è stata ravvisata da

1998 ed il 2001, quando l’Anas aveva veste di ente pubblico economico,
prima che l’art. 7, comma 1, del d.l. n. 138 del 2002 (convertito con
modificazioni con legge n. 178 del 2002) ne disponesse la trasformazione
in società per azioni (Sez. un. n. 8492/2011).
Premesso, allora, che l’attuale statuto sociale dell’Anas non presenta
caratteristiche tali da farla ricomprendere nel novero delle società

in

house, quali sopra richiamate, si tratta in definitiva di comprendere se la

davvero comportato il mutamento della natura giuridica – da ente pubblico
economico a società di diritto privato – o se invece non ne abbia intaccato
gli essenziali connotati pubblicistici, essendosi tradotta nella mera
adozione di una formula organizzativa, corrispondente a quella della
società azionaria, senza per questo incidere sulla reale natura del
soggetto.
In questo secondo senso si è già ripetutamente espressa (sia pure ad
altri fini) la giurisprudenza del Consiglio di Stato, affermando senz’altro
che la trasformazione dell’Anas, disposta dall’art. 7 del di. n. 138 del
2002, convertito nella legge n. 178 del 2002, ha avuto incidenza concreta
soltanto sulla fase gestionale del soggetto, permanendo sia la natura
pubblica del nuovo organismo sia i poteri pubblicistici propri dell’ente
proprietario delle autostrade e strade statali ad esso affidate (vedi, ad
esempio, Cons Stato 24 febbraio 2011, n. 1230, e 24 maggio 2013, n.
2829).
Tali conclusioni appaiono condivisibili, sia pure con l’ovvia avvertenza
che non occorre in questa sede definire in termini generali la natura
giuridica dell’Anas s.p.a., bensì soltanto valutare se quest’ultima presenti
caratteristiche specifiche tali da far ritenere che il suo patrimonio abbia
conservato i connotati pubblicistici che sono l’indispensabile presupposto
della giurisdizione contabile e che, correlativamente, coloro i quali per essa
agiscono incidendo su quel patrimonio rientrino nel novero dei soggetti ai
quali detta giurisdizione si estende.
Depone in questo senso, anzitutto, la genesi stessa dell’Anas s.p.a.,
direttamente derivante da un atto normativo e non, come è naturale in
società di diritto privato, da un atto negoziale, ancorché posto in essere
dalla pubblica amministrazione in forza della capacità di agire

iure

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trasformazione dell’Anas in società per azioni disposta dalla legge ne abbia

privatorum che ad essa compete. Sotto questo profilo appare quindi lecito
adoperare, a tal proposito, la definizione di “società legale”: società che,
perciò stesso, si pone su un piano diverso dal fenomeno negoziale previsto
e disciplinato dal codice civile, ancorché possa mutuarne, per espressa
previsione di legge, una o più caratteristiche.
Non meno indicativa – ed evidentemente correlata al suaccennato
carattere legale della società – è la circostanza che il suo statuto e le

decreto ministeriale, e che sempre con decreto ministeriale sia
determinato il capitale sociale, al quale i residui passivi spettanti all’Anas
sono conferiti mediante un atto amministrativo del competente ministero
(art. 7, cit., commi 4 e 5).
Ma il permanere dei connotati pubblicistici dell’Anas è testimoniato
anche da ulteriori significative disposizioni.
Viene qui in evidenza il sesto comma dell’articolo citato, che
espressamente attribuisce al Ministero dell’economia e delle finanze le
azioni sociali e stabilisce che i relativi diritti debbano essere esercitati di
concerto col Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per ciò stesso
non solo escludendo radicalmente ex lege la possibilità della coesistenza di
un azionariato privato, ma improntando l’esercizio dei diritti sociali ad un
paradigma – quello del concerto interministeriale – palesemente ispirato al
modello dell’agire amministrativo, ben più che negoziale. E viene in
evidenza altresì la disposizione (art. cit., comma

1-quinquies)

che

attribuisce all’Anas medesima le entrate derivanti dall’utilizzazione dei beni
demaniali, relativamente ai quali essa esercita i diritti ed i poteri dell’ente
proprietario in virtù della concessione attribuitale dalla legge; quella che le
conferisce una serie di funzioni di natura pubblica inerenti alle strade
statali (i compiti di cui all’articolo 2, comma 1, lettere da a) a g), nonché
I), del d.lgs. 26 febbraio 1994, n. 143), alle quali è connesso anche
l’esercizio di potestà autoritativa (ivi compreso l’accertamento delle
violazioni in materia di circolazione stradale ed il potere di approvare i
progetti dei lavori di costruzione e di emanare gli atti dei procedimenti
espropriativi); quella che espressamente sottopone l’Anas s.p.a. al
controllo della Corte dei conti con le modalità previste dall’art. 12 della
legge 21 marzo 1958, n. 259, e l’autorizza ad avvalersi del patrocinio

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eventuali successive modificazioni di esso debbano essere approvati con

dell’Avvocatura dello Stato (art. 7, cit., comma 11); e quella per cui il
rapporto di lavoro del personale dipendente in essere al momento della
trasformazione resta disciplinato dalle disposizioni proprie dei rapporti di
lavoro instaurati con enti pubblici economici (art. cit., comma 9).
Se ciascuna di siffatte peculiarità legali dovesse venir considerata
isolatamente, potrebbe non necessariamente – si badi – essere sufficiente
a smentire la natura privata di un ente che dalla stessa legge è qualificato

effettivamente modellato secondo lo schema usuale ad una tale forma
societaria. Né s’intende certo contestare che detta qualifica di società
azionaria sia sempre e comunque irrilevante nella molteplice varietà dei
rapporti che all’Anas possono far capo, ai fini dell’individuazione della
disciplina giuridica di volta in volta applicabile a tali rapporti. Ma l’insieme
e l’intrinseca reciproca connessione delle suaccennate peculiarità legali,
trattandosi di verificare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei
conti in tema di azioni di responsabilità esercitabili nei confronti degli
organi e dei dipendenti dell’Anas ed avuto riguardo alle finalità di pubblica
tutela per le quali il legislatore ha istituito quella speciale giurisdizione, che
renderebbero del tutto ingiustificato un regime giuridico diverso da quello
applicabile alla responsabilità di organi e dipendenti di un vero e proprio
ente pubblico economico, vale a persuadere che, per ragioni
specificamente inerenti al regime legale suo proprio (al pari della Rai s.p.a.
e del’Enav s.p.a., analogamente connotate da uno specifico regime legale
loro proprio), l’Anas medesima non può essere assimilata ad una società
azionaria di diritto privato, avendo essa conservato connotati essenziali di
un ente pubblico, a fronte dei quali risulta non decisiva l’adozione del
modello organizzativo corrispondente a quello di una società azionaria per
gli aspetti non altrimenti disciplinati in chiave pubblicistica.
Donde la necessità di riconoscere la giurisdizione della Corte di conti nel
giudizio di responsabilità instaurato dalla Procura della Repubblica presso
detta corte nei confronti degli organi e dei funzionari dell’ente, come è il
caso nella specie del sig. Gentile, non solo per i danni direttamente
cagionati all’immagine del Ministero dell’economia e delle finanze, quale
socio unico dell’Anas s.p.a., ma anche per quelli inferti al patrimonio
dell’Anas medesima.

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come società per azioni ed il cui statuto, per il resto, appare

P.Q.M.
La corte rigetta il ricorso, dando atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater, del d.p.r. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti per il

versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di
contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma
1-bis del citato art. 13.

Così deciso, in Roma, il 1 luglio 2014.