Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15328 del 25/07/2016

Cassazione civile sez. lav., 25/07/2016, (ud. 10/05/2016, dep. 25/07/2016), n.15328

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BERRINO Umberto – Presidente –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. RIVERSO Roberto – Consigliere –

Dott. CAVALLARO Luigi – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 18663-2012 proposto da:

C.V., C.F. (OMISSIS), N.M. C.F. (OMISSIS),

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA SANTA MAURA 49 (STUDIO

MANCINI-CASCIERE), presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI MANCINI,

rappresentati e difesi dall’avvocato MARILENA VOZZA, giusta delega

in atti;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DIFESA, C.F. (OMISSIS), MINISTERO DELL’INTERNO C.F.

(OMISSIS), MINISTERO ECONOMIA FINANZE C.F. (OMISSIS);

– intimati –

avverso la sentenza n. 7051/2011 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 28/05/2012 R.G.N. 6994/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/05/2016 dai Consigliere Dott. LUIGI CAVALLARO;

udito l’Avvocato IANNUCCI VALTER per VOZZA MARILENA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento per quanto di

ragione.

Fatto

Con sentenza depositata il 28.5.2012, la Corte d’appello di Roma confermava la statuizione di primo grado che aveva rigettato la domanda di N.M. e C.V. volta ad ottenere i benefici di cui al D.P.R. n. 243 del 2006 quali genitori di C.G., militare deceduto in servizio all’estero nel 1994.

La Corte, in particolare, riteneva che il regolamento approvato con D.P.R. n. 243 del 2006, in attuazione della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, che aveva esteso alle vittime del dovere i benefici gia’ previsti in favore delle vittime della criminalita’ e del terrorismo, avesse legittimamente discriminato fra eventi verificatisi sul territorio nazionale, considerati utilmente ai fini dell’ammissione al godimento dei benefici a far data dal 1961, ed eventi verificatisi all’estero, considerati utilmente al predetto fine solo a far data dal 2003, e sul rilievo che il fatto occorso a C.G. si era verificato all’estero in data anteriore al 2003, rigettava la domanda proposta dai suoi genitori.

Contro questa pronuncia ricorrono N.M. e C.V. affidandosi a tre motivi. Il Ministero della Difesa, il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze sono rimasti intimati.

Diritto

Con il primo motivo, i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 243 del 2006, art. 2, per avere la Corte di merito ritenuto che la disposizione cit. discriminasse fra eventi verificatisi in Italia, indennizzabili dal 1961, ed eventi verificatisi all’estero, indennizzabili dal 2003: ad avviso dei ricorrenti, infatti, il D.P.R. n. 243 del 2006, art. 2, avrebbe introdotto la distinzione in esame esclusivamente ai fini della copertura di spesa, dovendo ogni diversa interpretazione ritenersi contraria agli artt. 2 e 3 Cost..

Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio per non avere la Corte di merito motivato circa la natura dell’attivita’ svolta all’estero dal loro congiunto.

Con il terzo motivo, i ricorrenti si dolgono di omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio per non avere la Corte di merito ritenuto che, in considerazione della natura della controversia, sussistevano comunque gravi ed eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese di causa. Cio’ posto, il primo motivo e’ fondato nei termini che seguono.

Va premesso che la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 562, ha stabilito che, ai fini della progressiva estensione dei benefici gia’ previsti a favore delle vittime della criminalita’ e del terrorismo a tutte le vittime del dovere, individuate ai sensi dei successivi commi 563 e 564, fosse autorizzata, a decorrere dall’anno 2006, la spesa annua nel limite massimo di Euro 10.000.000,00.

A sua volta, il comma 565 ha previsto che, con successivo regolamento da emanare ai sensi della L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 1, fossero disciplinati “i termini e le modalita’ per la corresponsione delle provvidenze, entro il limite massimo di spesa stabilito al comma 562, ai soggetti di cui ai commi 563 e 564 ovvero ai familiari superstiti”.

Detto regolamento e’ stato successivamente emanato con D.P.R. n. 243 del 2006, il cui art. 2, per quanto qui interessa, ha previsto che “fino a nuova autorizzazione di spesa”, le provvidenze in questione venissero corrisposte agli aventi diritto “con riferimento ad eventi verificatisi sul territorio nazionale dal 1 gennaio 1961 ed all’estero dal 1 gennaio 2003”.

Dato il rinvio alla L. n. 400 del 1988, art. 17, comma 1, e l’assenza nella L. n. 266 del 2005 di disposizioni suscettibili di immediata applicazione, e’ da ritenere che il regolamento di cui al D.P.R. n. 243 del 2006 appartenga al novero dei regolamenti di attuazione o integrazione, cosi’ definiti in dottrina in ragione del loro fondarsi su di una legge che, limitandosi a fissare i principi di una materia data senza regolarne il dettaglio, non e’ suscettibile di applicazione fintanto che non sia intervenuto il relativo regolamento attuativo.

Cio’ posto, si tratta di stabilire se il rinvio al regolamento della disciplina dei termini e delle modalita’ di corresponsione delle provvidenze abbia rimesso alla fonte secondaria non soltanto l’individuazione dei termini per la presentazione delle domande e la disciplina del relativo procedimento amministrativo di accertamento dei requisiti e di concessione delle provvidenze, ma altresi’ – come ritenuto dalla sentenza impugnata – “una non limitata area di scelte circa la concreta estensione delle provvidenze in esame”.

Ritiene il Collegio che tale ultima interpretazione, nella misura in cui abilita il regolamento a introdurre fra la platea dei potenziali aventi diritto disparita’ di trattamento non fondate su alcuna previsione legislativa, non sia condivisibile, dal momento che finisce con il frustrare l’esigenza di un controllo giurisdizionale sugli atti normativi della pubblica amministrazione. Il principio di legalita’ cui deve ispirarsi l’azione amministrativa non puo’ infatti declinarsi soltanto in negativo, come mera non contrarieta’ alla legge, ma richiede di essere declinato in positivo, vale a dire come esercizio di potesta’ da essa conferite, ed e’ evidente che interpretare la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, nel senso di attribuire al regolamento la scelta dei soggetti beneficiari delle provvidenze equivarrebbe a introdurre una clausola autorizzatoria in bianco all’esercizio della potesta’ normativa, che attribuirebbe all’autorita’ amministrativa una totale liberta’ di scelta al riguardo e finirebbe con il paralizzare il controllo giurisdizionale finalizzato a tutelare l’azionabilita’ delle pretese dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione. Ne’ vale in contrario richiamare il costante insegnamento della Corte costituzionale secondo cui il decorso del tempo e’ di per se’ fattore di differenziazione: benche’ sia vero in generale che il fluire del tempo costituisce idoneo elemento di differenziazione delle situazioni soggettive (v. in tal senso Corte cost. nn. 31 e 273 del 2011, 61 del 2010, 170 del 2009 e 212 del 2008), non e’ meno vero che in un ordinamento retto dal principio di legalita’ dell’azione amministrativa e’ la legge che deve stabilire in che modo il tempo possegga tale attitudine (e salvo comunque il controllo di ragionevolezza ex art. 3 Cost., comma 1); diversamente, il principio di legalita’ non potrebbe piu’ declinarsi nel senso sostanziale di base legale per l’esercizio del potere, ossia nel senso in cui deve interpretarsi secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (v. in specie Corte cost. nn. 115 del 2011, 32 del 2009, 307 del 2003, 150 del 1982), e la disposizione di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, sarebbe sospettabile di illegittimita’ costituzionale, dal momento che il principio di legalita’ dell’azione amministrativa e’ posto in funzione della necessita’ di assicurare l’eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge (art. 3 Cost., comma 1).

Dovendo pertanto ritenersi che la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, nel rinviare al regolamento della disciplina dei termini e delle modalita’ di corresponsione delle provvidenze, abbia rimesso alla fonte secondaria soltanto l’individuazione dei termini per la presentazione delle domande e la disciplina del relativo procedimento amministrativo di accertamento dei requisiti e di concessione delle provvidenze, deve concludersi per l’illegittimita’ (e la conseguente necessaria disapplicazione) del D.P.R. n. 246 del 2006, art. 2, nella parte in cui ha previsto che “fino a nuova autorizzazione di spesa” le provvidenze in questione venissero corrisposte agli aventi diritto “con riferimento ad eventi verificatisi sul territorio nazionale dal 1 gennaio 1961 ed all’estero dal 1 gennaio 2003”: trattasi infatti di differenziazione che non e’ in alcun modo contemplata dalla fonte primaria e che non poteva essere introdotta dalla fonte regolamentare senza violare l’art. 4 preleggi, comma 1.

Non essendosi la Corte territoriale attenuta al superiore principio di diritto, la sentenza impugnata, assorbiti il secondo e il terzo motivo, va cassata e la causa rinviata per nuovo esame alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, che dovra’ accertare se la natura dell’attivita’ svolta da C.G. fosse tale da consentire l’erogazione delle provvidenze ai suoi superstiti, odierni ricorrenti, e provvedera’ anche sulle spese del giudizio di cassazione.

PQM

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, che provvedera’ anche sulle spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 10 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 25 luglio 2016