Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15476 del 03/06/2021

Cassazione civile sez. lav., 03/06/2021, (ud. 11/02/2021, dep. 03/06/2021), n.15476

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TRIA Lucia – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 19562/2015 proposto da:

I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE PREVIDENZA SOCIALE, in persona del

Presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura

Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli Avvocati

SEBASTIANO CARUSO, FRANCESCA FERRAZZOLI, ELISABETTA LANZETTA,

CHERUBINA CIRIELLO;

– ricorrente –

contro

P.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE DELLE MILIZIE

48, presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO CORVASCE, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato SIMONA RUSSO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 592/2014 della CORTE D’APPELLO di MILANO,

depositata il 24/07/2014 R.G.N. 2287/2011;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

11/02/2021 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA.

Fatto

RILEVATO

che:

1. la Corte d’appello di Milano confermava la sentenza del Tribunale di Monza che aveva parzialmente accolto il ricorso proposto da P.A., dipendente dell’INPS con la qualifica di ottimizzatore (funzionario di posizione apicale, Area C4, poi C5), e condannato l’Istituto a pagare in suo favore le differenze retributive per lo svolgimento dal gennaio 2003 al marzo 2006 e dall’aprile 2007 al luglio 2007 di mansioni riconducibili a quelle di dirigente responsabile dell’area vigilanza (quantificate in Euro 43.000,00);

riteneva la Corte territoriale che, sulla base del contratto nazionale di settore del 2001 e della struttura dell’area vigilanza come delineata dalle stesse circolari dell’INPS (n. 131/2001 e n. 188/2001), la preposizione a tale area avesse carattere dirigenziale e che, in particolare, fosse stata attribuita al P. l’intera responsabilità relativa alla direzione del servizio (e non semplicemente il ruolo di ottimizzatore, formalmente attribuito);

sulla base dell’esame della prova testimoniale affermava che il predetto avesse gestito con pienezza di responsabilità l’organizzazione dell’area di assegnazione, sia sotto il profilo qualitativo sia sotto quello quantitativo, essendo il punto di riferimento del personale, al quale assegnava le pratiche, distribuendo il lavoro tra gli ispettori, predisponendo il piano ferie sulla base delle relative richieste e delle compatibilità con le necessità dell’ufficio, occupandosi della gestione dei rapporti con gli enti esterni e partecipando alle riunioni regionali dove rappresentava l’ufficio, ciò anche nel periodo in cui il ruolo di responsabile dell’area era stato attribuito ad interim al direttore Zapparoli;

2. avverso tale sentenza l’I.N.P.S. ha proposto ricorso per cassazione con due motivi;

3. P.A. ha resistito con controricorso;

4. l’INPS ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per incertezza assoluta sui poteri del mandatario formulata dal controricorrente;

come da questa Corte già affermato (v. Cass. 4 luglio 2019, n. 18042; Cass. 7 febbraio 2019, n. 3649) ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 16, comma 1, lett. f), i dirigenti titolari di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell’ambito delle loro competenze (come definite dall’art. 4 dello stesso D.Lgs.) esercitano, fra gli altri, il potere di promuovere e resistere alle liti, di conciliare e di transigere (fermo restando quanto disposto dalla L. 3 aprile 1979, n. 103, art. 12, comma 1); di conseguenza è loro attribuito il potere di rilasciare al difensore procura speciale per proporre ricorso in cassazione;

nella specie, il Dott. S.S., nel rilasciare la procura speciale ai difensori dell’INPS ha allegato di essere titolare dell’incarico di livello dirigenziale generale di Direttore delle risorse umane, come tale nominato con Det. Commissario Straordinario 7 agosto 2014, n. 138; la fonte diretta del potere rappresentativo del Dott. S. non è, allora, la determinazione n. 138/2014 – di investitura nell’ufficio dirigenziale di livello generale – ma la legge e, in particolare, il sopra D.Lgs. n. 165 del 2001, citato art. 16, comma 1, lett. f), che, nel riordinare le norme in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, già entrate in vigore con il D.Lgs. n. 29 del 1993, ha previsto che “i dirigenti generali promuovono e resistono alle liti che hanno il potere di conciliare e transigere” (Cass. n. 15715/2012 e n. 3445/2004); quanto alla suddetta Delib., si rileva che ai sensi del D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (anche nella versione precedente alle modifiche di cui al D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97) le pubbliche amministrazioni pubblicano per i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, i medesimi dati indicati per i titolari di incarichi politici: tra i dati pubblicati figura, per quanto rileva in causa, l’atto di nomina del dirigente, con l’indicazione della durata dell’incarico (si vedano di detto D.Lgs. n. 33 del 2013, artt. 14 e 15);

la nomina del dirigente pubblico è, dunque, un fatto soggetto a pubblicità legale; la controparte avrebbe dovuto, pertanto, contestare specificamente la esistenza del potere rappresentativo del Dott. S., allegando che il medesimo non era titolare, alla data di rilascio della procura, dell’ufficio dirigenziale generale avente competenza sulle risorse umane mentre si è solo limitata ad evidenziare che la procura alle liti era stata conferita da soggetto diverso dal legale rappresentante dell’Istituto;

2. con il primo motivo l’Istituto denuncia, ex art. 360 c.p.c., n. 3, violazione o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., in relazione al c.c.n.i. INPS per l’anno 2001, sottoscritto il 25/7/2001, violazione o falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 c.c. e segg., con riferimento alla circolare INPS n. 131/2001, nonchè violazione o falsa applicazione dell’art. 17 del c.c.n.l. 1998-2001, L. n. 88 del 1989, art. 15, comma 1 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3, ed ancora violazione o falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 2 e 27, D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 56, come sostituito del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 25 e successivamente modificato dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 15, ora D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52;

il ricorrente critica la decisione della Corte milanese per essere andata in contrario avviso rispetto al consolidato orientamento di questa Corte di legittimità, omettendo del tutto di considerare le norme regolamentari dell’INPS e limitandosi ad esaminare le circolari n. 131/1998 e n. 188/2001 per affermare che presso la struttura della direzione provinciale di Monza l’area di vigilanza era affidata ad un dirigente o in mancanza assunta ad interim dal direttore;

dopo aver trascritto nel motivo gli articoli del c.c.n.i. 25/7/2001 rilevanti ai fini di causa, addebita alla Corte territoriale di non avere esaminato l’intera disciplina dettata per l’attività di vigilanza e, quindi, di non avere colto le differenze fra i compiti svolti dalla Direzione Regionale e quelli assegnati alle Direzioni provinciali e sub provinciali;

il ricorrente precisa, poi, che solo alla prima competono il governo complessivo, la responsabilità dell’attività ed il coordinamento a livello regionale, mentre alle altre è assegnata l’attuazione delle linee di pianificazione e la realizzazione del piano operativo e che detta distinzione incide sulla qualificazione degli uffici perchè, mentre l’area di vigilanza regionale deve essere necessariamente assegnata ad un dirigente, quella provinciale o sub provinciale può essere affidata anche ad un funzionario in possesso della qualifica di Ispettore Generale o di Direttore di Divisione;

aggiunge ancora l’INPS che la Corte ha mal interpretato la portata del c.c.n.i. 2001 e della circolare applicativa n. 131/2002 confondendo tra le attribuzioni contrattualmente riservate ai funzionari apicali con la qualifica di ottimizzatore (cui appartiene il P.) e le mansioni dell’area di vigilanza assunte ad interim dal direttore di sede;

rileva che la Corte territoriale ha anche violato la normativa di cui alla L. n. 88 del 1989, art. 15, atteso che, nella fattispecie, non si poteva neanche in astratto accertare la natura delle funzioni svolte dal P. perchè questi non aveva neppure la qualifica di ispettore di cui a detta norma ma solo quella di funzionario apicale (C5) con funzioni di ottimizzatore e svolgeva appieno le funzioni come descritte nel c.c.n.i. richiamato il quale prevede, con riferimento alla Direzione provinciale e sub provinciale che: “Per l’attività di organizzazione, coordinamento e monitoraggio dell’attività di vigilanza, il Dirigente dell’area si può avvalere di un funzionario apicale o in via eccezionale anche di un ispettore di vigilanza di particolare professionalità per un periodo massimo di tre mesi per ottimizzare i flussi comunicativi assicurando: – la predisposizione degli atti propedeutici all’attività ispettiva; l’acquisizione dei risultati; – i collegamenti con le unità di processo interessate; – il monitoraggio dell’esito recupero crediti e del contenzioso amministrativo e legale. Per tale periodo non compete alcun trattamento indennitario aggiuntivo rispetto a quello del profilo di appartenenza. Resta inteso che la programmazione e la gestione dell’attività nonchè la verifica dei comportamenti è di esclusiva competenza della funzione dirigenziale che si avvarrà, come illustrato in sede di descrizione dei profili, della collaborazione del personale ispettivo con profilo C4”;

rileva che la Corte territoriale avrebbe dovuto scrutinare con rigore quali fossero le funzioni collegate alle mansioni asseritamente svolte e soprattutto avrebbe dovuto individuare l’imputazione delle responsabilità conseguenti e che censurabile è l’affermazione apodittica dell’avvenuto svolgimento di funzioni dirigenziali in assenza di un posto-funzione presente nell’organico della sede, ciò in violazione della disciplina di riferimento sul riassetto organizzativo dell’Ente di cui al Regolamento attuativo n. 799/1998 (doc. 15 del fascicolo INPS di primo grado);

3. con il secondo motivo l’Istituto denuncia omessa pronuncia sul capo di appello – autonomamente apprezzabile – relativo alla riorganizzazione dell’Istituto mediante Delib. n. 799 del 1998, dell’INPS con particolare riferimento al modello dirigenziale ivi previsto ed all’organigramma nonchè violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c.:

sostiene che la Corte territoriale non ha tenuto conto dei rilievi mossi dall’Istituto alla decisione di prime cure, incentrati sulla nuova struttura organizzativa dell’Ente e non ha considerato le argomentazioni addotte a difesa dell’Ente in punto di inesistenza di una specifica area di vigilanza di livello dirigenziale nell’ambito delle sedi provinciali e sub provinciali;

4. il primo motivo di ricorso è fondato (v. in fattispecie sovrapponibili Cass. 19 agosto 2019, n. 21474; Cass. 23 luglio 2019, n. 19927; Cass. 26 febbraio 2019, n. 5616; Cass. 15 gennaio 2018, n. 752);

5. va innanzitutto precisato che i contratti collettivi integrativi, disciplinati del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40 bis, nelle diverse versioni succedutesi nel tempo, se pure di rilievo nazionale in ragione della organizzazione dell’amministrazione interessata, hanno carattere decentrato rispetto ai comparti e per essi non è previsto, a differenza dei contratti collettivi nazionali, il particolare regime di pubblicità di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 47, comma 8;

in sede di legittimità, pertanto, non è consentita la interpretazione diretta di detti contratti, potendo essere unicamente denunciata la violazione, da parte del giudice del merito, dei criteri di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 c.c. e segg. (in tal senso fra le più recenti Cass. 17 febbraio 2014 n. 3681);

nel caso di specie l’Istituto ricorrente ha correttamente formulato la censura, poichè ha indicato i canoni esegetici violati dalla Corte territoriale, alla quale ha sostanzialmente addebitato di non avere considerato nella loro interezza le clausole contrattuali dedicate alla attività di vigilanza e di non avere valutato, al fine di individuare la volontà delle parti collettive, il quadro normativo di riferimento e gli atti organizzativi adottati dall’INPS nell’esercizio del potere conferitogli dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 27;

6. tanto chiarito, i rilievi sono fondati, poichè nella interpretazione del contratto collettivo è necessario procedere al coordinamento delle varie clausole, in quanto l’espressione “senso letterale delle parole” va riferita all’intera dichiarazione negoziale e non soltanto ad una parte della stessa (v. Cass. 19 settembre 2014, n. 19779);

è, altresì, centrale il canone di coerenza fra contenuti normativi legali e contenuti normativi contrattuali (cfr. Cass. 7 aprile 2004, n. 8741) che assume particolare rilievo nell’impiego pubblico contrattualizzato, alla luce del disposto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2;

6.1. va, poi, rilevato che il c.c.n.i. 25/7/2001, nel disciplinare le competenze, l’organizzazione e le funzioni dell’attività di vigilanza, stabilisce che compete alla Direzione Regionale “il governo complessivo della responsabilità dell’attività di vigilanza ed il relativo coordinamento a livello regionale” che comportano la determinazione delle linee di indirizzo, la formulazione del piano annuale delle attività, la verifica dei risultati dell’attività ispettiva, la distribuzione delle risorse sul territorio, finalizzata anche ad assicurare l’uniformità dell’azione ispettiva;

quanto alla dotazione organica il contratto prevede che “presso ogni Direzione Regionale è costituita un’area vigilanza da attribuire ad un dirigente in forza alla direzione stessa, senza che ciò comporti la ridefinizione della relativa pianta organica” e che “tale dirigente potrà essere coadiuvato da un art. 15 o, in subordine, da un funzionario apicale (C4/ C5) di profilo amministrativo con compiti di organizzazione coordinamento”;

alle direzioni provinciali e sub provinciali è, invece, attribuita “l’attuazione delle linee di pianificazione regionale attraverso la realizzazione del piano operativo assegnato dalla direzione regionale”, alla quale resta riservata la funzione di “regia”;

il contratto collettivo stabilisce, inoltre, che “presso ciascuna direzione l’area di vigilanza è affidata ad un dirigente, senza che ciò comporti la ridefinizione della relativa pianta organica o, in carenza, è assunta ad interim dal direttore; la funzione, pur in presenza di un dirigente, può essere attribuita anche ad un funzionario con la qualifica di ispettore generale/direttore di divisione… resta inteso che la programmazione, la gestione dell’attività nonchè la verifica dei comportamenti è di esclusiva competenza della funzione dirigenziale che si avvarrà, come illustrato in sede di descrizione dei profili, della collaborazione del personale ispettivo con profilo C/4”;

6.2. la Corte territoriale, nell’interpretare le disposizioni contrattuali sopra richiamate, ne ha valorizzato solo una parte, senza verificare la compatibilità del risultato esegetico raggiunto con la possibilità, espressamente prevista dalle parti collettive, di attribuire la “funzione”, anche in presenza di un dirigente, “ad un funzionario con qualifica di ispettore generale/direttore di divisione” (invero, la norma pattizia già sopra ricordata, nel disciplinare le funzioni della Direzione provinciale e sub Provinciale, prevede che, “per l’attività di organizzazione, coordinamento e monitoraggio dell’attività di vigilanza, il Dirigente dell’area si può avvalere di un funzionario apicale o in via eccezionale anche di un ispettore di vigilanza di particolare professionalità…”);

quanto ai compiti affidabili al personale del ruolo ad esaurimento nell’ambito dell’attività di vigilanza, ha omesso di comparare la organizzazione prevista per le direzioni regionali con quella dettata per le sedi provinciali e sub provinciali;

6.3. infine il giudice di appello non ha considerato che le parti collettive hanno fatto chiaro riferimento alla pianta organica, sicchè, al fine di valutare se la funzione attribuita al P. potesse avere valenza dirigenziale, occorreva esaminare (come evidenziato da questa Corte nei precedenti sopra richiamati) il regolamento di organizzazione dell’ente, adottato con la Delib. n. 799 del 1998 e la circolare INPS n. 17/1999, con i quali sono stati previsti il numero e le competenze dei dirigenti da assegnare alle sedi provinciali e sub provinciali;

va osservato, al riguardo, che ai fini dell’applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, sono necessarie l’allegazione e la prova della pienezza delle mansioni assegnate, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, in relazione alle concrete attività svolte e alle responsabilità attribuite (v. Cass. 19 aprile 2007, n. 9328), sicchè ove la funzione dirigenziale comporti una pluralità di competenze diverse, seppure interagenti fra loro, non è sufficiente che il potere di direzione sia stato esercitato in relazione ad una parte di detti compiti;

6.4. la sentenza impugnata ha, poi, finito per non fare buon governo della disciplina di cui alla L. n. 88 del 1989, art. 15 e del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3;

come già chiarito da questa Corte (Cass. 7 luglio 2015 n. 14038) ai funzionari apicali delle qualifiche ad esaurimento poteva essere attribuita, per espressa previsione di legge, la funzione di direzione di uffici di particolare rilevanza con un trattamento economico definito nel primo contratto collettivo di comparto di cui al D.Lgs. n. 29 del 2003, art. 45: in conseguenza l’assegnazione all’area di vigilanza delle direzioni provinciali o sub provinciali non poteva legittimare la pretesa di differenze retributive, atteso che “era previsto che il trattamento economico di questi particolari dipendenti pubblici (sostanzialmente quadri, destinati poi a confluire nella qualifica di dirigenti a seguito di procedure selettive) era demandato alla contrattazione collettiva integrativa”;

in detto precedente, reso in fattispecie analoga di attribuzione delle funzioni di responsabile dell’area vigilanza presso una sede provinciale dell’INPS, si è altresì affermato che ciò era “quanto si è verificato nella specie perchè sulla base della contrattazione collettiva integrativa a questi dipendenti, con qualifica apicale non dirigenziale, cui era assegnata la direzione di uffici di particolare rilevanza, non riservati al dirigente, oppure la reggenza di uffici la cui direzione era riservata a dirigenti in attesa dell’espletamento della procedura selettiva per la copertura del posto, era attribuito un trattamento economico aggiuntivo che non necessariamente doveva coincidere con il trattamento economico da dirigenti” e si è richiamato il principio affermato, in proposito, da Cass. 15 gennaio 2015, n. 6161 secondo cui il diritto al compenso per lo svolgimento di mansioni superiori spettante ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, comma 5, non si traduce in un rigido automatismo, con erogazione al dipendente di un trattamento economico esattamente corrispondente alle mansioni superiori, essendo sufficiente, anche per l’osservanza dell’art. 36 Cost., la somministrazione di un compenso aggiuntivo rispetto alla qualifica di appartenenza, la cui determinazione può essere derivata anche da una norma collettiva;

7. il secondo motivo è inammissibile;

8. non è configurabile il vizio di mancata pronuncia su una eccezione di merito sollevata in appello qualora essa, anche se non espressamente esaminata, risulti incompatibile con la statuizione di accoglimento della pretesa dell’attore, deponendo per l’implicita pronunzia di rigetto dell’eccezione medesima, sicchè il relativo mancato esame può farsi valere non già quale omessa pronunzia, e, dunque, violazione di una norma sul procedimento (art. 112 c.p.c.), bensì come violazione di legge (come, nella specie, l’INPS ha fatto con il primo motivo di ricorso) e difetto di motivazione, in modo da portare il controllo di legittimità sulla conformità a legge della decisione implicita e sulla decisività del punto non preso in considerazione (v. in tal senso tra le più recenti Cass. 6 novembre 2020, n. 24953);

9. da tanto consegue che va accolto il primo motivo di ricorso e dichiarato inammissibile il secondo;

la sentenza impugnata va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto con rinvio alla Corte d’appello di Milano che, in diversa composizione, procederà ad un nuovo esame nel rispetto dei criteri di ermeneutica contrattuale e dei principi di diritto sopra richiamati e provvederà anche sulle spese del presente giudizio di legittimità;

10. non sussistono le condizioni processuali di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara inammissibile il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale, il 11 febbraio 2021.

Depositato in Cancelleria il 3 giugno 2021