Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15155 del 20/07/2015

Civile Ord. Sez. U Num. 15155 Anno 2015
Presidente: SALME’ GIUSEPPE
Relatore: RAGONESI VITTORIO

Data pubblicazione: 20/07/2015

ORDINANZA

sul ricorso 20754-2013 proposto da:
COMUNE DI CENTRACHE, in persona del Sindaco protempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la
CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e
2015

difeso dall’avvocato RAFFAELE FIORESTA, per delega in

305

calce al ricorso;
– ricorrente contro

VATALARO MARIA IMMACOLATA;
(

- intimata –

*per regolamento di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente n. 72/2012 del TRIBUNALE di
CATANZARO;
udita la relazione della causa svolta nella camera di

RAGONESI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore
Generale dott. Alberto CELESTE, il quale chiede che le
Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in camera di
consiglio, confermino la giurisdizione del giudice
ordinario, con le conseguenze di legge.

consiglio del 23/06/2015 dal Consigliere Dott. VITTORIO

Svolgimento del processo
La Regione Calabria edificava, nel territorio del Comune di Centrache,

eventi alluvionali.
All’esito della procedura amministrativa all’uopo espletata, con
provvedimento del 17 agosto 2004, il Sindaco del Comune citato
disponeva l’assegnazione di un alloggio, sito nel proprio territorio,
identificato in Catasto al foglio 13, part. 702, sub. 5, ai piani T e 1, a
Pasquale Vatalaro, Maria Immacolata Vatalaro, Maria Vatalaro,
Vincenzina Vatalaro, Antonella Vatalaro, Luciana Sinopoli e Giuseppe
Vatalaro. AI contempo, autorizzava il segretario comunale a stipulare
l’atto di trasferimento dell’alloggio, subordinato alla cessione
contestuale ed a titolo gratuito al Comune di Centrache dell’immobile di
proprietà degli assegnatari colpito dagli eventi alluvionali.
Con lettera raccomandata del 28 gennaio 2010, l’amministrazione
comunale invitava gli assegnatari dell’alloggio a fornire la
documentazione necessaria alla stipula del contratto di permuta
dell’immobile assegnato con quello, di proprietà appunto degli
assegnatari, colpito dai passati eventi alluvionali.

alcuni alloggi da’ assegnare ai proprietari delle case coinvolte in alcuni

Nella missiva si precisava che la stipula del contratto di permuta sarebbe
avvenuta decorsi trenta giorni dalla data di ricevimento della
documentazione.

settore tecnico del Comune di Centrache,con la quale , verificato che
Pasquale Vatalaro, Maria Immacolata Vatalaro, Maria Vatalaro,
Vincenzina Vatalaro, Antonella Vatalaro, Luciana Sinopoli e Giuseppe
Vatalaro non avevano provveduto ad inviare la documentazione
necessaria alla stipula del contratto di permuta, veniva dichiarata la
decadenza di costoro dall’assegnazione dell’alloggio.
Con ordinanza del 16 febbraio 2012, il Comune di Centrache, sul
presupposto che Maria Immacolata Vatalaro occupasse abusivamente
l’immobile di cui già più volte si è detto, le ordinava il rilascio dello
stesso entro dieci giorni, dando atto che in difetto di spontanea
ottemperanza dell’ordine, si sarebbe proceduto coattivamente.
In effetti, in mancanza di spontaneo rilascio, l’esecuzione coattiva dello
sgombero avveniva, con l’ausilio della forza pubblica, in data 6 marzo
2012.
Maria Immacolata Vatalaro reagiva all’esecuzione forzata dell’ordine
amministrativo di rilascio invocando dal Tribunale di Catanzaro un

I

In data 1 febbraio 2011 veniva assunta la determinazione n. 20 del

interdetto possessorio.
Deduceva che il provvedimento di sgombero era da considerarsi assunto
in assenza del potere autoritativo, che l’art. 823, comma II, c.c. assegna

quali non rientrava il bene in oggetto. Quindi, la condotta del Comune di
Centrache non avrebbe potuto considerarsi riconnessa all’esercizio del
potere pubblico, sicché non solo sussisteva la giurisdizione ddel giudice
ordinario , ma doveva considerarsi ammissibile anche l’azione
possessoria.
Il Comune di Centrache si costituiva nel giudizio possessorio, resistendo
all’avversa pretesa.
Evidenziava preliminarmente che i provvedimenti da esso assunti non
erano stati contestati d’innanzi al giudice amministrativo competente,
donde la loro definitività.
Ciò posto, assumeva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e
deduceva che la ricorrente non poteva considerarsi possessore dell’unità
immobiliare, ma solo occupante abusiva dello stesso, ed in quanto tale
sfornita di tutela giurisdizionale. Peraltro, anche prima dell’ordinanza di
sgombero, Maria Immacolata Vatalaro era solo detentrice qualificata
dell’immobile.

alle amministrazioni pubbliche solo per la tutela dei beni demaniali, tra i

Con ordinanza del 4 luglio 2012, il Tribunale rigettava la domanda,
ritenendosi sfornito di giurisdizione.
Avverso tale provvedimento veniva interposto reclamo, nel corso del

difensive adoperate in prime cure.
i
I

Il tribunale di Catanzaro,

rilevava preliminarmente che non era

oggetto di contestazione il provvedimento con cui la reclamante era
stata dichiarata decaduta dall’assegnazione dell’alloggio, né era posta in
discussione la sua inoppugnabilità. Il giudizio verteva invece solo sul
diritto del Comune di Centrache di riacquistare la disponibilità
dell’immobile sito nel proprio territorio.
Osservava poi che l’oggetto della cognizione devoluta al Tribunale era
solo l’esecuzione coattiva dell’ordine di rilascio, che, secondo la
prospettiva attorea, non era riconnessa all’esercizio di poteri autoritativi
ma configurava uno spoglio tutelabile d’innanzi a questa Autorità
giudiziaria.
Rilevava ulteriormente poi che 1′ art. 823. comma II c.c. attribuisce alle
amministrazioni il potere di tutelare in via
amministrativa solo i beni demaniali, cosicché, allorché la tutela riguardi
una res non appartenente al demanio, l’atto di sgombero adottato

quale venivano integralmente riproposte dalle parti le argomentazioni

dall’amministrazione è riconducibile non già all’esercizio di potere
autoritativo a tutela del bene pubblico bensì all’espletamento di
attività privata di autotutela.

lamenti di essere stato violentemente privato del possesso del bene
appartenente al patrimonio disponibile della pubblica amministrazione
appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, essendo la relativa
ordinanza sindacale di sgombero riconducibile non già all’esercizio di
un potere autoritativo a tutela di un bene pubblico, bensì
all’espletamento di attività privata di autotutela del proprio patrimonio
immobiliare.
Avverso

tale

decisione

ha

proposto

regolamento

di

giurisdizione,illustrato con memoria, il Comune di Cantrache .
Non ha svolto attività difensiva la Vatalaro.

Motivi della decisione
Va preliminarmente rammentato che questa Corte ha già avuto
occasione di affermare che l’art. 703 c.p.c., così come modificato dal
D.L. n. 35 del 2005 convertito in L. n. 80 del 2005 , applicabile al caso
di specie, ha sostituito alla struttura necessariamente bifasica del

Concludeva così che l’azione possessoria proposta dal privato che

procedimento possessorio (affermata, com’è noto, dopo la novella di cui
alla L. n. 353 del 1990 da Cass. S.U. n. 1984/98), una struttura solo
eventualmente bifasica. L’art. 703 , comma 4,c.p.c., infatti, rimette

decorrente dalla comunicazione del provvedimento che conclude la fase
sommaria diretta all’emissione del provvedimento interinale, la
prosecuzione del giudizio per il c.d. merito possessorio con le forme
delle cognizione piena. Nel nuovo sistema, pertanto, la tutela possessoria
può arrestarsi alla fase sommaria e all’ordinanza che la conclude, ovvero
inoltrarsi fino alla sentenza di merito, a sua volta soggetta agli ordinari
mezzi d’impugnazione. ( Cass 3629/14).
Può in ogni caso affermarsi che si tratta di un unico giudizio che si
svolge in due fasi di cui la seconda a carattere eventuale.
Ciò posto,non sembra dubbio che il giudizio di merito possessorio
inerente alla fase eventuale , di cui all’art. 703, quarto comma,cpc abbia
ad oggetto l’accertamento pieno della situazione di possesso vantata
dall’attore. Da un lato,infatti, il processo di merito, risolvendosi nella
prosecuzione della fase sommaria, non può che avere il medesimo
oggetto di questa, ossia la tutela del possesso; dall’altro, l’art. 703, quarto
comma,cpc disponendo, attraverso il rinvio all’art. 669-noVies, terzo

all’iniziativa di una delle parti, entro il termine perentorio di 60 gg.

comma, che il provvedimento interdittale è destinato ad essere assorbito
dalla successiva sentenza di merito, presuppone l’identità oggettiva dei
due procedimenti e dei due provvedimenti.

una sentenza di accoglimento o di rigetto della domanda possessoria,
con il conseguente assorbimento (nel primo caso) o caducazione (nel
secondo caso) del provvedimento interdittale provvisorio. Qualora,
invece, nessuna parte si attivi a coltivare la fase di merito nel termine
perentorio fissato dalla legge, deve ritenersi evidentemente che si
verifichi l’estinzione del giudizio di merito (che era già pendente fin dal
momento della proposizione del ricorso possessorio), ferma restando la
sopravvivenza del provvedimento interdittale fino a quando in un
(eventuale) nuovo giudizio fra le stesse parti (ove ancora sussistano i
presupposti temporali di esercizio dell’azione possessoria o in sede
petitoria ) non sia emanata una sentenza di merito che lo contraddica.

L’eventuale fase di merito possessorio è destinata a concludersi con

Ribadito quanto sopra, e venendo all’esame della ammissibilità del
regolamento di giurisdizione proposto con il presente ricorso, si
rammenta che la detta impugnazione può essere proposta ai sensi
dell’art 41 cpc finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado.
Al riguardo, queste SS.UU. hanno più volte evidenziato che la

/

preclusione all’esperibilità del regolamento preventivo di giurisdizione,
ai sensi dell’art. 41 c.p.c., per effetto di una decisione nel merito in
primo grado, si verifica dal momento in cui la causa viene trattenuta per

pervenuta la controversia nell’ambito del potere decisorio del giudice, il
regolamento preventivo non ha più l’attitudine ad assolvere la funzione
d’una sollecita definizione della questione di giurisdizione investendone
per saltum la Suprema Corte (Cass. SS.UU. 9.12.08 n. 28874, 7.3.05 n.
4805, 12.7.04 n. 12880, 13.1.03 n. 342, 15.12.97 n. 12654). Prima,
dunque, di tale momento, l’istanza di regolamento preventivo è
ammissibile e svolge la sua funzione d’evitare l’inutile prosecuzione del
processo.
Devesi, in secondo luogo, rilevare che non ostano all’ammissibilità
dell’istanza di regolamento le intervenute pronunzie del giudice del
merito in sede cautelare, poiché esse non costituiscono sentenze,
neppure qualora sia stata contestualmente risolta una questione di
giurisdizione, salvo risulti inequivocabilmente che la questione di
giurisdizione è stata riferita al solo procedimento cautelare e il
regolamento sia stato proposto per ragioni che attengono ad esso in via
esclusiva (Cass. SS.UU. 19.1.07 n. 1144, 21.9.06 n. 20504, 6.5.03 n.

la sentenza, in quanto solo da quel momento, conclusa la trattazione e

6889), il che non è nella specie.
Nel caso di specie, risulta dallo stesso provvedimento impugnato che
il Comune di Centrache ha presentato , nel termine di sessanta giorni

prosecuzione del giudizio, ai sensi dell’art. 703 c.p.c., comma 4.
In tal caso l’ ordinanza decisoria del reclamo, posto che il giudizio di
primo grado risulta ancora pendente e che nessuna sentenza di merito
risulta emanata, rimane assorbita nella sentenza che sarà emessa all’esito
della fase di cognizione con la conseguenza che l’ordinanza in
questione non riveste alcun carattere decisorio e nei suoi confronti è
certamente proponibile il regolamento di giurisdizione. ( cfr. Cass. Ord.
11-3-2004 n. 5055;Cass. Ord. 19-5-2004 n. 9532 ;Cass 12115/12).
Va osservato che ,nella ipotesi in esame di avvenuta richiesta della
prosecuzione del giudizio per la decisione nel merito ,la proposizione
del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dalla
circostanza che la pronuncia in sede reclamo abbia risolto in senso
affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione, in
quanto il provvedimento reso sull’istanza cautelare non costituisce
sentenza e la pronunzia sul reclamo mantiene il carattere di
provvisorietà proprio del provvedimento cautelare. (Cass 3167/11).

dalla comunicazione dell’ordinanza emessa sul reclamo ,istanza per la

• Deve quindi ritenersi che anche nella ipotesi in cui nella prima fase
del giudizio possessorio da parte del giudice o in sede di reclamo sia
stata negata la giurisdizione del giudice ordinario, essendo sempre

per la rivalutazione della questione della giurisdizione, la pronuncia
denegatoria della giurisdizione non perda il suo carattere provvisorio ed
interinale,onde verso di essa risulta proponibile il regolamento di
giurisdizione (Cass 12115/12 vedasi in senso contrario Cass 11093/10
sez un ;Cass. 13754/02).
Tanto basta ai fini della decisione in ordine al presente regolamento.
Osservano tuttavia queste Sezioni unite che nel caso – che qui,come
detto, non ricorre – in cui nessuna delle parti richieda la prosecuzione
del giudizio nel termine perentorio stabilito dal citato art 703 ,comma 4,
cpc si pone un’ulteriore alternativa ( gia individuata da questa Corte,
sia pure nella diversa ipotesi non già di regolamento di competenza ma
di ricorso per cassazione ex art.111 Cost – v. Cass .3629/14 – in cui è
richiesta la definitività e decisorietà del provvedimento da ricorrere)
che discende dalla natura che si intende attribuire alla ordinanza che ha
deciso il reclamo .

possibile richiedere la prosecuzione del giudizio ex art 703 cpc anche

La prima alternativa ipotizzabile è che a tale ordinanza si riconosca una
stabilità puramente endoprocessuale ed un’efficacia soltanto esecutiva,
come avviene per le (pur ontologicamente diverse) misure cautelari,
giacché applicandosi l’art. 669-octies c.p.c., u.c. (in base al rinvio all’art.

669-bis c.p.c. e segg.. in quanto compatibili fatto dalli art. 703 c.p.c.,
comma 2), questa al pari di quelle è inidonea al giudicato è dunque, per
definizione, non decisoria.
La seconda alternativa è che l’estinzione del giudizio possessorio per la
mancata prosecuzione di esso ai sensi dell’art. 703 c.p.c., comma 4,cpc
determini una preclusione pro iudicato. In tal caso, esclusa per
incompatibilità l’applicazione dell’art. 669-octies c.p.c., u.c., la parte che
non abbia raccolto la provocati° ad prose quendum contenuta nell’art.
703 c.p.c., comma 4,cpc e, con essa, la possibilità di ottenere una
sentenza sul cd. merito possessorio, pone in essere una condotta
acquiescente che rende irretrattabile l’ordinanza possessoria, munendola
di una stabilità non meramente endoprocessuale, ma esterna, parificabile
a quella della sentenza passata in giudicato.
Queste Sezioni Unite hanno già avuto occasione di propendere per la
prima alternativa allorquando hanno affermato che , in difetto della
,

(

instaurazione del giudizio di cognizione piena all’esito del procedimento
cautelare o prima della sua introduzione, non è ammissibile il ricorso ex
art. 41 c.p.c., ostandovi il difetto di un interesse della parte a promuovere

valutazione cautelare non fa sorgere. E tal indirizzo è ovviamente affatto
applicabile alla vicenda dell’interdetto possessorio non seguito dalla fase
di merito alla stregua delle nuove citate disposizioni. (da ultimo S.U. n.
15854/ 2009; Cass 5356/11).
Del resto , non può non rilevarsi che la natura del provvedimento
emesso sul reclamo non può che essere la medesima a prescindere dal
fatto che le parti provvedano o meno a chiedere la prosecuzione del
giudizio per la fase di merito.
Ritengono queste Sezioni Unite che, a conferma dalle citate decisioni,
esista una ragione preliminare di carattere processuale ostativa alla
ammissibilità del ricorso nel caso di mancata istanza di prosecuzione
del giudizio nel merito ex art 703 cpc.
L’art 41 cpc prevede che, a seguito della proposizione del regolamento,
si applicano le disposizioni di cui all’art 367 cpc in ragione delle quali
il giudice presso cui pende il processo provvede alla sospensione dello

l’accertamento sulla giurisdizione, interesse che la precarietà della

stesso a meno che non ritenga il regolamento manifestamente
inammissibile.
Inoltre , a seguito del giudizio di cassazione, se la Corte dichiara la

processo nel termine perentorio di sei mesi dalla comunicazione della
sentenza. Se invece, viene dichiarata la giurisdizione del giudice
amministrativo, il giudizio, ai sensi dell’ art 11 dlgs 104/10 ( codice del
processo amministrativo), ferme restando le preclusioni e le decadenze
intervenute, e fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della
domanda, deve essere riproposto dalla parte che vi ha interesse nel
termine di tre mesi dalla pubblicazione della decisione delle sezioni
unite.
E’ di tutta evidenza che l’articolo 41 cpc prevede necessariamente la
pendenza di un processo per poter sollevare il regolamento di
giurisdizione poiché richiede un provvedimento di sospensione dello
stesso da parte del giudice a quo ed inoltre la riassunzione della causa in
un termine perentorio innanzi al giudice ordinario se ne viene
dichiarata la giurisdizione , ovvero la riproposizione, sempre in un

giurisdizione del giudice ordinario, le parti devono riassumere il

- termine perentorio, innanzi al giudice amministrativo nel caso di
riconoscimento della giurisdizione di questo.
In assenza di richiesta di prosecuzione del giudizio per la fase di merito

essere pendente essendosi lo stesso concluso con l’ emissione
dell’ordinanza sul reclamo ed estinto per la mancata istanza di
prosecuzione . Ne consegue che lo stesso ,qualora dovesse essere
riconosciuta in sede di regolamento la giurisdizione del giudice
ordinario , non sarebbe suscettibile di riassunzione innanzi al Tribunale
non essendovi più alcun processo da riassumere, e , lo stesso deve dirsi in
caso di attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo a ciò
ostando la preclusione della inesistenza della pendenza del giudizio in
relazione al quale si è chiesto il regolamento.
Accertato quanto sopra, il ricorso per regolamento si rivela infondato.
In primo luogo va osservato che queste Sezioni Unite hanno chiarito che
le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei
confronti della P.A. quando il comportamento della medesima non si
ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso
nell’ambito. e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa

nel termine perentorio di cui all’art.703 cpc, nessun processo risulta

spettanti, ed avente contenuto, in senso lato, ablativo, ma si concreti e si
risolva in una mera attività materiale lesiva di beni, dei quali il privato
vanti il possesso; ove risulti, invece, sulla base del criterio del “petitum”

possessoria, ma il controllo di legittimità dell’esercizio del potere, va
dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente
essendo il giudice amministrativo.( Cass 10285/12).
In particolare, in tema di edilizia residenziale pubblica, il potere dell’ente
di gestione di apprestare unilateralmente un titolo esecutivo per il
rilascio dell’alloggio occupato “sine titulo”, pur escludendo che
l’esecuzione del rilascio sia astrattamente configurabile come spoglio
(salvo che l’autoconfezione del titolo appaia affetta da consapevole
strumentalità, per conclamata assenza delle relative condizioni), non
sottrae al destinatario la facoltà di contestare il carattere abusivo
dell’occupazione, facendo valere condizioni di diritto a sostegno della
detenzione dell’immobile. ( Cass 24764/09)
Nel caso di specie il Tribunale ha accertato, e la questione è
incontroversa in giudizio,

che

non era oggetto di giudizio il

provvedimento di decadenza della Vatalano dall’assegnazion5

sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione

- dell’alloggio ma unicamente la tutela del possesso dell’immobile
soggetto a provvedimento di sgombero.
Deve pertanto ritenersi che correttamente il tribunale ha ritenuto

Tale decisione appare corretta anche sotto un ulteriore profilo.
Queste Sezioni Unite hanno affermato che l’azione possessoria proposta
dal privato che lamenti di essere stato privato del possesso di fondo,
appartenente al patrimonio disponibile della P.A. appartiene alla
giurisdizione del giudice ordinario, essendo la relativa ordinanza
sindacale di sgombero riconducibile non già all’esercizio di un potere
autoritativo a tutela di un bene pubblico, bensì all’espletamento di attività
privata di autotutela del proprio patrimonio immobiliare. ( Cass
24563110;Cass n. 24764 del 2009 e n. 23561 del 2008).
Nel caso di specie è incontroverso che l’alloggio della intimata
appartenesse al patrimonio disponibile del Comune, per cui del tutto
corretta è la decisione del tribunale di ritenere sussistere la propria
giurisdizione anche in ordine a tale profilo.

sussistere la propria giurisdizione.

In conclusione quindi va dichiarata la giurisdizione dell’giudice
ordinario al quale va rimessa la causa anche per la liquidazione delle
spese del presente giudizio.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario cui rimette la causa
anche per la liquidazione delle spese del presente giudizio

PQM