Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15569 del 04/06/2021

Cassazione civile sez. un., 04/06/2021, (ud. 13/04/2021, dep. 04/06/2021), n.15569

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 34474/2019 proposto da:

VASCELLERO VILLAGGI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA LIMA 35, presso lo

studio dell’avvocato FEDELE TRENTACAPILLI, rappresentata e difesa

dall’avvocato GIUSEPPE LEPORACE;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CARIATI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA LIMA 28, presso lo studio dell’avvocato

GIUSEPPE COSCO – STUDIO NICOLOSI, rappresentato e difeso

dall’avvocato ALFREDO GUALTIERI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2070/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 28/03/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

13/04/2021 dal Consigliere Dott. MAURO DI MARZIO;

lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale Aggiunto Dott.

LUIGI SALVATO, il quale chiede che la Corte dichiari il ricorso

inammissibile.

Fatto

FATTO E DIRITTO

RILEVATO CHE:

1. – Il Comune di Cariati, dopo aver accolto le domande di legittimazione ed affrancazione di alcuni terreni, già soggetti ad usi civici, proposte da Vascellero Villaggi S.r.l., ha prima sospeso le relative Delib. e poi, con Delib. 9 dicembre 2016, integrata da successiva Delib. 28 febbraio 2017, annullato le medesime in autotutela.

2. – Vascellero Villaggi S.r.l. ha quindi agito dinanzi al Tar Calabria, che, nel contraddittorio con il Comune, con sentenza numero 1158 del 2018, ha annullato le Delib. Giunta Comunale 9 dicembre 2016 e Delib. Giunta Comunale 28 febbraio 2017.

3. – Proposto appello dal Comune di Cariati, al quale ha resistito Vascellero Villaggi S.r.l., il Consiglio di Stato, con sentenza del 28 marzo 2019, ha accolto l’appello, rigettando per l’effetto il ricorso inizialmente proposto dalla società e regolando le spese di lite.

Per quanto rileva, il Consiglio di Stato ha così motivato: “La sentenza in epigrafe deve essere altresì riformata per la parte in cui ha accolto il motivo di ricorso con il quale si era lamentata la mancata indicazione, in sede di annullamento d’ufficio, delle ragioni di interesse pubblico sottese all’adozione dell’atto di ritiro, con conseguente violazione della L. n. 241 del 1990, art. 21 nonies. Al riguardo vale osservare che, in considerazione del limitatissimo lasso di tempo intercorso fra l’adozione degli illegittimi atti di affrancazione e l’adozione della Delibera di auto-annullamento, non risultava radicata in capo ai beneficiari un’aspettativa particolarmente qualificata al mantenimento del favorevole (e illegittimo) assetto in tal modo determinato. Correlativamente, non sussisteva in capo all’amministrazione (a poche settimane dall’adozione delle delibere illegittime) l’obbligo di dimostrare con particolari formule l’interesse pubblico alla rimozione di un assetto conclamatamente illegittimo e in relazione al quale non si era consolidata alcuna apprezzabile forma di affidamento”.

4. – Contro la sentenza Vascellero Villaggi S.r.l. ha proposto ricorso per motivi di giurisdizione illustrato da memoria.

5. – Il Comune di Cariati resiste con controricorso.

6. – Il Procuratore Generale ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO CHE:

7. – L’unico motivo di ricorso denuncia di eccesso di potere giurisdizionale, con invasione della sfera riservata al legislatore e violazione degli artt. 101 e 70 Cost., in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 1, ed all’art. 111 Cost., comma 8 e 110 del codice del processo amministrativo.

Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato, con la motivazione sopra trascritta, “peraltro motu proprio… e con evidente errore di fatto sull’intervallo temporale dalla data delle delibere annullate (maggio/giugno 2016) alla data del loro annullamento (9 dicembre 2016) e quindi oltre sei mesi e non solo “poche settimane” – ha finito per introdurre una norma in realtà inesistente, il cui tenore può così esplicitarsi: “nel caso in cui l’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo intervenga dopo limitatissimo tempo dall’atto da annullare, non occorre che sussistano (e dimostrare) le ragioni di interesse pubblico all’annullamento e non occorre tener conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”. E’ di tutta evidenza che una norma siffatta non esiste nel nostro Ordinamento caratterizzato, in subiecta materia, solo dai principi desumibili dalla L. n. 241 del 1990, art. 21 nonies, secondo cui, come noto, Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. E dunque l’elemento tempo è considerato e valorizzato dal legislatore esclusivamente come limite oltre il quale non è ragionevole disporre l’annullamento del provvedimento illegittimo o addirittura (dopo 18 mesi) non è più possibile effettuare l’annullamento medesimo. Con l’affermazione oggi censurata e sopra richiamata il Consiglio di Stato, nella sentenza impugnata, valorizzando l’elemento temporale al contrario rispetto a quanto fatto dal legislatore (limitatezza del tempo trascorso tra provvedimento e suo ritiro), ha introdotto ex novo un’ipotesi derogatoria alla necessità della sussistenza e dimostrazione delle ragioni di interesse pubblico ed alla necessità della considerazione e comparazione degli interessi privati coinvolti, ai fini di un consentito annullamento in autotutela di un provvedimento amministrativo illegittimo. Tale introduzione ex novo di ipotesi derogatoria rispetto al paradigma legislativo vigente ed al di fuori di qualsivoglia riscontro normativo esistente nel nostro Ordinamento, integra gli estremi dell’eccesso di potere giurisdizionale, con invasione della sfera riservata al legislatore, che qui si denuncia, con richiesta conseguente di cassazione ed annullamento dell’impugnata sentenza del Consiglio di Stato. E’ di tutta evidenza che con la qui censurata affermazione e statuizione il Consiglio di Stato non si è attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la voluntas legis applicabile nel caso concreto, ma ha applicato una norma derogatoria rispetto alla norma esistente, creata ex novo dallo stesso Consiglio di Stato, che così ha esercitato un’attività di produzione normativa che non gli compete. In altri termini, con l’affermazione che nel caso in cui il tempo trascorso dall’atto da annullare sia limitato (nel caso di specie, peraltro, oltre sei mesi), non occorre ai fini dell’annullamento in autotutela la sussistenza e la dimostrazione delle ragioni di interesse pubblico e la considerazione degli interessi privati coinvolti, il Consiglio di Stato non ha radicalmente stravolto una norma esistente…, ma ha creato ad hoc e quindi applicato una norma che consente una deroga – basata sull’elemento temporale descritto – alla necessità della sussistenza di interesse pubblico e di sua dimostrazione ai fini dell’annullamento in autotutela da parte della PA di provvedimento illegittimo”.

RITENUTO CHE:

8. – Il ricorso è inammissibile.

L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, denunciato in questa sede, è configurabile solo allorchè il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (tra le molte Cass., Sez. Un., 25 marzo 2019, n. 8311).

L’ammissibilità del sindacato delle Sezioni Unite non è dunque in rapporto con la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, “anche perchè l’interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell’attività giurisdizionale… Deriva da questi precedenti… che l’eccesso di potere per sconfinamento del giudice amministrativo nell’ambito riservato alla potestà del legislatore costituisce… una “evenienza estrema e al contempo marginale nell’esperienza del diritto, che è nella legge ma anche nell’applicazione ed interpretazione che ne danno i giudici”; ragion per cui se il giudice amministrativo ha compiuto un’attività ricostruttiva del sistema interpretando la norma in un certo senso, l’eventuale errore dallo stesso commesso potrà, al più, ridondare in un error in iudicando, ma non trasmodare nell’eccesso di potere che abilita queste Sezioni Unite ad intervenire con una pronuncia cassatoria” (Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770).

Nel caso di specie, la sentenza impugnata, ha espressamente richiamato della L. n. 241 del 1990, art. 21-nonies, del quale aveva fatto applicazione il tribunale amministrativo regionale, norma secondo cui il provvedimento amministrativo “può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi… tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”. Di qui il giudice di appello ha ritenuto che la norma richieda di verificare se risulti “radicata in capo ai beneficiari un’aspettativa particolarmente qualificata”, non sussistendo in caso contrario “l’obbligo di dimostrare con particolari formule l’interesse pubblico alla rimozione di un assetto conclamatamente illegittimo e in relazione al quale non si era consolidata alcuna apprezzabile forma di affidamento”.

In tal modo il Consiglio di Stato non ha creato una nuova norma, ma ha prospettato un’opzione ermeneutica della norma richiamata. E cioè:

i) non ha affatto negato che la norma in discorso imponga una valutazione tanto dell’interesse pubblico, quanto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati;

ii) ha al contrario affermato che l’interesse pubblico non richiede di essere specificamente illustrato ove si tratti di rimuovere un assetto conclamatamente illegittimo;

iii) ha aggiunto che non ricorre un interesse dei destinatari, tale da precludere l’annullamento in autotutela, quando in capo ad essi non siasi consolidata, in ragione del tempo trascorso, un apprezzabile forma di affidamento.

E’ dunque palese che il Consiglio di Stato si è mosso entro l’ambito di un’attività di interpretazione, ipoteticamente erronea, ma che, se erronea fosse, darebbe corpo ad un error in iudicando che, come tale, non trasmoda nell’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore.

E’ appena il caso di soggiungere, infine, che esula dall’ambito del controllo devoluto alle Sezioni Unite la verifica della sussistenza di un “evidente errore di fatto sull’intervallo temporale dalla data delle Delib. annullate (maggio/giugno 2016) alla data del loro annullamento (9 dicembre 2016) e quindi oltre sei mesi e non solo “poche settimane””. Si tratterebbe difatti di un errore revocatorio, riguardo al quale, peraltro, la ricorrente risulta aver proposto, secondo quanto riferito dal Comune controricorrente, impugnazione per revocazione nella sede competente.

9. – Le spese seguono la soccombenza. Sussistono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

PQM

dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso, in favore del controricorrente, delle spese sostenute per questo giudizio, liquidate in complessivi Euro 8.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, dando atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, che sussistono i presupposti per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 14 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 4 giugno 2021