Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15492 del 21/07/2020

Cassazione civile sez. un., 21/07/2020, (ud. 07/07/2020, dep. 21/07/2020), n.15492

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. TRIA Lucia – Presidente di Sez. –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – rel. Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9582/2019 proposto da:

COMPAGNIA ELETTRICA ITALIANA CEI S.R.L., in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA

E. Q. VISCONTI 99, presso lo studio dell’avvocato ERNESTO CONTE, che

la rappresenta e difende unitamente agli avvocati ILARIA CONTE e

MICHELE CONTE;

– ricorrente –

contro

AGENZIA DEL DEMANIO, in persona del Direttore pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

COMUNE DI ISOLA DEL LIRI, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA EMILIO FAA’ DI BRUNO 29,

presso lo STUDIO PICOZZI-SCARPA, rappresentato e difeso

dall’avvocato NICOLA SCARPA e LUISA DURAZZANO;

PROVINCIA DI FROSINONE, in persona del Presidente della Provincia pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA EMILIO FAA’ DI

BRUNO, 29, presso lo STUDIO PICOZZI-SCARPA, rappresentata e difesa

dall’avvocato NICOLA SCARPA e LUISA DURAZZANO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 51/2019 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 31/01/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/07/2020 dal Consigliere Dott. ROBERTA CRUCITTI;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. CELENTANO Carmelo, che ha concluso per il rigetto del

ricorso;

uditi gli avvocati Ilaria Conte e Nicola Scarpa.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Compagnia Elettrica Italiana CEI s.r.l., titolare della concessione di grande derivazione idroelettrica dal fiume (OMISSIS), comunemente denominata “(OMISSIS)”, ricevette, con nota del 7.12.2017, dalla Provincia di Frosinone l’invito al pagamento di una somma di denaro, a titolo di sovracanoni in favore dei Comuni rivieraschi, ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 53, da corrispondere al Comune di Isola di Liri, il quale avrebbe provveduto a ripartirla come da accordo stipulato dalla Provincia; il tutto in virtù di decreto dell’Agenzia del Demanio n. 12522 del 28 settembre 2017, con il quale si era provveduto alla liquidazione del suddetto sovracanone.

La Società impugnò tale provvedimento innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, articolando tre motivi, mentre le parti resistenti (Agenzia del Demanio, Comune di Isola di Liri e Provincia del Frosinone) eccepirono tutte il difetto di giurisdizione del T.S.A.P..

Con sentenza n. 51/2019, depositata il 31 gennaio 2019, il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha dichiarato il ricorso inammissibile, per difetto di giurisdizione, indicando quale Giudice competente il Tribunale regionale delle Acque Pubbliche presso la Corte di Appello di Roma.

Il T.S.A.P. – rilevato che la legislazione di cui al citato art. 53, era mutata sensibilmente, in quanto ad una valutazione in origine largamente discrezionale, rimessa all’Amministrazione, quanto alla determinazione di tale sovracanone,… era subentrata una disciplina ispirata ad un certo automatismo, secondo criteri e parametri oggettivi predeterminati per legge (L. n. 925 del 1980, art. 2) – riteneva che la controversia, implicante l’accertamento di un credito, appartenesse alla giurisdizione del Tribunale regionale delle acque pubbliche.

Avverso la sentenza la Compagnia Elettrica Italiana-CEI s.r.l. ha proposto ricorso, su unico motivo.

Resistono, con autonomi controricorsi, l’Agenzia del Demanio, la Provincia di Frosinone e il Comune di Isola di Liri.

La Società ha depositato memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo, la ricorrente, premesso il quadro normativo di riferimento, deduce l’errata affermazione, da parte del Tribunale Superiore per le Acque Pubbliche, della giurisdizione del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche competente per territorio, con violazione del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 140 e 143.

1.1 Secondo la prospettazione difensiva le modifiche introdotte del R.D. n. 1775 del 1933, art. 53, L. 22 dicembre 1980, n. 925, avevano lasciato intatta la discrezionalità in capo all’Amministrazione, nell’istituire i sovracanoni per atto amministrativo, determinando un automatismo solo con riferimento alla loro liquidazione, con la conseguenza che la posizione del concessionario di acqua, destinatario del decreto di imposizione, non era di diritto soggettivo ma rimaneva di interesse legittimo.

2. Secondo la giurisprudenza consolidata di queste Sezioni Unite, ai fini dell’individuazione del criterio di riparto di giurisdizione – tra il giudice ordinario specializzato (Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche), R.D. n. 1775 del 1933, ex art. 140 e il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (quale giudice amministrativo in unico grado), dello stesso R.D. n. 1775 del 1933, ex art. 143 – nel caso di controversia concernente la determinazione dell’importo del canone per le concessioni di grande derivazione di acque pubbliche, occorre esaminare le seguenti questioni, aventi carattere dirimente:

a)se l’atto adottato dall’autorità amministrativa, di carattere generale, scaturisca da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa, senza cioè alcun margine di apprezzamento discrezionale quale espressione dell’esercizio di un potere amministrativo (nel qual caso il destinatario del provvedimento riveste una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo), evidenziandosi che, ove ricorra tale ipotesi, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario specializzato (Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche) (Cass. Sez. U. 30/07/2007, n. 16804);

b) se, nella diversa ipotesi in cui l’atto adottato dall’autorità amministrativa sia espressione dell’esercizio di un potere amministrativo, la controversia abbia (o non) per oggetto soltanto l’impugnazione dell’atto amministrativo, con una impugnativa quindi “in via principale” diretta ad ottenere una pronuncia avente efficacia di giudicato, evidenziandosi che, ove ricorra tale ipotesi, la giurisdizione appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (quale giudice amministrativo in unico grado) (Cass. Sez. U., 30/07/2007, n. 16798).

2.1. Sulla scorta di tali direttrici si è ribadito, anche di recente, (v. Sez. U. Ordinanza n. 18827 del 12/07/2019) il principio, secondo cui “in materia di determinazione del canone di concessione per le grandi derivazioni di acque pubbliche, quando l’atto adottato dall’autorità amministrativa, di carattere generale, scaturisca da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa, senza alcun margine di apprezzamento discrezionale, la giurisdizione appartiene al Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche quale giudice ordinario specializzato, poichè il destinatario del provvedimento riveste una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, mentre nel caso dell’impugnazione di un provvedimento che sia espressione dell’esercizio di un potere amministrativo discrezionale, tesa ad ottenere “in via principale” una pronuncia avente efficacia di giudicato, la giurisdizione appartiene al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, quale giudice amministrativo in unico grado”.

3. Il canone, o meglio sovracanone, oggetto di contenzioso, trova la sua disciplina nel R.D. n. 1775 del 1933, art. 53 (T.U. Acque) il quale, nella sua versione originaria, prevedeva che: Quando l’energia sia trasportata oltre il raggio di quindici chilometri dal territorio dei predetti Comuni rivieraschi, il Ministro delle finanze, sentito il Consiglio Superiore dei lavori pubblici, può stabilire con proprio decreto, a favore degli enti locali, un ulteriore canone annuo, a carico del concessionario, fino a lire due per ogni cavallo dinamico nominale. Questo canone decorre da quando sia iniziato il trasporto ai sensi del comma precedente, e nelle annualità successive avrà la stessa scadenza del canone governativo. Esso è ripartito fra i Comuni rivieraschi con decreto del Ministro delle finanze, e non deve eccedere per ciascun Comune l’ammontare delle spese obbligatorie risultante dalla media dei bilanci dell’ultimo quinquennio precedente la concessione. Per la parte di energia che sia trasportata fuori della provincia è attribuito all’Amministrazione provinciale il sopracanone nella misura di un quarto ed i rimanenti tre quarti sono ripartiti fra i Comuni come nel comma precedente. Nel caso di derivazioni che importino grandi opere, o quando le acque pubbliche siano restituite in un corso o bacino diverso da quello da cui son derivate, il Ministro delle finanze, sentito il Consiglio Superiore dei lavori pubblici, stabilisce a quali Comuni e Provincie, e in quale misura, possa spettare il sovra canone”.

3.1 A seguito delle modifiche, introdotte con la L. 4 dicembre 1956, n. 1377, il testo dell’art. 53, dispone che: Il Ministero delle finanze, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, può stabilire, con proprio decreto, a favore dei Comuni rivieraschi e delle rispettive Province, un ulteriore canone annuo, a carico del concessionario, fino a Lire 436 per ogni chilowatt nominale concesso. Con lo stesso decreto, il sovracanone è ripartito fra gli enti di cui al comma precedente, tenuto conto anche delle loro condizioni economiche e dell’entità del danno eventualmente subito in dipendenza della concessione. Nel caso di derivazioni a seguito delle quali le acque pubbliche siano restituite in corso o bacino diverso da quello da cui sono derivate, il Ministro per le finanze, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, stabilisce tra quali Comuni e Province ed in quale misura il sovracanone di cui ai commi precedenti debba essere ripartito. Il canone di cui al presente articolo ha la stessa decorrenza e la stessa scadenza del canone governativo.

3.2 Con la L. 22 dicembre 1980, n. 925, art. 2, è stato, infine, previsto che: i sovracanoni previsti dal Testo Unico approvato con R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 53 e successive modificazioni, sono conferiti nella misura fissa di Lire 1.200 per ogni chilowatt di potenza nominale media concessa o riconosciuta per le derivazioni di acqua con potenza superiore a chilowatt 220. Il riparto del gettito annuo può avvenire con accordo diretto, ratificato con decreto del Ministro delle finanze, fra i comuni e le province beneficiarie del sovracanone. In caso di mancato accordo lo stesso Ministro delle finanze, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, procederà d’ufficio alla liquidazione e ripartizione delle somme. Per le concessioni per le quali abbia già avuto luogo la liquidazione del sovracanone alla data di entrata in vigore della presente legge, lo stesso sovracanone verrà automaticamente conferito nella misura fissa di cui al comma 1 del presente articolo e con eguale decorrenza. Il riparto del gettito stabilito tra i beneficiari non subisce modificazioni, salvo l’accoglimento di motivate richieste dei beneficiari medesimi.

4. Appare evidente, dal mero raffronto delle disposizioni normative, succedutesi nel tempo, che l’ampia discrezionalità concessa all’Amministrazione finanziaria nell’adozione dei provvedimenti riguardanti il sovracanone, oggetto di contenzioso, è stata gradualmente ridotta sino alla sola previsione, nella sua determinazione, di una misura fissa, nel tempo aggiornata, da rapportare alla quantità di energia prodotta dalla derivazione d’acqua quantificata in KW di potenza nominale media annua.

Dall’originaria disposizione, la quale rimetteva al Ministero delle Finanze la possibilità di stabilire un sovracanone a favore dei Comuni rivieraschi, nel caso in cui l’energia fosse trasportata oltre il raggio dei 15 chilometri, e tenendo conto delle spese obbligatorie sostenute da ciascun Comune nell’ultimo quinquennio, con attribuzione, quindi, di ampio potere discrezionale sia in ordine all’an che al quantum del sovracanone, si è, infatti, assistito, ad opera delle modificazioni introdotte dalla L. 4 dicembre 1956, n. 1377, ad una successiva limitazione di tale potestà, venendo meno il riferimento al quantitativo di energia trasportata e alle spese sopportate dai Comuni e permanendo la discrezionalità con riferimento al solo ammontare del tributo e ai criteri di ripartizione del sovracanone individuati nelle “condizioni economiche e dell’entità del danno eventualmente subito in dipendenza della concessione “.

Dopo l’introduzione della L. 22 dicembre 1980, n. 925, art. 2, invece, la determinazione dell’importo del sovracanone riveriasco, per ciascuna concessione di derivazione d’acqua altro non è il risultato del prodotto di un’aliquota fissa per la potenza nominale media concessa o riconosciuta, con il conseguente venir meno dell’obbligatorietà del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, organo tecnico in precedenza chiamato ad esprimersi in merito alla valutazione dei presupposti – oggettivi e soggettivi – per la determinazione della misura del sovracanone, fulcro dell’esercizio del potere discrezionale della P.A. nella determinazione dell’importo di tale onere.

4. Dall’evoluzione del quadro normativo, come sopra delineato, emerge, allora, che il potere di assoggettare o non assoggettare al sovracanone ogni singola derivazione di acqua pubblica con potenza superiore a chilowatt 220 non può essere qualificato come potere discrezionale poichè si basa sul solo rilievo dei predetti requisiti, previsti per legge, e non implica alcuna valutazione autonoma in termini di opportunità.

Nè, in senso contrario, appare determinante il richiamo, effettuato in ricorso, alla sentenza n. 257 del 31.12.1982 della Corte Costituzionale, in quanto, in quell’occasione, la questione, allora sollevata all’attenzione della Consulta, atteneva alla fase della valutazione e della conseguente quantificazione della misura del sovracanone e, nella fattispecie allora esaminata, non era applicabile della L. n. 925 del 1980, art. 2.

5 Può, quindi concludersi che, nel caso in esame, l’atto adottato dall’autorità amministrativa, di carattere generale, scaturisce da disposizioni di legge in relazione a presupposti specificamente individuati dalla legge stessa, senza alcun margine di apprezzamento discrezionale, con la conseguenza che correttamente il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche.

6 Ne consegue il rigetto del ricorso e la condanna della ricorrente, soccombente, alla refusione delle spese in favore dei controricorrenti nella misura liquidata, per ciascuno, come in dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente alla refusione in favore dei controricorrenti delle spese processuali liquidate, per ciascuno, in complessivi Euro 3.200,00 oltre spese prenotate a debito in favore dell’Agenzia del Demanio, e solo in favore della Provincia di Frosinone e del Comune di Isola di Liri, Euro 200 per esborsi, rimborso spese forfetarie nella misura del 15% e accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 10 luglio 2020.

Depositato in Cancelleria il 21 luglio 2020

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