Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15167 del 23/06/2010

Cassazione civile sez. un., 23/06/2010, (ud. 09/02/2010, dep. 23/06/2010), n.15167

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente –

Dott. PAPA Enrico – Presidente di sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. PICONE Pasquale – Consigliere –

Dott. FELICETTI Francesco – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. LA TERZA Maura – Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

D.M., elettivamente domiciliato in ROMA, LUNGOTEVERE DEI

MELLINI 10, presso lo studio dell’avvocato LA TORRE DARIO, che lo

rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE FROSINONE;

– intimato –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

3150/2007 del TRIBUNALE di FROSINONE;

udito l’avvocato Dario LA TORRE;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

09/02/2010 dal Consigliere Dott. FRANCESCO MARIA FIORETTI;

lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott.

Ennio Attilio SEPE, il quale chiede che la Corte di Cassazione, in

Camera di consiglio, dichiari la giurisdizione del giudice

amministrativo, con le conseguenze di legge.

Fatto

RILEVATO IN FATTO

Che con ricorso notificato il 12 maggio 2009 D.M. ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione seguito da deposito di memoria, esponendo: di aver promosso avanti al Tribunale di Frosinone, con citazione notificata il 10 ottobre 2007, un’azione giudiziaria nei confronti del Comune di Frosinone per ottenere la restituzione, con riduzione in pristino, e il risarcimento del danno, a seguito della illegittima occupazione di un terreno, di cui era proprietario, per la costruzione di un tratto stradale, e della irreversibile trasformazione dello stesso avvenuta con la realizzazione dell’opera;

che l’amministrazione comunale si era immessa nel possesso del terreno in virtù soltanto di un accordo, sottoscritto in data 23 ottobre 1996, con cui era stata accettata l’indennità definitiva per cessione bonaria del bene, che, però, non poteva ritenersi idoneo presupposto per una lecita immissione nel possesso del bene, sia perchè non conteneva alcun espresso consenso dell’esponente all’immissione (anticipata) nel possesso di detto bene, sia perchè detto accordo era stato approvato dalla Giunta Comunale e non, come richiesto dalla L. n. 142 del 1990 (all’epoca vigente), dal Consiglio Comunale, nella cui competenza rientravano le delibere determinative di acquisti immobiliari, sia perchè concluso in carenza assoluta di potere non essendo mai intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera realizzata; che pertanto l’ingerenza nella proprietà privata doveva ritenersi avvenuta in via di mero fatto, non essendo riconducibile all’esercizio del pubblico potere; che, costituendosi in giudizio, il Comune di Frosinone aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in base al D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, comma 3, o, in subordine, del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, essendo “nel caso di specie la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza … implicita nell’approvazione del progetto esecutivo dell’opera, ai sensi della L. 3 gennaio 1978, n. 1” di cui alla Delib. di G.C. n. 301 del 2005;

che l’esponente aveva, al riguardo, replicato che l’invocata L. n. 1 del 1978, era stata espressamente abrogata dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 58, a far data dalla entrata in vigore dello stesso D.P.R. (30 giugno 2003), per cui nessuna dichiarazione di pubblica utilità implicita poteva discendere da un progetto esecutivo approvato in base ad una norma non più in vigore;

considerato preliminarmente che, la Corte di Cassazione, quando deve decidere una questione di giurisdizione, ha il potere di esaminare direttamente gli atti prodotti dalle parti, onde acquisire gli elementi necessari per la soluzione della questione sottoposta al suo giudizio (cfr. cass. sez. un. n. 10840 del 2003);

considerato che è stato prodotto in giudizio un atto, intitolato “cessione bonaria di beni ed accettazione della indennità” datato 23 ottobre 1996, redatto dal dirigente (geom. A.A.) dell’ufficio tecnico – ripartizione terza sezione urbanistica – settore espropri del Comune di Frosinone e sottoscritto, in qualità di proprietario accettante, da D.M., con il quale detto dirigente ha raccolto a verbale le dichiarazioni rese dal D. in sua presenza;

che in detto verbale si legge testualmente che il D. “dichiara di accettare l’indennità definitiva (a saldo) di L. 19.400.000 offertagli dal Comune di Frosinone per l’accordo bonario riferito alla cessione del terreno di sua proprietà sito in questo Comune, distinto in Catasto Rustico di Frosinone al foglio (OMISSIS) mappale (OMISSIS) per mq. complessivi 970 a lui medesimo intestato per 100% necessario alla realizzazione della strada di collegamento via (OMISSIS)-via (OMISSIS), riservandosi il diritto di superficie o cubatura sullo stesso nel caso in cui si dovesse creare la possibilità di utilizzo nel contesto del sub comprensorio interessato”.

che nel verbale in esame si legge, altresì, che il D.:

“dichiara inoltre che il suindicato terreno è di sua proprietà nella misura del 100% e sin d’ora si impegna a sottoscrivere tutti gli atti formali per il trasferimento definitivo della su specificata proprietà al Comune di Frosinone, garantendo, inoltre il bene libero da qualsiasi vincolo o diritto di terzi e che comunque si assume ogni responsabilità in ordine ad eventuali diritti di terzi”;

che nel verbale si legge infine: “il presente verbale vincola il proprietario dei terreni fin dal momento della sottoscrizione dello stesso, mentre per l’Amministrazione Comunale sarà tale soltanto dopo che la G.C. lo avrà accettato con apposito atto deliberativo”;

che figura agli atti la Delib. 18 febbraio 1997, n. 173, della Giunta Comunale del Comune di Frosinone, avente ad oggetto: Acquisizione aree necessarie alla realizzazione del tratto di strada del P.G.R. da via (OMISSIS) a via (OMISSIS), con la quale detto organo – premesso che per migliorare il traffico cittadino mediante la realizzazione del congiungimento di strade già esistenti era stato dato mandato all’Ufficio Espropri di contattare i proprietari delle aree interessate per proporre loro la cessione bonaria delle aree stesse, che detti proprietari (indicati nominativamente nella delibera), tra i quali figura il D., invitati presso la Sezione Urbanistica Settore Espropri avevano convenuto la cessione bonaria delle predette aree per l’importo di L. 20.000 a metro quadro – deliberò di “accettare ed approvare le cessioni bonarie dei proprietari” allegate, come parte integrante, a tale delibera, di autorizzare l’Ufficio di Ragioneria ad emettere mandato per il pagamento a favore di ciascuna delle persone indicate nella delibera dell’ottanta per cento dell’importo concordato, facendo riserva di pagare il restane 20% “al momento della stipula dell’atto di trasferimento delle proprietà al Comune di Frosinone”, di autorizzare “l’Ufficio di segreteria a stipulare l’atto di trasferimento della proprietà al Comune di Frosinone”;

che da missiva in atti, datata 3.1.2006, inviata dal Comune di Frosinone al legale dell’ I. risulta che in conseguenza dei soli atti summenzionati si è proceduto alla immissione in possesso ed alla redazione del verbale dello stato di consistenza delle aree interessate dalla realizzazione del tratto di strada da via (OMISSIS) a via (OMISSIS), senza che gli atti suddetti e l’attività di immissione in possesso fossero stati preceduti dalla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera stradale da realizzare;

che non può condividersi la tesi del Comune di Frosinone, secondo cui, in virtù del disposto della L. 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1, comma 10, l’approvazione del progetto esecutivo dell’opera pubblica, avvenuta con Delib. G.C. n. 301 del 2005, equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità dell’opera stessa, atteso che tale tesi si fonda su una disposizione di legge che al momento dell’adozione della citata delibera, non era più in vigore, essendo stata espressamente abrogata dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 58, a far data dall’entrata in vigore di detto D.P.R., avvenuta il 30 giugno 2003;

considerato che la P.A. può procedere all’acquisizione dell’area necessaria per la realizzazione di un’opera pubblica o attraverso il provvedimento autoritativo d’esproprio o attraverso la cessione volontaria, che costituisce un contratto cosiddetto ad oggetto pubblico, oppure attraverso la stipula di un comune contratto di compravendita, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica (cfr. cass. n. 5390 del 2006, con la quale questa Suprema Corte ha affermato il principio che la cessione volontaria, con la quale può concludersi un procedimento espropriativo, eliminando la necessità di un provvedimento amministrativo di acquisizione coattiva della proprietà privata, non esclude che un bene immobile possa essere trasferito all’ente pubblico a mezzo di un contratto di compravendita, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica);

che perchè possa configurarsi il contratto di cessione volontaria di un immobile debbono ricorrere i seguenti elementi, che valgono a differenziarla dalla compravendita di diritto comune: 1) l’inserimento del contratto nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità, del quale la cessione costituisce un momento avente la funzione di realizzarne il risultato peculiare (acquisizione della proprietà dell’immobile dell’espropriante) con uno strumento, alternativo all’ablazione d’autorità, di natura privatistica; 2) la preesistenza, nell’ambito del procedimento, non solo della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera realizzanda, ma anche del sub procedimento di determinazione dell’indennità da parte dell’espropriante, che deve essere da quest’ultimo offerta e dall’espropriando accettata con la sequenza e le modalità previste dalla L. n. 865 del 1971, art. 12;

3) il prezzo per il trasferimento volontario dell’immobile deve correlarsi in modo vincolante ai parametri di legge stabiliti per la determinazione dell’indennità spettante per la sua espropriazione (cfr. in tal senso: cass. n. 17709 del 2003; cass. n. 11955 del 2009);

che dalla documentazione summenzionata, valutata alla luce dei principi di diritto summenzionati, emerge chiaramente che non sussistono le condizioni suindicate perchè possa ravvisarsi nel caso di specie una ipotesi di cessione volontaria e che, quindi, detti atti vanno interpretati come espressione della volontà del Comune di Frosinone di utilizzare, per l’acquisizione delle aree necessarie per la realizzazione dell’opera pubblica, lo strumento del contratto di compravendita di diritto comune, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica;

che gli atti di cui sopra, non essendo suscettibili di produrre un immediato e diretto effetto traslativo, costituiscono soltanto atti prodromici alla conclusione di un definitivo contratto di compravendita del tutto assoggettato alla disciplina privatistica, per cui sia la immissione in possesso del Comune nell’area di proprietà dell’Uri che la successiva irreversibile trasformazione di tale area avvenuta a seguito della realizzazione dell’opera pubblica non possono essere qualificati quali comportamenti, neppure mediatamente, riconducibili all’esercizio di potere autoritativo della P.A.; che, pertanto, non sussistono i presupposti di legge per cui la controversia risarcitoria tra il D. ed il Comune di Frosinone possa ritenersi spettare alla giurisdizione del giudice amministrativo;

che, quindi, correttamente è stata instaurata dinanzi al Tribunale di Frosinone, di fronte al quale deve proseguire il giudizio e che dovrà provvedere a liquidare anche le spese del presente giudizio di Cassazione.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette al Tribunale di Frosinone di provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di Cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 9 febbraio 2010.

Depositato in Cancelleria il 23 giugno 2010