Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1548 del 20/01/2017

Cassazione civile, sez. un., 20/01/2017, (ud. 10/01/2017, dep.20/01/2017),  n. 1548

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI PALMA Salvatore – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. DIDONE Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – rel. Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 26330-2015 proposto da:

C.D.R.L., elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO

VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo studio dell’avvocato DOMENICO

IARIA – STUDIO LEGALE LESSONA, che lo rappresenta e difende, per

delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURA REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PRESSO LA SEZIONE

GIURISDIZIONALE DELLA TOSCANA;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

60175/2015 della CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA

TOSCANA;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

10/01/2017 dal Consigliere Dott. DOMENICO CHINDEMI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

GIOVANNI GIACALONE, il quale chiede che la Suprema Corte, a Sezioni

Unite, in camera di consiglio, in accoglimento del ricorso, dichiari

il difetto di giurisdizione della Corte dei conti ed emetta le

pronunzie conseguenti per legge.

Fatto

Con nota del 7 maggio 2013, indirizzata al Commissario Straordinario del Consorzio, la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Toscana, ha chiesto a C.D.R.L., quale Direttore del Consorzio di Bonifica Ombrone Pistoiese – Bisenzio, ora confluito nel Consorzio 3 Medio Valdarno, a seguito della riforma dei Consorzi di Bonifica di cui alla L.R. Toscana n. 79 del 2012, l’invio, nel termine di venti giorni, della documentazione degli agenti contabili di cui agli artt. 226 e 233 del testo Unico degli Enti Locali che, tra le altre funzione, “decreta le riscossioni ed ordina i pagamenti”.

Il Consorzio ha riscontrato tale comunicazione e, pur ribadendo la disponibilità a fornire tutti i necessari chiarimenti, riteneva di non esser soggetto alla disciplina di cui agli artt. 226 e 233 TU Enti Locali.

Il 10 settembre 2014, la Corte dei conti notificava a C.d.R. il decreto n. 42 del 2014 con il quale gli ha intimato, ai sensi del T.U. del R.D. n. 1214 del 1934, art. 44 e art. 45, comma 2, lett. c) e dell’art. 39 reg. proc. di cui al R.D. 13 agosto 1933, n. 1038 di depositare i conti giudiziali relativi agli esercizi dal 2003 al 2012 nel termine di novanta giorni dalla notifica del decreto stesso.

A seguito di tale ordine, il C.d.R., ha depositato una memoria nella quale ha evidenziato le ragioni per le quali i Consorzi di Bonifica non sarebbero assimilabili agli Enti locali di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000 e, conseguentemente, non soggetti agli obblighi di cui agli artt. 222 e 233 del medesimo Testo Unico, allegando, comunque, la documentazione contabile relativa agli esercizi economici dal 2003 al 2013.

Il 10 giugno 2015, la predetta Procura ha notificato atto di citazione nel quale, sull’assunto del mancato deposito dei giudizi di conto, è stata richiesta la condanna dello stesso, ai sensi del R.D. n. 1214 del 1934, art. 46 al pagamento in favore dell’erario della sanzione pecuniaria non inferiore ad Euro 20.640,00, oltrechè la richiesta di nominare un commissario per la redazione dei conti giudiziali; il 22 luglio 2015, gli è stato notificato un “atto di citazione integrativo”, con il quale la sanzione pecuniaria è stata quantificata in Euro 100.000,00.

Il C.d.R. resisteva nel giudizio instaurato dinanzi alla Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Toscana, formulando l’eccezione di difetto di giurisdizione della magistratura contabile proponendo regolamento preventivo di giurisdizione, depositando anche memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo viene eccepita violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 97 e 103 Cost., R.D. 23 maggio 1924, n. 827, artt. 610 e ss.; R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, artt. 44 e ss.; R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, artt. 27 e ss.; D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 227 e ss. in relazione alla natura dei Consorzi di bonifica le cui caratteristiche essenziali sono, per un verso la struttura associativa, in quanto costituiti tra i proprietari degli immobili agricoli ed urbani situati in un determinato comprensorio di bonifica, previamente individuato, e per altro verso, l’autogoverno, in quanto amministrati da soggetti direttamente eletti dai consorziati, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Con il secondo motivo viene dedotta violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 25, 97 e 103 Cost., del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, artt. 610 e ss., R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, artt. 44 e ss., R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, artt. 27 e ss., D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 227 e ss. in relazione alla natura della responsabilità invocata rilevando l’infondatezza delle motivazioni addotte dalla Procura contabile.

In particolare il ricorrente deduce il difetto assoluto di giurisdizione della Corte dei Conti, con riferimento all’azione promossa nei suoi confronti, in relazione alla natura ed alle finalità proprie dell’azione di cui al R.D. n. 1214 del 1934, artt. 45 e 46 in quanto, come evidenziato anche dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, con il giudizio di conto è azionata una responsabilità amministrativa di tipo “sanzionatorio” e non risarcitorio come, invece, nell’ipotesi di responsabilità amministrativa per danno erariale.

2. E’ fondato il primo motivo del ricorso assorbente di ogni altro profilo di censura.

Occorre, preliminarmente, accertare la natura dei consorzi di bonifica; il R.D. n. 215 del 1933, art. 59 qualifica espressamente i consorzi di bonifica quali “persone giuridiche pubbliche”; la medesima definizione è ribadita dall’art. 862 c.c., e la L.R. Toscana 27 dicembre 2012, n. 79, art. 7 (avente ad oggetto “Nuove norme in materia di bonifica”), che ha abrogato la precedente L.R. 5 maggio 1994, n. 34 (contenente “Norme in materia di bonifica”), stabilisce espressamente, al comma 2, che “il consorzio di bonifica è ente pubblico economico a base associativa, retto da un proprio statuto, la cui azione è informata ai principi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, nel rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio”.

La giurisprudenza della S.C. è costante nel ritenere che “i consorzi di bonifica hanno natura di enti pubblici economici e non sono imprenditori agricoli, perseguendo fini economici non solamente agricoli, anche se con attività in parte strumentale all’agricoltura” (Cass. sez. lav., 17 luglio 2012, n. 12242, cfr Cass. Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 14679 del 18/07/2016). I predetti consorzi “pur perseguendo finalità di ordine generale, svolgono un’attività tipicamente economica a carattere privatistico e quindi devono essere classificati fra gli enti pubblici economici con conseguente devoluzione al giudice ordinario delle controversie inerenti al rapporto di lavoro dei suoi dipendenti, tuttavia sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo ove per legge sia previsto un provvedimento a carattere autoritativo e discrezionale, emesso dall’autorità amministrativa, che incida sulla posizione del dipendente, il quale in tal caso versa, in relazione a tale particolare profilo del rapporto, in una situazione di interesse legittimo e non già di diritto soggettivo “(Cass. SS.UU., 11 gennaio 1997, n. 191; cfr., nello stesso senso, ex plurimis, Cass. SS.UU. 8 febbraio 2003, n. 1540; Cass. SS.UU. 18 marzo 1992, n. 3354 Cass. SS.UU. 29 ottobre 1974, n. 3252).

2.1 L’orientamento delle Sezioni Unite accredita una nozione allargata di “agente contabile”, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico” rilevando che “è in perfetta armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia. La qualità di agente contabile perciò è fondata sul presupposto essenziale che detto operatore è investito del maneggio (nel caso trattavasi di riscossione di entrate) di danaro (sia esso entrata di diritto pubblico o di diritto privato) di indiscussa originaria pertinenza dell’ente pubblico che ha costituito a tale scopo la società di tipo privatistico” (cfr. Cass. S.U. 12367/2001, nel caso dei pedaggi per parcheggio riscossi da società privata per conto di un Comune).

Tuttavia, anche se i consorzi di bonifica sono enti pubblici di carattere locale, ad essi non è applicabile la disciplina del TUEL.

La distinzione, tra tutti gli atti degli amministratori, di quelli inerenti alla attività imprenditoriale del Consorzio rispetto a quelli concretanti esercizio di poteri autoritativi di

autorganizzazione, se rileva agli effetti del discrimine tra giurisdizione ordinaria e

giurisdizione del giudice contabile (cfr. Cass. S. U. n. 2851 del 1984, n. 2911 del 1988), non si presta poi ad essere traslata ed applicata nel diverso settore del giudizio di conto, per le ovvie considerazioni che in questa materia non vi è potenziale concorrenzialità tra poteri giurisdizionali attribuiti ad apparati giudiziari diversi, come non vi è materiale separatezza tra la rappresentazione contabile degli atti di gestione a seconda del loro

carattere imprenditoriale-discrezionale o pubblicistico-vincolato, essendo,

necessariamente, unico ed unitario il conto consuntivo dell’ente.

Tale principio è stato confermato dall’orientamento di questa Corte,secondo cui “sono attribuiti alla Corte dei conti i giudizi di responsabilità amministrativa per fatti commessi dopo l’entrata in vigore della L. n. 20 del 1994, art. 1, u.c., anche nei confronti di amministratori e dipendenti di enti pubblici economici (restando invece per tali enti esclusa la responsabilità contabile, per la quale il R.D. n. 1214 del 1934, art. 45 dispone che la presentazione del conto costituisce l’agente dell’amministrazione in giudizio e, dunque, presuppone l’applicabilità di norme pubblicistiche generalmente escluse, invece, per tali enti)” (Cass. S.U. 22 dicembre 2003, n. 19667)

Nonostante l’indiscussa natura “tributaria” dei contributi consortili imposti e riscossi dai consorzi di bonifica, natura desunta dal carattere obbligatorio dei contributi stessi, così come obbligatoria è ritenuta la costituzione dei consorzi medesimi (cfr Cass. S.U. n. 2598/2013), non si rivela configurabile un’attività di “maneggio” di fondi riportabili ad una pubblica amministrazione, in ragione della richiamata natura economico/imprenditoriale di detti enti consortili.

Le finalità istituzionali dei Consorzi vengono perseguite mediante risorse di provenienza “privata”, ovvero, direttamente dai consorziati, in quanto tali enti, per lo svolgimento delle proprie finalità istituzionali, utilizzano i contributi di bonifica richiesti ai privati proprietari di immobili ricompresi nell’ambito del comprensorio che traggono beneficio dall’attività consortile e che, appunto, assumono la qualifica di “consorziati”, così come previsto dal R.D. n. 215 del 1933, art. 54, dall’art. 862 c.c. e dalla L.R. n. 94 del 1994, art. 16.

Nè la destinazione dei contributi alla realizzazione delle opere di bonifica ed il mezzo contrattuale dell’appalto pubblico, eventualmente adoperato per il raggiungimento di detto fine, appaiono elementi sufficienti a determinare il carattere di diretta pertinenza di una pubblica amministrazione dei fondi “maneggiati” dai soggetti responsabili dei consorzi, con conseguente insussistenza dell’obbligo di rendicontazione.

Non sussistono valide ragioni per discostarsi dal pur non recente orientamento di codeste S.U., secondo cui, ancorchè i consorzi di bonifica abbiano natura di enti pubblici economici, perchè svolgono attività di tipo imprenditoriale (non esclusa dalla equiparabilità dei contributi consortili ai tributi erariali, limitata ad alcuni aspetti, quale quello dell’esazione) – nei confronti dei loro tesorieri deve essere negata la competenza giurisdizionale della Corte dei Conti, in tema di verificazione dei rendiconti consuntivi, in considerazione della mancanza di un’espressa previsione normativa e della irrilevanza, al fine indicato, dell’assoggettamento di detti consorzi a controllo amministrativo, e, inoltre, della non assimilabilità dei consorzi medesimi ai consorzi fra enti locali territoriali (Cass. S.U. n. 456 del 18/01/1991).

La L.R. Toscana n. 34 del 1994 (in vigore negli anni oggetto della richiesta di deposito del conto giudiziale) non prevedeva a carico dei Consorzi oneri particolari in punto di tenuta e redazione delle scritture contabili e dei bilanci e, pertanto, al Direttore del Consorzio di Bonifica, in mancanza di una specifica disposizione che preveda l’obbligo per i Consorzi di bonifica di compilare il conto giudiziale o che ponga in capo all’economo del Consorzio l’onere di provvedere all’invio del conto giudiziale alla Corte dei Conti. non possono essere applicate, per analogia, gli obblighi posti a carico degli Enti locali (D.Lgs. n. 267 del 2000), artt. 218 e ss. in punto di rendiconto della gestione dell’economo ed obbligatorietà della redazione del relativo conto) che vanno nettamente distinti dai Consorzi di bonifica, con conseguente non assoggettabilità dei Consorzi di bonifica, alla giurisdizione della Corte dei Conti ai sensi del R.D. 12 luglio 1934, n. 121, artt. 44 e ss..

Va, conseguentemente dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti a favore del giudice ordinario.

PQM

Dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei conti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 10 gennaio 2017.

Depositato in Cancelleria il 20 gennaio 2017