Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15067 del 02/07/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 15067 Anno 2014
Presidente: VIDIRI GUIDO
Relatore: NAPOLETANO GIUSEPPE

SENTENZA

sul ricorso 18223-2013 proposto da:
A.FO.R. – AZIENDA FORESTALE DELLA REGIONE CALABRIA
P.I. 01969100799 in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,
(STUDIO LEGALE M&P) VIA GERMANICO 99, presso lo
studio dell’avvocato MASSIMILIANO PANETTA,
2014
896

rappresentata e difesa dall’avvocato CARMELA NERI,
giusta delega in atti;
– ricorrente contro

GALLETTA OTTAVIO C.F. GLLTTV61A01I198H, elettivamente

Data pubblicazione: 02/07/2014

,
, domiciliato in ROMA, VIA VITTORIA COLONNA 40, presso
lo studio dell’avvocato GIOVENE AMBRA, rappresentato
e difeso dagli avvocati GANGEMI ANTONIO MARIA,
STEFANO ALBERTO MARRAPODI, giusta delega in atti;
–

controri corrente

–

di REGGIO CALABRIA, depositata il 29/04/2013 R.G.N.
344/2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 12/03/2014 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE
NAPOLETANO;
udito l’Avvocato SANGUEDOLCE PATRIZIA MARIA CONSUELO
per delega NERI CARMELA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MARIO FRESA che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

avverso la sentenza n. 606/2013 della CORTE D’APPELLO

RG 18223-13 n. 2 PU

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte di Appello di Reggio Calabria con la sentenza di cui si
chiede l’annullamento, riformando quella del Tribunale di Locri,
accoglie la domanda del dipendente in epigrafe, proposta nei confronti

ottenere la condanna dell’Azienda convenuta al pagamento
dell’indennità di capo operaio nella misura del 10% del minimo
retributivo e corrisposta nella sola misura del 5%.-

A base del

decisum

la Corte del merito, ritenuto trattarsi di un

rapporto di lavoro pubblico e rilevato che non vi è per il settore
specifico degli operai idraulici-forestali un ccn1 appartenente
all’area c.d. pubblica, assumendo l’applicabilità

ex

legge Regione

Calabria n. 20 del 1992 – istitutiva dell’AFOR – del CCNL di diritto
,privato, afferma la fondatezza della domanda del dipendente sul
. rilievo che i contratti collettivi integrativi, succedutisi nel tempo,
, la cui salvezza di condizioni di miglior favore è richiamata dal
, contratto collettivo nazionale ( art. 49),prevedono a differenza del
CCNL la corresponsione di una indennità pari al 10% del minimo
retributivo.

:Avverso questa sentenza l’A.FO.R ricorre in cassazione sulla base di
, un unico motivo, illustrato da memoria.

Resiste con controricorso la parte intimata.

MOTIVI DELLA DECISIONE

,dell’Azienda Forestale della Regione Calabria (A.FO.R), diretta ad

Con l’unico motivo l’A.FO.R deduce violazione ed errata applicazione
degli artt. l, comma 2 ° , 2, comma 3 ° , 40, comma 3 ° , 40 bis , comma 3 ° ,
del DLgs n. 165 del 2001, 49, 2 e 52 del CCNL degli addetti ai lavori
di sistemazione idraulico-forestale e idraulico-agraria, 87.97, 117

Sostiene l’Azienda ricorrente, sul

presupposto di una errata

‘interpretazione da parte della Corte del merito

del CCNL degli

Laddetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale e idraulicoagraria in punto di rinvio, relativamente alla misura dell’indennità
per cui è causa, al contratto integrativo, la violazione dell’art. 40,
:coma 3 ° , del denunciato DLgs n. 165 del 2001 per non aver tenuto
,conto, la predetta Corte, della nullità delle clausole del suddetto
contratto che si pongono in contrasto con i vincoli risultanti da
° contratti collettivi nazionali o che comportano oneri non previsti
negli strumenti di programmazione annuali e pluriennali di ciascuna
amministrazione.
La censura è fondata.
Va premesso che non vi è questione tra le parti circa la qualificazione
del rapporto dedotto in giudizio alla stregua di un rapporto di lavoro di
pubblico impiego così come affermato dalla Corte del merito. Tanto, del
resto, trova conferma nella giurisprudenza di questa Corte che in
fattispecie simile ha appunto inscritto il rapporto di lavoro degli
operai forestali assunti dall’azienda delle foreste demaniali sarde ai
sensi della legge Regionale n. 26 del 1980, nel quadro dei rapporti di
pubblico impiego attesa, come nella specie, la natura di ente pubblico non
2

Cost.

economico dell’azienda stessa ( Cass. S.U. 29 luglio 1998 n. 7419).
Ciò precisato va, altresì sottolineato, che
Calabria del 19 ottobre 1192

la legge della Regione

n. 20, istitutiva dell’Azienda Forestale

della Regione Calabria (A.FO.R.), per quanto attiene la disciplina del
rapporto di lavoro del personale preposto all’esecuzione degli interventi

azienda rinvia,

ex art. 26, al contratto collettivo nazionale di lavoro ed

, l contratto circoscrizionale.
La Corte del merito preso atto di tale rinvio, sul rilievo

che il

contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto delle Ragioni e
delle Autonomie locali nulla disponeva circa gli operai idraulicoforestali né risultava la stipula di un contratto integrativo regionale,
Jha ritenuto di applicare il contratto collettivo nazionale di lavoro di
kdiritto comune

degli addetti ai lavori di sistemazione idraulico-

;forestale e idraulico agraria e tanto perché la disapplicazione

della

fonte legale presuppone, in base agli artt. 2 e 69 del DLgs n. 165 del
2001, che successivamente sia intervenuta la fonte collettiva.
iter

argomentativ0 seguito dalla Corte territoriale non può essere

posto a giuridico fondamento della decisione cui la suddetta Corte è
pervenuta.
Infatti
,

il rinvio alla contrattazione collettiva nazionale stabilito

dalla legge Regionale intanto poteva essere posto nel nulla solo ed in
quanto fosse intervenuto, come si evince combinato disposto degli artt. 2,
secondo comma,e 69, primo comma, del citato DLgs n.165 del 2001, un
successivo contratto o accordo collettivo( pubblico)la cui procedura nella

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– ossia quello degli operai idraulico-forestali – gestito dalla nominata

fase preliminare ed in quella successiva alla contrattazione viene, in
modo articolato e dettagliato,disciplinato dal legislatore anche per
quanto attiene alla verifica di compatibilità economica e finanziaria dei
relativi costi ( artt. 47 e 48 del DLgs n. 165 del 2001 cit.).
A fronte di tale contesto motivazionale deve trovare accoglimento

il

‘ stato correttamente osservato in dottrina che – nell’ottica di una
piena riconduzione dell’assetto normativo alla contrattazione pubblica
all’interno di un sistema coerente con una libertà più ampia riscontrabile
nel settore privato – si presenta come una indubbia anomalia il disposto
dell’art. 40, comma 3 del DLgs n. 165 del 2001 ( nel testo originale
precedente la riforma introdotta con il DLgs n.150 del 2009), volto a
sanzionare espressamente con la nullità le clausole del contratto di
secondo livello difformi dalle prescrizioni del primo livello e che
, comportino la violazione di vincoli derivanti dagli strumenti di
, programmazione economica-finanziaria. Prescrizione quest’ultima che
risulta successivamente ribadita dal disposto dell’art. 40 bis del
suddetto decreto ( introdotto dall’art. 17 della legge n. 448 del 2001) in
forza del quale l’accertamento in sede di verifica e monitoraggio della
contrattazione collettiva “di costi non compatibili con i vincoli di
bilancio delle amministrazioni determina la conseguente applicazione della
sanzione della nullità della clausola “difforme”: sanzione che, come
detto, era già in precedenza contemplata rendendo le dette clausole
inapplicabili.
In tale direzione – e sulla premessa che il legislatore abbia inteso, in

4

ricorso proposto dall’AFOR perché fondato.

considerazione della natura della contrattazione collettiva pubblica e
degli interessi con essa coinvolti, garantire la conformità del livello
inferiore a quello superiore, con il meccanismo sanzionatorio della
nullità si è anche sostenuto da un indirizzo dottrinario che la
difformità tra i due livelli contrattuali debba intendersi in senso

ma finanche peggiorativa rispetto al trattamento economico di cui alla
contrattazione collettiva nazionale sì da configurare come dotati di
efficacia reale i vincoli da essa posti.
conforto di tale assunto va, da ultimo, altresì, evidenziato come la
lettera dell’art. 40, comma 3, del citato DLgs n. 165 – nel regolare i
, rapporti tra contratti nazionali e contratti integrativi e nello
specificare limiti entro i quali questi ultimi possono operare
legittimamente e trovare concreta applicazione – attesti in modo chiaro
come non sia di certo estranea alla ratio della norma scrutinata l’intento
del legislatore di impedire che categorie di dipendenti pubblici dotati di
particolare forza contrattuale possano avanzare rivendicazioni economiche
che se riconosciute risultino capaci di determinare onere finanziari non
programmati e non previsti con consequenziale disapplicazione del
precetto di cui all’ultimo comma dell’art. 81 Cost.
Se, pertanto, da un lato si è inteso, prima con la legge n.448 del 2001
e,successivamente,con
funzionalizzazione

il
della

DLgs

n.

150

contrattazione

del

2009

collettiva

operare

una

integrativa

all’obiettivo di migliorare l’efficienza e la produttività dei servizi
pubblici – anche con incrementi di livelli retributivi aventi carattere

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bilaterale per essere vietata ogni variazione non soltanto migliorativa

selettivo secondo il riconoscimento del merito ed in ragione dello impegno
lavorativo e della qualità della prestazione dei singoli dipendenti
dall’altro si è poi inteso – per evitare abusi ed aggravi di oneri a
carico della collettività – assoggettare la contrattazione collettiva
integrativa nel pubblico a controlli sempre più incisivi tanto da
assegnare anche con l’art. 67 del DLgs n. 112 del 2008,convertito nella
legge n. 133 del 2008,ulteriori compiti e poteri alla Corte dei Conti
:volti appunto a mettere sotto tutela detta contrattazione.
Il pur succinto quadro normativo sulla contrattazione ora richiamato,
fornisce le coordinate necessarie per accogliere il ricorso previo un
compiuto esame della fattispecie oggetto della decisione di questa Corte.
L’esigenza di continuare un

excursus

motivazionale ordinato anche

all’esame del merito della presente controversia induce a premettere che
il rinvio operato in conseguenza della legge regionale alla contrattazione
collettiva di diritto comune poteva, nel caso in esame, trovare
legittimazione solo se la fattispecie prefigurata si fosse completata nel
senso che a detta legislazione fosse seguita la stipulazione di un
contratto collettivo pubblico riguardante il settore e la categoria di cui
trattasi. Invece si è in presenza di una decisione della Corte
territoriale che ha riconosciuto la fondatezza della domanda di un
dipendente della Azienda Forestale della Regione Calabria – volta al
riconoscimento di una indennità avente natura retributiva ( indennità di
capo operaio nella misura del 10% del minimo retributivo) sulla base di
contratti integrativi regionali, che si sono succeduti nel tempo, con un
trattamento di maggiore favore rispetto a quello garantito dal contratto

6

•

collettivo nazionale.
Orbene la normativa

economico instaurata a seguito della già richiamata legge regionale non
può – contrariamente a quanto reputato dal giudice di appello – trovare
applicazione nel caso scrutinato dovendosi ribadire al riguardo che la
.richiesta, proposta con l’atto introduttivo della controversia, si pone in
:contrasto con la lettera e la

ratio

delle disposizioni regolanti,

ex

artt. 40 e 40 bis del DLgs n. 165 del 2001, la contrattazione collettiva.
. Invero non può revocarsi in dubbio che il rapporto tra contrattazione di
primo e secondo livello con il rinvio più favorevole delle clausole di
‘ quest’ultimo livello contrattuale a quelle

del livello superiore (nel

, caso di specie art.49 del contratto nazionale di diritto privato)) risulta
chiaramente incompatibile con i vincoli di bilancio dell’amministrazione
pubblica di appartenenza tanto da determinare la nullità per violazione di
norme imperative per importare oneri non previsti
programmazione economica

negli strumenti di

( Cfr. in tali sensi Cass. S.U. 17 aprile 2009

n.9146 secondo cui la contrattazione collettiva integrativa si svolge
sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali,
restando escluso che le Pubbliche Amministrazioni possano assumere
obbligazioni in contrasto con i vincoli risultanti dai contratti
collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti
di programmazione, con la conseguenza che le clausole difformi sono nulle
e non possono essere applicate).
A riprova che a tali conseguenze invalidanti delle pattuizioni attinenti
ai contratti integrativi regionali debba pervenirsi con riferimento al

7

•

pattizia di regolamentazione del trattamento

merito della fattispecie in esame è opportuno rimarcare con maggiore
specificità quanto in precedenza, sia pure in parte, evidenziato.
L’ art. 2 del CCNL degli addetti ai lavori di sistemazione idraulicoforestale

e

idraulico-agraria,

dedicato

alla

struttura

della

contrattazione ed in particolare ai rapporti tra contrattazione collettiva
tra “le

materie rinviate alla

competenza del CIRL” – al punto L – il “salario integrativo”.
Si stabilisce, inoltre, sempre nel citato art. 2, con norma transitoria
che “sono da considerarsi salario integrativo a tutti gli effetti:(a)le
quote eccedenti la misura delle indennità fissate nel CCNL”
L’art. 49 del CCNL in parola dispone, nell’ambito della classificazione
degli operai che per l’incarico di capo operaio “viene corrisposta una
indennità pari al 5% del minimo contrattuale nazionale conglobato di
‘ livello e del salario integrativo regionale per l’intero periodo
lavorativo nell’anno e per 14 mensilità”.
Con impegno a verbale, poi, si è sancito che:”Per

il capo operaio e il

capo squadra sono fatte salve le condizioni

di miglior favore

eventualmente esistenti derivanti da accordi”.
La lettura coordinata delle suddette norme, in uno al tenore letterale ‘
delle stesse, non lascia spazio a dubbi di alcun genere circa la volontà
delle parti di delegare alla contrattazione collettiva integrativa la
possibilità di stabilire condizioni di miglior favore quanto alla misura
dell’indennità prevista per il capo operaio, non solo perché tanto
sancito nell’impegno verbale dello stesso art. 49, che istituisce
l’indennità di cui trattasi, ma anche perché l’art. 2, nel fissare

8

.nazionale ed integrativa, comprende

l’ambito della disciplina devoluta alla

contrattazione collettiva

integrativa, vi inserisce quella del salario integrativo in cui vanno
ricondotte, per esplicita previsione anche “le quote eccedenti la misura
delle indennità fissate nel CCNL”, nelle quali rientra l’indennità,
stabilita dal citato art. 49,per l’incarico di capo operaio.

condizioni di miglior favore relativamente alla misura dell’indennità
prevista per il capo operaio deve ritenersi,per quanto osservato e con
riferimento all’ambito di cui trattasi, nulla agli effetti del citato
terzo comma bis dell’art. 2 del DLgs n. 165 del 2001 poiché

non

conforme alle norme imperative di cui di cui al combinato disposto degli
artt.40 e 40 bis del predetto DLgs n. 165 del 2001.
L’impugnata sentenza va pertanto, in accoglimento del ricorso, cassata e
non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la domanda
dell’originario ricorrente va rigettata in applicazione del seguente
principio di diritto:”sono nulle per violazione dell’art. 1419, comma 2 ° ,
cc le clausole di contratti collettivi integrativi regionali che – in
violazione di disposizioni inderogabili del DLgs n. 165 del 2001 sulla
contrattazione collettiva di diritto pubblico

( artt.2, 40 e 40 bis) –

riconoscono ai dipendenti di Azienda Forestale regionale ( A.FO.R.), ente
pubblico non economico, tramite incrementi su indennità lavorative un
trattamento economico di migliore favore rispetto a quello contemplato in
materia da un contratto collettivo nazionale di diritto privato
abilitato con legge regionale a disciplinare il rapporto lavorativo dei
comportando le clausole degli

suddetti dipendenti dell’Azienda

9

Tuttavia la clausola del contratto collettivo integrativo che prevede

integrativi oneri non previsti negli strumenti di programmazione economica
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione”.
Le spese dell’intero processo, in considerazione della novità della
questione e delle contrapposte soluzioni cui sono pervenuti i giudici

P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e decidendo
nel merito rigetta l’originaria domanda di Galletta Ottavio e compensa
le spese dell’intero processo.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 marzo 2014
Il Presidente

del merito, vanno compensate.