Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15025 del 17/07/2015

Civile Sent. Sez. 5 Num. 15025 Anno 2015
Presidente: DI BLASI ANTONINO
Relatore: TERRUSI FRANCESCO

SENTENZA

sul ricorso 19196-2009 proposto da:
REGIONE PIEMONTE in persona del Presidente della
Giunta Regionale pro tempore, elettivamente
domiciliato in ROMA VIALE GIULIO CESARE 14 A-4,
presso lo studio dell’avvocato GABRIELE PAFUNDI, che
lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato
2015

EUGENIA SALSOTTO giusta delega a margine;
– ricorrente –

2114

contro
COMUNE DI VILLAREGGIA in persona del Sindaco pro
tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA
COSSERIA 5, presso lo studio dell’avvocato GUIDO

Data pubblicazione: 17/07/2015

FRANCESCO ROMANELLI, che lo rappresenta e difende
giusta delega in calce;
controricarrente

–

avverso la sentenza n. 16/2008 della COMM.TRIB.REG.
di TORINO, depositata il 30/05/2008;

udienza del 04/06/2015 dal Consigliere Dott.
FRANCESCO TERRUSI;
udito per il ricorrente l’Avvocato CIPROTTI per
delega dell’Avvocato PAFUNDI che si riporta agli
atti;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. PAOLA MASTROBERARDINO che ha concluso
per l’accoglimento del ricorso.

udita la relazione della causa svolta nella pubblica

19196-09

Svolgimento del processo
La commissione tributaria regionale del Piemonte, con
sentenza in data 30-5-2008, in parziale accoglimento
dell’appello proposto dal comune di Villareggia avverso la

lei – immobili
di
demaniali
proprietà
della
regione – finalità
all’uso di acque concessione
ai
consorzi
esenzione ex art.
7 d.lgs. n. 504-92
– condizioni

decisione della commissione tributaria provinciale di

Piemonte contro un avviso di accertamento dell’Ici per
taluni immobili demaniali finalizzati all’uso di acque
pubbliche, concessi al consorzio denominato Aios
(Associazione irrigazione ovest Sesia), ha dichiarato
dovuta l’imposta (con le relative sanzioni) relativamente
alla sola annualità 2000.
Ha motivato la decisione osservando che per tale annualità
titolare dell’obbligazione doveva ritenersi la regione, e
non il soggetto concessionario dei beni demaniali, attesa
la non equiparabilità del titolo concessorio al diritto
reale su cosa altrui e considerato che la traslazione
dell’imposta sul concessionario di aree demaniali, quale
soggetto passivo del tributo, era avvenuta solo con la 1.
n. 388 del 2000, a far data dal l ° gennaio 2001.
Ha ritenuto inapplicabile l’art. 7 del d.lgs. n. 504 del
1992 posto che gli immobili in questione non rientravano
tra quelli adibiti a compiti istituzionali dell’ente.
Avverso l’indicata sentenza la regione Piemonte ricorre per
cassazione in base a due motivi.
Resiste il comune con controricorso.
La regione ha depositato una memoria.

Torino che aveva accolto un’opposizione della regione

Motivi della decisione
I. – Col primo motivo di ricorso, deducendo violazione
degli artt. 7 del d.lgs. n. 504 del 1992 e 12 della 1. n.
985 del 1977, la regione ribadisce la natura demaniale del
complesso di beni di cui è causa e imputa alla sentenza di

all’esenzione dall’Ici, attesa l’esistenza di una
presunzione di utilizzo di tali beni secondo la naturale
destinazione all’esplicazione di funzioni pubbliche. A
tanto la ricorrente aggiunge un addebito di
contraddittorietà motivazionale, essendo stata
espressamente riconosciuta dalla commissione tributaria la
natura demaniale dei suddetti beni.
Col secondomotivo di ricorso, deducendo violazione e falsa
applicazione dell’art. 823 c.c. in relazione all’art. 12
della 1. n. 985 del 1977, nonché insufficiente motivazione
della sentenza, la regione sostiene che la commissione
tributaria si è sottratta all’indagine dovuta in ordine
alla effettiva e concreta consistenza del diritto
attribuito al concessionario in forza del titolo
concessorio. Il titolo era a suo dire costituito dal
verbale in data 29-1-1981 di trasferimento alla regione e
di simultanea consegna al concessionario dei canali
demaniali di irrigazione, in relazione al quale verbale
essa regione aveva più volte dedotto, nel corso del
giudizio, la sussistenza di precise caratteristiche del
diritto vantato dai consorzi di bonifica sui beni
consegnati, quali la mancanza di limiti temporali alla

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non aver tratto da ciò le dovute conseguenze,. in ordine

detenzione da parte del consorzio, la totale autonomia di
gestione, la percezione integrale da parte del consorzio di
ogni frutto e provento relativo.
In conclusione ascrive alla sentenza di aver erronemanete
escluso la sussistenza di un diritto reale a favore del

insufficientemente motivato sul fatto decisivo,
prescindendo da qualsivoglia indagine sul contenuto del
titolo di trasferimento.
– Il ricorso è infondato, pur dovendo la corte
integrare e in parte correggere la motivazione
dell’impugnata ai sensi dell’art. 384, ult. co ., c.p.c.
III. – Per quanto si evince, la materia del contendere ha
per oggetto alcune unità immobiliari (accatastate in
categorie A, C e D) di proprietà della regione. Tali unità,
secondo la tesi della regione medesima, facevano parte del
complesso demaniale noto come “canali di Cavour”,
costituendone pertinenze. Il complesso demaniale era stato
trasferito alla regione nell’anno 1982 ai sensi della 1. n.
984 del 1977 (art. 12), e la regione, sempre nel 1982, ne
aveva a sua volta curato il trasferimento al consorzio di
bonifica (poi denominato Aios) mediante apposito atto di
natura concessoria (il verbale datato 29-1-1981).
La commissione tributaria ha riconosciuto la natura
demaniale dei beni ma ha ritenuto dovuta l’Ici. Ha
stabilito che titolare dell’obbligazione dal lato passivo
era, per l’anno 2000, la regione.

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consorzio sui beni demaniali in questione e di aver

A base di tale conclusione la commissione ha posto la
duplice considerazione che (i) le unità in questione non
potevano dirsi adibite a compiti istituzionali dell’ente,
così da esulare dall’ambito dell’art. 7 del d.lgs. n. 504
del 1992, e che (ii) l’introduzione della figura del

dell’Ici era conseguita solo alla 1. n. 388 del 2000 (art.
18), a valere per gli anni dal 2001 in poi, cosicché, non
essendo il concessionario assimilabile al titolare di un
diritto reale, per l’anno 2000 l’imposta doveva gravare
sulla proprietà.
IV. – Gli argomenti contrari addotti dalla regione nei due
motivi di ricorso sono questi.
Il primo postula che la natura demaniale dei beni doveva
comportare una presunzione di utilizzo secondo la naturale
destinazione all’esercizio di funzioni pubbliche. Sicché il
regime giuridico del complesso demaniale, stante il suo
carattere di unicità e inscindibilità, avrebbe contraddetto
l’affermazione del giudice di merito in ordine alla
inesistenza dei presupposti di esenzione.
Osserva la corte che l’affermazione non porta in verità
alcun sostegno alla tesi della regione.
L’esenzione, secondo quanto risulta dalla sentenza, era
stata invocata ai sensi dell’art. 7, 1 0 co., lett. a), del
d.lgs. n. 504 del 1992, e su tale specifico profilo non v’è
censura.
Essa, come varie volte da questa corte affermato, essendo
relativa agli immobili posseduti dagli enti ivi indicati

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concessionario di beni demaniali tra i soggetti passivi

”destinati esclusivamente ai compiti istituzionali”, spetta
soltanto se l’immobile è direttamente e immediatamente
destinato allo svolgimento di tali compiti (cfr. tra le
moltissime, Sez.. 5^ n. 14094-10, n. 30731-11). E giova
sottolineare che in tale filone giurisprudenziale si

la quale giustappunto ha escluso, in forza di identico
principio, che potessero fruire dell’esenzione alcuni
immobili, posseduti da un comune fuori del suo territorio,
concessi in locazione in parte a famiglie bisognose, per
far fronte all’emergenza abitativa, e in parte al diverso
comune nel cui territorio erano ubicati.
La ricorrente al dunque non considera che i fini
istituzionali cui eventualmente connettere l’esenzione
erano pur sempre quelli propri della regione, per cui,
anche ammettendo la natura pertinenziale delle singole
unità ai canali demaniali di irrigazione, e anche
ammettendo che si potesse parlare di un

unicum

inscindibile, resta il fatto che l’avvenuto trasferimento
su base concessoria del complesso medesimo al consorzio di
bonifica escludeva in radice la destinazione dei beni ai
compiti istituzionali della regione stessa.
V. – L’altro argomento della ricorrente, oggetto del
secondo motivo, è che in ogni caso la commissione
tributaria, per poter escludere la realità del diritto
sortito in capo al consorzio dall’atto concessorio, non
poteva limitarsi a sottolineare la natura demaniale dei
beni che ne costituivano l’oggetto, ma doveva indagare

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inscrive anche Sez. 5^ n. 20577-05 citata dalla ricorrente,

l’effettiva e concreta consistenza del diritto sulla base
del contenuto delle convenzione e/o del provvedimento di
concessione. In tal senso la regione rammenta di aver
appositamente dedotto che il titolo del trasferimento della
detenzione del complesso demaniale al consorzio era

denunzia che gli elementi di fatto, risultanti da tale
titolo, erano “l’assenza di limiti temporali alla
detenzione da parte del consorzio, la totale autonomia
gestionale, la percezione integrale da parte del consorzio
di ogni frutto o provento della gestione”.
VI. – Il secondo motivo di ricorso pone una delicata
questione giuridica.
La questione è se il titolo di possesso dei beni demaniali
strumentali ai compiti dei consorzi di bonifica implichi o
meno, per sua natura, il requisito di realità.
La questione è decisiva perché nella specie si discute di
fattispecie impositiva anteriore all’anno 2001, di entrata
in vigore dell’art. 3, 2 0 co., del d.lgs. n. 504 del 1992
come modificato dall’art. 18, 3 0 co., della 1. n. 388 del
2000.
Ad avviso della corte, non può seguirsi il sopra citato
argomento della regione per il semplice fatto che esso
risulta ininfluente ai fini specifici, in rapporto ai
presupposti del caso concreto.
Deve osservarsi che i consorzi di bonifica in generale
possiedono i beni demaniali loro affidati in uso per legge,
in qualità di soggetti obbligati alla esecuzione,

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costituito dal ripetuto verbale in data 29-1-1981 e

manutenzione ed esercizio delle opere realizzate per
finalità di bonifica e di preservazione idraulica. E in
questo senso va corretta la premessa da cui muove la
regione Piemonte, in quanto il verbale di consegna dei beni
suddetti al consorzio di coutenza non era affatto

pag. 20 del suo ricorso) d’altronde riconosce che il titolo
derivava dalla legge, in particolare dalla 1. n. 984 del
1977 e dal r.d. n. 217 del 1933, cui erano conseguiti da un
lato il trasferimento dei beni dallo Stato alle autorità
locali, dall’altro l’obbligo di contestuale consegna ai
consorzi di bonifica per lo svolgimento delle attività loro
demandate. E questa corte ha già affermato per l’appunto
che i consorzi di bonifica sono concessionari ex

lege dei

beni demaniali loro affidati per l’espletamento
dell’attività istituzionale (v. Sez. 5^ n. 19053-14, n.
16867-14, n. 22094-14).
VII. – Ora, l’art. 18 della 1. n. 388 del 2000, cui
fondatamente la commissione tributaria ha riconosciuto
efficacia non retroattiva, modificando l’art. 3, 2’co., del
d. lgs. n. 504 del 1992, ha esteso la soggettività passiva
dell’imposta “ai concessionari di aree demaniali”.
La fattispecie considerata dalla norma riguarda – come è
reso palese dal tenore letterale – il concessionario di
area demaniale in quanto precedentemente non soggetto
all’imposta.
Non riguarda invece il proprietario di un immobile
costruito, in forza di concessione, su un’area demaniale.

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l’essenziale titolo concessorio. La stessa ricorrente (v.

Questo, secondo un orientamento del tutto consolidato,
doveva ritenersi già soggetto a Ici.
VIII. – Come sottolineato dalla ricorrente col conforto di
distinte decisioni di questa corte (v. Sez. 5^ 22757-04, n.
8637-05), il provvedimento amministrativo di concessione ad
su un area demaniale può in astratto dare

luogo sia a un diritto di natura reale, riconducibile alla
proprietà superficiaria (cfr. Sez. 5^ n. 1718-07 e n.
21054-07 con riferimento all’ipotesi di stabilimento
balneare), sia a un diritto di natura personale nei
confronti del concedente.
Grava sulla parte che invoca la prima configurazione
giuridica l’onere di dedurre chiari indici rilevatori di
essa.
Osserva il collegio che la ricorrente non ha al riguardo
evidenziato elementi decisivi.
Quel che in generale rileva a scopo differenziale è la
destinazione dell’opera costruita dal concessionario al
momento della cessazione del rapporto, dato che è evidente
che, se essa torna nella disponibilità del concedente, si è
in presenza di un rapporto obbligatorio, altrimenti no.
La regione non ha neppure dedotto l’esistenza di una tale
situazione. La quale anzi è da considerare implicitamente
esclusa posto che tra le stesse allegazioni di parte
risalta la preesistenza delle unità immobiliari rispetto al
trasferimento

del

possesso

dell’area

demaniale

al

consorzio.

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aedificandum

Non essendosi trattato di manufatti costruiti dal
consorzio, va esclusa in radice la sussistenza, prima
dell’anno 2001, del presupposto impositivo in capo a esso,
quale semplice concessionario del complesso demaniale
costituito dai canali di irrigazione e dalle pertinenze.

5″ n. 19053-14.

A parte la considerazione che l’indicata sentenza non ha
preso posizione sul problema relativo alle fattispecie
anteriori alla 1. n. 388 del 2000, avendo ritenuto tale
aspetto per l’appunto inutile in considerazione della
regiudicanda ivi sottoposta,

ratione temporis

successiva

alla 1. citata, vi è che il cajo concreto considerato in
quel precedente riguardava l’imposta in situazione di beni
pertinenziali (le idrovore) realizzati dal consorzio.
Ancora una volta va sottolineato che i predicati su cui la
ricorrente nel caso in esame ha fatto leva non attengono a
manufatti realizzati dal consorzio, avendo la sentenza di
merito accertato che l’intero complesso immobiliare
derivava dal trasferimento alla regione di beni demaniali
per l’innanzi statali, indi concessi dalla regione al
consorzio contestualmente al trasferimento.
Incentrati sul mero ambito dei poteri gestori del consorzio
in ordine a quei preesistenti beni (la mancanza di limiti
temporali alla detenzione, la totale autonomia gestionale,
la percezione integrale da parte di ogni frutto o provento
di gestione), le deduzioni della ricorrente non consentono
alcuna similitudine con l’ipotesi del concessionario di

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IX. – Non è pertinente il richiamo della ricorrente a Sez.

area demaniale cui il provvedimento (legislativo o
amministrativo) abbia attribuito un diritto reale di
edificare e mantenere manufatti sull’area oggetto di
concessione. In tal caso, invero, è l’edificazione del
manufatto che rende applicabile, ai sensi degli artt. 1 e 3

concessionario, giustappunto in veste di proprietario di
quel manufatto (v. Sez. 5″ n. 8057-08 cui

acide,

risolutivamente, Sez. un. n. 3692-09).
X.

In conclusione,

quindi, il provvedimento di

concessione di un’area demaniale in cui è attribuita al
concessionario la facoltà di edificare opere sul suolo che
ne costituisce oggetto è costitutivo di un diritto reale di
godimento avente natura di diritto di superficie a favore
del concessionario, che per tale titolo di possesso diviene
soggetto passivo dell’Ici a partire dalla data di
assegnazione dell’area fino alla data del provvedimento di
trasferimento del diritto di proprietà della medesima.
Mentre non rileva, per potersi sostenere l’assimilabilità
al diritto reale su edifici o manufatti preesistenti, la
circostanza che sia stata data in concessione (qualunque ne
sia il titolo, legale o convenzionale) l’afferente area
demaniale sulla quale già insistano i detti beni.
Sulla base di siffatto principio il ricorso è rigettato.
La difficoltà della questione giuridica sottostante, sulla
quale non risultano specifici precedenti, giustifica la
compensazione delle spese processuali.
p.q.m.

del d.lgs. n. 504 del 1992, l’Ici a carico del

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese
processuali.
Deciso in Roma, nella camera di consiglio della quinta
sezione civile, addì 4 giugno 2015.

Il onsigliere ?,stensore
UJJJA