Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15312 del 03/06/2021

Cassazione civile sez. VI, 03/06/2021, (ud. 11/03/2021, dep. 03/06/2021), n.15312

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE T

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GRECO Antonio – Presidente –

Dott. ESPOSITO Antonio Francesco – Consigliere –

Dott. CATALDI Michele – Consigliere –

Dott. CROLLA Cosmo – Consigliere –

Dott. LO SARDO Giuseppe – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27525/2019 R.G., proposto da:

la “Nuova Edilizia Romana Caravaggio – N. E. R. C. S.r.l.”, con sede

in Roma, in persona dell’amministratore unico pro tempore,

rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Morani, con studio in Roma,

ove elettivamente domiciliata, giusta procura in calce al ricorso

introduttivo del presente procedimento;

– ricorrente –

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e

difesa dall’Avv. Domenico Rossi, con studio in Roma, ove

elettivamente domiciliata, giusta procura in calce al controricorso

di costituzione nel presente procedimento;

– controricorrente –

Avverso la sentenza depositata dalla Commissione Tributaria Regionale

del Lazio il 13 febbraio 2019 n. 713/09/2019, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di Consiglio non

partecipata (mediante collegamento da remoto, ai sensi del D.L. 28

ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 9, convertito nella L. 18

dicembre 2020, n. 176, con le modalità stabilite dal decreto reso

dal Direttore Generale dei Servizi Informativi ed Automatizzati del

Ministero della Giustizia il 2 novembre 2020) dell’11 marzo 2021 dal

Dott. Lo Sardo Giuseppe.

 

Fatto

RILEVATO

che:

La “Nuova Edilizia Romana Caravaggio – N.E.R.C. S.r.l.” ricorre per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione Tributaria Regionale del Lazio il 13 febbraio 2019 n. 713/09/2019, non notificata, la quale, in controversia avente ad oggetto l’impugnazione di avviso di accertamento per l’ICI relativa all’anno 2008 con riguardo ad un terreno soggetto a vincolo di inedificabilità, ha accolto l’appello proposto da Roma Capitale nei suoi confronti avverso la sentenza depositata dalla Commissione Tributaria Provinciale di Roma il 12 ottobre 2016 n. 23193/37/2016. La Commissione Tributaria Regionale ha riformato la decisione di prime cure sul presupposto che, in conseguenza dell’inedificabilità del terreno appartenente alla contribuente per mutamento di destinazione urbanistica, con la conseguente attribuzione di diritti edificatori compensativi su aree di atterraggio delle volumetrie di partenza, l’ente impositore aveva diritto alla riscossione dell’ICI in relazione alla capacità edificatoria delle aree di ricaduta anche se non ancora assegnate alla contribuente. Roma Capitale si costituisce con controricorso. Ritenuta la sussistenza delle condizioni per definire il ricorso ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., la proposta formulata dal relatore è stata notificata ai difensori delle parti con il decreto di fissazione dell’adunanza della Corte. In vista dell’odierna adunanza, la ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

Con unico motivo, si denuncia violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 1, comma 2, art. 2, lett. b, art. 3, comma 1, e art. 5, comma 5; del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2, convertito, con modificazioni, nella L. 4 agosto 2006, n. 248; delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G. del Comune di Roma, artt. 17, 18 e 19; della Delib. 29 maggio 1997, n. 92, e della Delib. 28 marzo 2003, n. 53, adottate dal Consiglio Comunale del Comune di Roma; dell’art. 53 Cost., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per aver erroneamente ritenuto che il terreno appartenente alla contribuente dovesse essere assoggettato ad ICI, nonostante l’imposizione del vincolo di inedificabilità, sulla base della mera potenzialità edificatoria delle aree di ricaduta, che erano state individuate, ma non ancora assegnate.

Ritenuto che:

1. Il motivo è fondato.

1.1 La questione è stata approfonditamente trattata da una recente decisione delle Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., 29 ottobre 2020, n. 23902), le cui argomentazioni meritano di essere condivise e ribadite in questa sede. Pertanto, stante la chiarezza espositiva, se ne riportano di seguito le argomentazioni salienti.

1.2 Nel caso della compensazione urbanistica (ovvero, come talvolta anche si legge, della “perequazione compensativa”) la Pubblica Amministrazione attribuisce al proprietario di un suolo un indice di capacità edificatoria (credito edilizio o volumetrico) fruibile su altra area di proprietà pubblica o privata, non necessariamente contigua e di anche successiva individuazione; ciò a fronte della cessione gratuita dell’area oggetto di trasformazione pubblica, ovvero di imposizione su di essa di un vincolo assoluto di inedificabilità o preordinato all’esproprio.

La compensazione urbanistica – che può prevedere anche diverse forme attuative, ad esempio di permuta tra aree, ovvero di mantenimento in capo al privato della proprietà dell’area destinata alla realizzazione di servizi pubblici, dati al medesimo in gestione convenzionata – può fungere da strumento della pianificazione generale tradizionale (compensazione infrastrutturale), ovvero dipendere dall’esigenza di tenere indenne un proprietario al quale venga imposto un vincolo di facere o non facere per ragioni ambientali-paesaggistiche (compensazione ambientale), come nel caso qui dedotto, segnato da imposizione di vincolo assoluto di inedificabilità ai sensi della L.R. Lazio 31 maggio 2002, n. 14, a seguito del mutamento di destinazione urbanistica a parco pubblico (ampliamento del perimetro del Parco Regionale dell’Appia Antica).

Il diritto edificatorio proveniente da interventi compensativi può trovare fondamento, ad esempio in ordine alla sua quantificazione, nel P.R.G., ma viene assegnato (ed è dunque trasferibile tra privati) solo all’esito della cessione dell’area o dell’imposizione del vincolo; trattandosi di un istituto con funzione corrispettiva o indennitaria di un’edificabilità soppressa, esso risulta indifferente alle successive variazioni di piano. Inoltre, mentre il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo (che partecipa fin dall’inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così come prestabilito e “spalmato” all’interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione), il diritto edificatorio di origine compensativa deriva dall’adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l’assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area. Nel caso del diritto edificatorio di origine compensativa, particolarmente evidente è la progressività dell’iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest’ultima si articola – seguendo la metafora aviatoria utilizzata in materia dagli urbanisti – in una fase (o area) di “decollo”, costituita dall’assegnazione del titolo volumetrico indennitario al proprietario che ha subito il vincolo; di una fase (o area) di “atterraggio”, data dalla individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio può essere concretamente esercitato; di una fase di “volo” rappresentata dall’arco temporale intermedio durante il quale l’area di atterraggio ancora non è stata individuata, e pur tuttavia il diritto edificatorio è suscettibile di circolare da sè.

1.3 Venendo al caso specifico, si deve escludere la imponibilità ai fini dell’ICI, come area edificabile, del terreno dal quale origina il diritto edificatorio compensativo.

Premesso che la disciplina sull’ICI funge, nell’ambito della fiscalità locale, da matrice di riferimento anche per i tributi che si sono ad essa succeduti (per l’IMU: D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23; per la IUC-TASI: L. 27 dicembre 2013, n. 147; per la nuova IMU: L. 27 dicembre 2019, n. 160) e che hanno accolto la medesima nozione di area fabbricabile, la fattispecie impositiva è incentrata, da un lato, sulla tassativa ed esaustiva elencazione dei beni immobili colpiti (fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli) e, dall’altro, su una relazione di realità con tali immobili.

E’ vero che la disciplina dell’ICI conosce anche sconfinamenti tanto in senso personalistico (come nel regime delle esenzioni di cui al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, talvolta facente richiamo non alle caratteristiche oggettive del bene immobile ma alla qualità soggettiva del suo possessore), quanto in senso obbligatorio (come nell’imposizione a carico dell’utilizzatore in leasing, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 ex art. 3, comma 2), e tuttavia si tratta di previsioni di natura eccezionale e derogatoria rispetto agli elementi costitutivi generali del tributo che, dal punto di vista tanto della legittimazione soggettiva passiva (proprietario o titolare di diritto reale su l’immobile), quanto del presupposto obiettivo (possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli) fanno inequivoco riferimento al sostrato reale dell’imposta (D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, artt. 1,2 e 3). E questo sostrato reale fa certamente difetto nel caso del diritto edificatorio compensativo.

1.4 Posto che la disciplina di fonte regionale, limitata al governo del territorio ed alle relative prescrizioni conformative, non potrebbe in alcun modo spingersi a riempire di contenuto civilistico o dominicale gli istituti in questione, così da sovrapporsi alla potestà legislativa esclusiva ed unitaria dello Stato in materia di ordinamento civile e di diritto di proprietà (ciò secondo quanto dettato dall’art. 117 Cost., come più volte inteso dal giudice delle leggi, nel senso che la limitazione conformativa del diritto di proprietà volta ad assicurarne la funzione sociale ben può essere esercitata, nelle materie di competenza, dalla legge regionale, ferma però restando la preclusione per il legislatore regionale di interferire sulla disciplina dei diritti soggettivi per quanto riguarda “i profili civilistici dei rapporti da cui derivano, cioè i modi di acquisto e di estinzione, i modi di accertamento, le regole sull’adempimento delle obbligazioni e sulla responsabilità per inadempimento, la disciplina della responsabilità extracontrattuale, i limiti dei diritti di proprietà connessi ai rapporti di vicinato, e via esemplificando” (Corte Cost., 11 luglio 1989, n. 391), si evidenziano gli ostacoli di “decentramento” normativo alla individuazione di un diritto assoluto di natura reale – i cui elementi identificativi andrebbero poi riferiti ad uno dei diritti reali già disciplinati dal c.c., salvo che ci si voglia avventurare, ma senza alcuna sicura guida legislativa, nel definirne uno “nuovo”, in deroga al numero chiuso che impronta la materia – sulla base di una normazione di fonte non statuale che sfugge a qualsiasi pratica possibilità di riconduzione ad unitaria definizione e compattezza caratteristica.

E ciò, va notato, con riguardo non solo alla legge di circolazione dei diritti in esame, rispetto alla quale l’eterogeneità di discipline è spinta al massimo grado, ma anche al loro nucleo contenutistico. Del resto, evidente è la distanza dei diritti in esame dai diritti reali “tipici” che più potrebbero ad essi teoricamente avvicinarsi, quali la servitù o la superficie.

Quanto alla prima, non si riscontra nella fattispecie in esame alcun rapporto di dominanza-asservimento, quanto di scambiabilità, tra i fondi correlati; nè le nozioni qualificanti di utilitas e vicinitas (sebbene valutate nella massima ampiezza di accezione, funzionale e non topografica, tradizionalmente accolta dalla giurisprudenza) potrebbero riferirsi ad un’area, quella di arrivo, ancora da individuarsi.

Quanto alla seconda, difetta l’elemento essenziale dell’esercizio del diritto reale su cosa altrui mediante superamento del vincolo dell’accessione, venendo qui in discussione l’alterità oggettiva dei luoghi di produzione e di esercizio dello jus aedificandi in capo ad un medesimo titolare, e non l’alterità soggettiva tra proprietario del fondo e proprietario dell’edificio che ad esso acceda. Ciò che tuttavia sembra rappresentare un ostacolo davvero invalicabile nell’affermare la natura reale del diritto edificatorio in questione, è il suo totale distacco dal fondo di origine e la sua conseguente perfetta ed autonoma ambulatorietà. Caratteri, questi, che ben si accordano con la funzione da esso assolta, costituita appunto – come si è detto – dall’attribuzione al proprietario del fondo, alternativa all’esproprio, di un’utilità giuridica ed economica che lo tenga indenne dalla decurtazione subita per effetto dell’imposizione del vincolo su un terreno originariamente edificabile.

Sicchè, da questo necessitato punto di vista, il diritto edificatorio compensativo non costituisce nulla di diverso da una indennità ripristinatoria – in moneta urbanistica – di un patrimonio inciso, che il proprietario può valorizzare sul mercato indipendentemente dal suolo generatore; il quale, del resto, potrebbe risultare ormai privo di qualsivoglia appetibilità commerciale e, anzi, nemmeno più appartenergli, come nel caso in cui il diritto gli fosse attribuito a fronte della cessione spontanea dell’area. Non può negarsi che la fattispecie presenti una necessaria duplice connessione fondiaria nel richiedere che il diritto edificatorio scaturisca da un terreno (di decollo) per poi essere esercitato su un altro terreno (di atterraggio); ma si tratta di una connessione funzionale estrinseca e non ricostruibile in termini di realità, dal momento che il diritto, o credito, edificatorio che dir si voglia – proprio per lo scopo compensativo e l’autonomia che gli sono coessenziali – non è inerente nè immediatamente pertinente al fondo di partenza, di cui neppure costituisce una qualità intrinseca atta ad essere economicamente valorizzata solo nel trasferimento congiunto con esso. Il difetto di inerenza in senso giuridico (tanto civilistico quanto tributario) si evidenzia in maniera addirittura eclatante in quello che è il segmento più critico, e rivelatore, della fattispecie, appunto quello del ‘volò; allorquando il diritto di costruire non può più essere esercitato sul fondo di origine, e non può ancora essere esercitato sul fondo di destinazione perchè non ancora assegnato nè, forse, individuato. Un sostrato di natura reale non può essere recuperato nemmeno facendo ricorso alla figura della obbligazione propter rem. A tacere delle incertezze dogmatiche che ancora gravano sull’istituto, basterà osservare come faccia anche in tal caso difetto una adeguata ed univoca descrizione normativa, sul presupposto che le obbligazioni propter rem, al pari dei diritti reali, dei quali sono estrinsecazione, non sono una categoria di rapporti innominati, ma sono caratterizzate dal requisito della tipicità, con la conseguenza che possono sorgere per contratto solo nei casi e col contenuto espressamente previsti dalla legge (tra le altre: Cass., Sez. 2, 15 ottobre 2018, n. 25673).

Ma non sfugge come nel caso del diritto edificatorio sia escluso, potremmo dire “per definizione”, il diritto di seguito con il terreno, a sua volta basato su una nozione di inerenza obbligatoria con esso qui non concepibile; inoltre, l’obbligazione propter rem costituisce pur sempre un vincolo debitorio per il proprietario il quale nel caso del diritto edificatorio è, all’esatto contrario, non debitore, ma creditore verso l’amministrazione comunale, che gli ha promesso l’edificazione compensativa da un’altra parte.

1.5 Questa Corte (Cass., Sez. Un., 30 novembre 2006, n. 25506) si è già occupata della nozione di edificabilità ai fini dell’ICI, affermando che, a seguito dell’entrata in vigore del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-quaterdecies, comma 16, convertito, con modificazioni, nella L. 2 dicembre 2005, n. 248, e del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, art. 36, comma 2, convertito, con modificazioni, nella L. 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l’interpretazione autentica del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, comma 1, lett. b, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel P.R.G. adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. L’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è, infatti, sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo jus aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 59, comma 1, lett. f. L’inapplicabilità del criterio fondato sul valore catastale dell’immobile impone, peraltro, di tener conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonchè della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio. In primo luogo, la pronuncia in questione rende nitida l’autonomia della nozione di edificabilità in senso tributario da quella in senso urbanistico: diverse, infatti, sono le finalità della legislazione urbanistica rispetto a quelle della legislazione fiscale.

La prima tende a garantire il corretto uso del territorio urbano, e, quindi, lo jus aedificandi non può essere esercitato se non quando gli strumenti urbanistici siano perfezionati (garantendo la compatibilità degli interessi individuali con quelli collettivi); la seconda, invece, mira ad adeguare il prelievo fiscale alle variazioni dei valori economici dei suoli, che si registrano e progrediscono, in parallelo, dal sorgere della mera aspettativa dello jus aedificandi, fino al perfezionamento dello stesso. Ne consegue, che le chiavi di lettura dei due comparti normativi possono essere legittimamente differenti.

In secondo luogo, essa svolge, proprio in nome di quell’autonomia e della referenzialità economica sempre sottesa al diritto tributario ex art. 53 Cost., un’analisi economica del diritto di edificare, attribuendo rilevanza impositiva anche al solo avvio della procedura amministrativa finalizzata alla edificabilità, posto che questo solo avvio costituisce, da un lato, motivo di interesse ed apprezzamento da parte del mercato (dunque fattore di incremento patrimoniale) e, dall’altro, manifestazione di ricchezza e capacità contributiva: non bisogna confondere lo jus aedificandi con lo jus valutandi, che poggiano su differenti presupposti. Il primo sul perfezionamento delle relative procedure, il secondo sull’avvio di tali procedure. Non si può costruire se prima non sono definite tutte le norme di riferimento. Invece, si può valutare un suolo considerato “a vocazione edificatoria”, anche prima del completamento delle relative procedure. Anche perchè i tempi ancora necessari per il perfezionamento delle procedure, con tutte le incertezze riferite anche a quelli che potranno essere i futuri contenuti prescrittivi, entrano in gioco come elementi di valutazione al ribasso. In definitiva, la equiparazione legislativa di tutte le aree che non possono considerarsi “non inedificabili”, non significa che queste abbiano tutte lo stesso valore.

Con la perdita della inedificabilità di un suolo (cui normalmente, ma non necessariamente, si accompagna un incremento di valore) si apre soltanto la porta alla valutabilità in concreto dello stesso. Certo rimane il nodo di misurare l’incremento patrimoniale così determinato dall’avvio della procedura amministrativa di edificazione, ma questo non è un problema giuridico, bensì economico di mera determinazione della base imponibile secondo il valore venale; esso va risolto con una formula (ripresa anche da Corte Cost., 27 febbraio 2008, n. 41) che è solo in apparenza un ossimoro, là dove implica che si prenda in considerazione, in una con l’incidenza degli oneri di urbanizzazione, la “minore o maggiore attualità” della “potenzialità edificatoria” espressa dal terreno.

Orbene, ferma restando la rilevanza concettuale della distinzione tra edificabilità in senso tributario ed edificabilità in senso urbanistico, quanto stabilito dalla giurisprudenza della Corte non fornisce, a ben vedere, elementi interpretativi utili a risolvere il quesito che ci interessa. Ciò perchè in quel caso i giudici di legittimità si occuparono di una problematica del tutto diversa dalla presente perchè segnata, per un verso, dal dubbio sul “momento” (anche prima dell’approvazione regionale e degli strumenti urbanistici attuativi) nel quale un’area interessata da un intervento di pianificazione urbanistica debba considerarsi edificabile (in senso tributario) e, per altro, dalla pacifica esercitabilità in situ della edificabilità così individuata (costituente senz’altro, in quel caso, una qualità caratteristica ed intrinseca del bene); dunque, si era di fronte ad un fenomeno di ordinaria fruizione della edificabilità sullo stesso suolo oggetto di tassazione, mentre la peculiarità del caso qui in esame è proprio data dallo scorporo di questa fruizione, altrove rivolta. E’ ben vero che quanto allora stabilito in ordine alla rilevanza tributaria della mera “potenzialità edificatoria” ed anche al metro della sua quantificazione, paiono poter esercitare qualche suggestione anche sul problema di oggi.

Ciò perchè anche la sola attribuzione di un diritto edificatorio compensativo incrementa (alla stessa maniera del “solo” avvio della procedura amministrativa di edificabilità) il patrimonio del proprietario del suolo con l’obiettivo di reintegrarlo in tutto o in parte al livello antecedente alla inedificabilità, e può risultare essa stessa dotata di minore o maggiore appetibilità di mercato. In ottica di imposizione, anche in tal caso il problema dovrebbe risolversi con la misurazione di questo incremento patrimoniale. Si tratta di un profilo messo in evidenza anche dall’ordinanza di rimessione la quale osserva che, specialmente nella fase del “volo”, questa misurazione può però risultare addirittura impossibile, essendo il più delle volte ignota l’area di destinazione, ed imprevedibili i tempi (spesso notoriamente assai lunghi) della sua effettiva assegnazione da parte della Pubblica Amministrazione. E tuttavia, ciò che osta alla tassazione ai fini dell’ICI non è la difficoltà di stima – e neppure la non irragionevole eventualità che, in considerazione dell’alto grado di indeterminatezza della fattispecie di assegnazione sostitutiva dell’edificabilità, il valore economico del diritto edificatorio possa risultare per molte annualità di fatto pari o prossimo allo zero – quanto proprio l’ontologica autonomia giuridica ed economica del diritto edificatorio rispetto al suolo dal quale emana.

In altre parole, mentre là il problema era di base imponibile, qui è di presupposto dell’imposizione. Tanto che nella fattispecie oggi in esame non si giungerebbe ad una soluzione diversa dalla non tassabilità neppure in quei casi nei quali (come pure è ipotizzabile) il controvalore economico del diritto edificatorio risultasse, invece, di fatto facilmente accertabile ed anche di significativa consistenza perchè, al contrario, intercettato in una annualità di avvenuta o imminente individuazione di tutti gli elementi satisfattivi della compensazione edificatoria (area di atterraggio; volumetria edificabile; tempi di edificazione, oneri di urbanizzazione ecc.). Si dirà che l’effetto compensativo o indennitario è tale proprio perchè in grado di sostitutivamente reintegrare il patrimonio del proprietario del terreno, privato della edificabilità; il che, per un’imposta di tipo patrimoniale qual è l’ICI, non può risultare del tutto ininfluente (sempre che, ovviamente, permanga la legittimazione passiva al tributo perchè il diritto edificatorio non è stato ceduto a terzi ma si rinviene ancora, abbinato al terreno, all’interno di quel patrimonio).

Questa obiezione non convince. Ciò non perchè si dubiti che il diritto di edificare altrove, proprio in quanto utilità patrimoniale economicamente apprezzabile, costituisca in effetti un indice di ricchezza e, in definitiva, una manifestazione di capacità contributiva che può tenere luogo della edificabilità soppressa, ma perchè la sola espressione di ricchezza e la sola capacità contributiva – colte in natura – non possono bastare, evidentemente, a legittimare il prelievo senza il filtro di una fattispecie normativa che lo contempli e lo regoli; per giunta, con i caratteri di legalità, certezza, determinatezza, tassatività, prevedibilità propri della norma tributaria di tipo impositivo.

Là dove, altrimenti ragionando, si verrebbe a creare in via interpretativa – e con riguardo ad un’imposta patrimoniale “speciale”, in quanto strutturata sul possesso di certi beni soltanto – una fattispecie impositiva altra rispetto a quella concepita dal legislatore del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, perchè estesa ad un bene (il diritto edificatorio) diverso da quelli espressamente lì considerati (fabbricati, terreni edificabili, terreni agricoli).

Si tratterebbe di soluzione certo portatrice di seri dubbi di compatibilità anche ex art. 23 Cost.. Come si è detto, alcuni recenti precedenti di legittimità (tra le altre: Cass., Sez. 5,30 ottobre 2018, n. 27575) hanno affermato – con riguardo ad una fattispecie oggettivamente più vicina a quella qui in esame – la tassabilità ai fini dell’ICI di terreni fatti oggetto di perequazione urbanistica, ciò proprio con richiamo al criterio della rilevanza tributaria della mera potenzialità edificatoria; potenzialità edificatoria ravvisata nell’attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque, nell’area interessata dal piano di intervento.

Si osserva che la perequazione è una tecnica urbanistica volta ad attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio comunale. La caratteristica di tale tecnica risiede nel fatto che si prescinde dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione di vincoli di inedificabilità apposti, al fine di garantire all’amministrazione la disponibilità di spazi da destinare ad opere collettive. Ne deriva che i proprietari partecipano in misura uguale alla distribuzione dei valori e degli oneri correlati alla trasformazione urbanistica; e, inoltre, che il meccanismo della perequazione urbanistica deve essere coniugato con il presupposto di applicazione del tributo.

Va, infatti, condivisa la consolidata giurisprudenza per la quale, ai fini dell’ICI, ciò che rileva è l’edificabilità in astratto del suolo, ovvero la sua potenzialità edificatoria, anche non immediatamente attuabile, purchè il suolo sia incluso in un P.R.G. anche semplicemente adottato. Ancora, lo strumento attuativo comunale del piano di comparto, con indice di fabbricabilità omogeneo, consente al proprietario di una specifica porzione di suolo, compreso nel perimetro del medesimo comparto, di concorrere alla formazione di volume edificabile, indipendentemente dalla destinazione d’uso prevista sull’area specifica, così come dei vincoli su quest’ultima esistenti; e che “quanto sopra esposto appare del tutto coerente con l’istituto del comparto che, nell’ambito della c.d. urbanistica perequativa (L. 23 dicembre 1996, n. 662), mira a soddisfare l’insopprimibile esigenza di “legare” tra loro i singoli proprietari entro un ambito spaziale più ampio di quello dei singoli lotti, al fine di consentire la realizzazione di quanto previsto nel piano urbanistico, permettendo così ai proprietari di territori di accordarsi tra di loro riguardo alla concentrazione di volumetrie all’interno di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno.

Neppure quanto osservato in questi precedenti di legittimità sembra attagliarsi appieno al tema in esame, evidenziandosi assieme alla impraticabilità, a fronte di una così marcata diversificazione fenomenica, di una soluzione unitaria del problema sia della natura giuridica sia della imponibilità dei diritti edificatori globalmente considerati – i fattori di distinzione ed autonomia, posti in luce anche dalla dottrina, tra urbanistica perequativa ed urbanistica compensativa. La prima è avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilità, si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non in contropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell’area al Comune, come nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento. Ancorchè si verta, in entrambi i casi, di volumetria non esercitabile direttamente sul fondo, resta che solo nella perequazione l’indice di edificabilità viene attribuito al fondo divenendo una qualità intrinseca di questo, e solo nella perequazione la fattispecie di edificabilità può dirsi perfetta fin dall’origine, non necessitando di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio. E’ dunque nella compensazione – e non nella perequazione urbanistica che si assiste alla massima volatilità dello jus aedificandi rispetto alla proprietà del suolo. Ed è su questi presupposti, ed in forza di una nozione di inerenza reale e non virtuale, che il ricordato indirizzo di legittimità giunge a qualificare come edificabile ai fini dell’ICI il terreno assegnatario dell’indice perequativo, così da sussumere la fattispecie ancora all’interno della previsione impositiva tipica.

1.6 Ne discende l’affermazione del principio per cui un’area, prima edificabile e poi assoggettata ad un vincolo di inedificabilità assoluta, non è da considerare edificabile ai fini dell’ICI, ove inserita in un programma attributivo di un diritto edificatorio compensativo, dal momento che quest’ultimo non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso.

1.7 Pertanto, il giudice di appello ha fatto malgoverno del principio enunciato, ritenendo che l’attribuzione ai privati di diritti edificatori compensativi – con il riconoscimento della facoltà di realizzazione edificatoria sulle c.d. “aree di atterraggio” delle volumetrie di partenza – consentisse l’applicazione dell’ICI anche sul suolo soggetto a vincolo di inedificabilità in base al vigente P.R.G..

2. Alla stregua delle precedenti argomentazioni, il ricorso può essere accolto e la sentenza impugnata deve essere cassata; non occorrendo ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 1, u.p., con pronuncia di accoglimento del ricorso originario della contribuente.

3. In considerazione dell’esito finale della lite, tenuto conto che le questioni giuridiche hanno trovato soluzione alla luce di interventi giurisprudenziali complessi, va disposta la compensazione delle spese processuali di tutti i gradi di giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie il ricorso originario della contribuente; compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale effettuata da remoto, il 11 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 3 giugno 2021

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