Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 15007 del 07/07/2011

Cassazione civile sez. I, 07/07/2011, (ud. 14/04/2011, dep. 07/07/2011), n.15007

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 24030/2005 proposto da:

ANAS – ENTE NAZIONALE PER LE STRADE, in persona del legale

rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende ope legis;

– ricorrente –

contro

FALLIMENTO DELLA DICORATO S.P.A., C.A., C.

E., C.C.;

– intimati –

sul ricorso 27410/2005 proposto da:

C.A., C.C. (in persona del procuratore

Dott. M.F.), C.E. (C.F.

(OMISSIS)), nella qualità di eredi di C.G.,

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA PANAMA 12, presso l’avvocato

COLARIZI MASSIMO, rappresentati e difesi dall’avvocato DI CAGNO

ALESSANDRO, giusta procura a margine del controricorso e ricorso

incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

ANAS;

– intimato –

avverso la sentenza n. 634/2004 della CORTE D’APPELLO di BARI,

depositata il 30/06/2004;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del

14/04/2011 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per i controricorrenti e ricorrenti incidentali, l’Avvocato

ALESSANDRO DI CAGNO che ha chiesto il rigetto del ricorso principale,

l’accoglimento dell’incidentale;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

LETTIERI Nicola, che ha concluso per il rigetto del ricorso

principale, per l’accoglimento del ricorso incidentale.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Il Tribunale di Bari, con sentenza del 22 ottobre 2001, condannava l’ANAS al risarcimento del danno per l’avvenuta occupazione espropriativa di alcuni terreni di proprietà di C. G., ubicati nel comune di Palese (in catasto al fg. 2, part. 136, 402, 487 e 489) onde realizzare una variante della strada statale n. (OMISSIS): liquidandolo nella misura complessiva di L. 281.097.288, comprendente anche l’indennità per l’occupazione temporanea disposta rispettivamente con decreto prefettizio del 18 settembre 1982 e 21 aprile 1989.

In parziale riforma di detta decisione, la Corte di appello di Bari, con sentenza del 30 giugno 2004, ha aggiunto il danno da svalutazione monetaria al credito derivante dall’occupazione acquisitiva; e confermato nel resto la decisione di primo grado osservando: a) che correttamente la c.t.u. aveva valutato i terreni come edificatori, tenendo tuttavia conto del loro valore comprensoriale anche per essere inseriti nell’abitato di Palese quali aree pertinenziali di un’antica costruzione; b) che conseguentemente non poteva essere applicato il criterio riduttivo dei valori tabellari di cui alla L. n. 865 del 1971, stabilito per la sola indennità di espropriazione, bensì quello introdotto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 7 bis; c) che era del pari inapplicabile il criterio di stima differenziale previsto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 40, per il carattere parziale dell’espropriazione, perchè la relativa richiesta, oltrecchè generica, era rimasta priva di riscontro probatorio.

Per la cassazione della sentenza (l’ANAS ha proposto ricorso per due motivi; cui resistono C.A., E. e C., quali eredi di C.G., deceduto, con controricorso,con il quale hanno formulato ricorso incidentale affidato a due motivi.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. I ricorsi vanno,anzitutto riuniti ai sensi dell’art. 335 cod. proc. civ., perchè proposti contro la medesima sentenza.

Con il primo motivo di quello principale l’ANAS, deducendo violazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e art. 112 cod. proc. civ., nonchè difetti di motivazione censura la sentenza impugnata per avere, da un lato, accertato che i terreni C. avevano destinazione non edificatoria per essere inclusi in fasce di rispetto stradali, e dall’altro calcolato il relativo valore, ricorrendo al concetto di valore comprensoriale ricavato da una media fra i criteri della libera vendita e del valore di trasformazione; il quale attribuisce all’immobile da stimare un indice di fabbricabilità medio che tiene conto dell’incidenza delle aree in una porzione di territorio resa edificabile proprio in conseguenza delle opere di urbanizzazione su di esse realizzate. Aggiunge che l’errore della Corte di appello, che in tal modo aveva introdotto un vero e proprio tertium genus, escludente la dicotomia introdotta dall’art. 5 bis, era reso evidente dall’applicazione della disposizione del comma 7 bis, invece riservata ai suoli aventi natura edificatoria; che peraltro aveva nel caso permesso di utilizzare (e di mediare) il criterio della libera vendita e quello del valore di trasformazione, normalmente utilizzati per i terreni edificabili.

Per converso, i C., con il primo motivo del ricorso incidentale, deducendo violazione del medesimo art. 5 bis, comma 7 bis, si dolgono dell’integrale applicazione di quest’ultima disposizione che aveva indotto la Corte territoriale a dimezzare il valore dei fondi e ad aumentarlo del 10% come previsto dalla norma, invece invocabile nella sola ipotesi di terreni con destinazione edificatoria: invece esclusa anche dal giudice di appello che avrebbe conseguentemente dovuto determinare il risarcimento loro dovuto in base al controvalore pieno degli immobili.

3. Il Collegio ritiene che le contrapposte censure debbano essere accolte nei limiti appresso precisati.

La Corte territoriale per la valutazione dei terreni espropriati ha integralmente recepito il meccanismo prospettato dal c.t., il quale muove dalla individuazione di un comprensorio (virtuale) ritenuto omogeneo al cui servizio è posta la viabilità attuata sui fondi suddetti; calcola l’intera volumetria su di esso realizzabile in base alla somma delle singole porzioni chiamate a comporlo pur se aventi destinazioni urbanistiche diverse (B,C, attrezzature scolastiche, servizi, verde ecc.); ed operando una proporzione/divisione tra le due grandezze consegue un indice di fabbricabilità comprensoriale poi utilizzato per la ricerca del valore di trasformazione delle aree ricadenti nel comprensorio destinate ad ospitare le infrastrutture pubbliche: valore che viene infine mediato con il criterio della libera vendita di detti suoli,in tal modo ottenendosene il presunto più probabile valore.

E’ stato in tal modo riproposto il criterio estimativo c.d. del valore comprensoriale, già disatteso da questa Corte (sent.

5262/1993), rivolto ad attenuare le sperequazioni provocate dalle diverse destinazioni attribuite dagli strumenti di pianificazione urbanistica, con particolare riguardo alle aree destinate ad attrezzature ed infrastrutture e comunque a servizi idonei a soddisfare i bisogni della collettività: in relazione a queste ultime, allorchè incluse in zone aventi destinazione pubblicistica, in cui è perciò precluso il requisito dell’edificabilità legale, si rileva infatti che le stesse sono a servizio delle attigue aree residenziali e perciò funzionali alla loro stessa esistenza, garantendo servizi, impianti ed infrastrutture costituenti nel loro insieme fattori indispensabili per consentirne l’insediamento secondo elevati standard sociali e qualitativi, in una ben individuata parte del territorio comunale.

Da qui la ritenuta necessità di modificare la scala di riferimento urbanistico che non può più essere limitata alla zona omogenea prevista dalla pianificazione urbanistica generale, ma deve estendersi ad un comprensorio omogeneo di mercato, costituito da due addendi complementari, la componente insediativa privata, comprendente le arre edificabili o edificate private; e la componente infrastrutturale data dal complesso delle aree destinate ad attrezzature e ad impianti pubblici, in rapporto complementare ed imprescindibile con le prime, che li rende giuridicamente ed economicamente indistinguibili: consentendo in sede estimativa il trasferimento su di esse se non dell’intero valore delle aree private, per lo meno del “quantum” della loro partecipazione allo sviluppo ed alla stessa ragion d’essere di queste ultime, al pari di quanto avviene per le aree residue e/o pertinenziali di un lotto edificato.

La Corte deve dare atto che proprio per evitare il sacrificio delle zone individuate come sedi di attrezzature e servizi pubblici a vantaggio di quelle residenziali, recenti leggi regionali si sono preoccupate di distribuire in modo equo fra tutti i proprietari delle aree interessate al programma di trasformazione urbana i vantaggi e gli oneri determinati dalle scelte di pianificazione; ed alcune di esse “ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione” hanno attribuito il requisito dell’edificabilità legale “a tutte le aree oggetto della pianificazione comunale” (L.R. Lombardia n. 3 del 2009, art. 17), ovvero a quelle “ricadenti all’interno del perimetro del territorio urbanizzato individuato dal Piano” (L.R. Emilia n. 19 del 2007, art. 20), per poi indicare nelle disposizioni successive quali suoli debbano considerarsi privi di detto requisito. Mentre altre hanno introdotto più appropriati meccanismi di calcolo, come la L.P. Trento n. 10 del 1993, art. 14, comma 2 (come modificato dalla successiva L.R. n. 10 del 1998) e la L.P. Bolzano n. 9 del 2009, art. 4, che per le aree destinate a servizi e attrezzature di interesse generale hanno disposto che se ne deve determinare il valore venale tenendo conto delle caratteristiche dei terreni, del loro inserimento nel tessuto urbanistico e della destinazione urbanistica dei terreni circostanti.

La maggior parte delle nuove normative regionali, poi, ha previsto direttamente o rimettendola agli strumenti urbanistici generali, l’adozione di sistemi perequativi, quali veri e propri criteri di giustizia distributiva attuabili con diverse tecniche (perequazioni c.d. di volumi, di valori, di comparti ecc.), con i quali sono riconosciute più eque possibilità di valorizzazione economica delle proprietà fondiarie, queste sostanzialmente rendendo indifferenti agli effetti conformativi delle scelte discrezionali ed alìimperatività della zonizzazione secondo le diverse funzioni territoriali; ovvero misure alternative, come i c.d. ambiti di compensazione o le cessioni compensative (invece del pagamento dell’indennizzo), pur essi suddivisi in tipologie variegate e legittimati dalla nota decisione 179/1999 della Corte Costituzionale.

4. Sennonchè proprio la necessità di questi interventi legislativi ne esclude la possibilità di sostituzione con il ricorso ad una tecnica estimativa sostanzialmente rivolta a recuperare per i terreni in questione qualità ed attitudini precluse in radice dal precetto dell’edificabilità legale posto dal ricordato art. 5 bis, ed ora ribadito dal combinato disposto degli artt. 32 e 37 del T.U. appr.

con D.P.R. n. 327 del 2001: e quindi a consentirne quale risultato ultimo una classificazione subedificatoria atta a neutralizzare gli effetti di quella legale non-edificatoria,che partecipi egualmente (sia pure non interamente) per altra via di benefici e valutazioni riservati alle destinazioni realizzabili in economia di mercato ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata.

Detta normativa non rende,poi possibile allo stato,il superamento dell’azzonamento e la sostituzione ad esso del “comparto” peraltro rimesso non più al momento della programmazione urbanistica,ma a quello della stima dei terreni chiamati a farne parte, e perciò ad un’ampia e non controllabile discrezionalità sia per quanto riguarda la sua istituzione, che la delimitazione, sia soprattutto per apprezzarne la funzionalità ad uno specifico edificato residenziale (piuttosto che ad interessi più generali della collettività); ed appare in palese contrasto con il sistema di pianificazione tuttora vigente, fondato, invece, come ha più volte rilevato la Corte Costituzionale (cfr. sent. 261/1997) “sulla scelta del legislatore di suddividere le aree in due sole categorie (aree edificabili da una parte e tutte le rimanenti dall’altra)”, e nell’ambito di essa sulla ripartizione, da parte degli strumenti urbanistici, dell’intero i territorio in zone omogenee con la precisazione delle singole destinazioni e la determinazione dei caratteri da osservare in ciascuna zona (densità, modalità delle costruzioni, distacchi, intensità estensiva e volumetrica, e simili): con le quali le amministrazioni svolgono la funzione, dichiarata costituzionalmente legittima dalla stessa Consulta, di dare un ordine ed un’armonia allo sviluppo dei centri abitati, nonchè di disciplinare l’edilizia urbana nei suoi molteplici aspetti relativi al regime giuridico di tutti i beni aventi una determinata localizzazione o ricompresi nell’ambito di una determinata zona del Piano urbanistico generale e, quindi, soggetti ad una preventiva conformazione;pur se oggi si assiste sempre più all’istituzione da parte delle amministrazioni, di zone polifunzionali all’interno delle quali viene incentivata la coesistenza di usi promiscui, pur meritevoli di un’adeguata disciplina legislativa.

Per converso, il comparto, pur soltanto virtuale, si avvale soprattutto del meccanismo della c.d. edificabilità di fatto,peraltro incentrato sulla considerazione di elementi quasi esclusivamente spaziali, in quanto sia la sua superficie utile considerata, sia la volumetria realizzabile su di essa,risultano composte da un coacervo di aree assemblate senza alcun criterio oggettivo ed appartenenti a zone disomogenee, perciò aventi destinazioni e caratteristiche diverse l’una dall’altra; per cui anche l’indice di fabbricabilità che ne viene attraverso di esse calcolato costituisce una sorta di media tra quelli territoriali peculiari delle zone edificatorie, quelli aventi tutt’altra funzione perchè istituiti esclusivamente per le opere pubbliche da realizzare nelle zone non edificabili, e quelli nulli, propri di aree, come quella appartenente ai C., che per la loro destinazione pubblicistica, ne sono in radice privi.

Siffatte anomalie si disvelano in modo ancor più palese nella concreta valutazione delle aree espropriate operata dalla consulenza e poi dalla Corte di appello invocando tanto il metodo c.d. sintetico- comparativo, quanto quello analitico ricostruttivo, per poi mediare i risultati ottenuti: che si è tradotta nella violazione e disapplicazione di entrambi i criteri posto che quest’ultimo comporta l’accertamento dei volumi realizzabili sull’area perciò postulando l’esercizio concreto dello “ius aedificandi”; e muove dalle caratteristiche specifiche del fondo espropriato, depurando il valore dell’edificato dal costo di costruzione, per pervenire al valore dell’area, attesa la sua qualificazione urbanistica (edificabilità legale), comprensiva dell’entità volumetrica esprimibile dalla superficie a disposizione, che il terreno C. invece non possiede.

D’altra parte l’applicazione del criterio c.d. sintetico-comparativo deve risolversi nell’attribuire al bene da stimare il prezzo di mercato di immobili “omogenei”, perciò forniti del carattere della “rappresentatività” con riferimento non solo agli elementi materiali – quali la natura, la posizione, la consistenza morfologica e simili – e temporali ma anche e soprattutto alla condizione giuridica urbanistica; laddove nel caso sono stati utilizzati quale strumento di comparazione, immobili ubicati nel comparto, e quindi anche nelle zone B e C aventi destinazione legale edificatoria, perciò pervenendosi ad una valutazione rispettivamente di L. 60.000 mq.

(suolo A) e di L. 35.000 mq. (suolo B), influenzata principalmente da immobili aventi la destinazione suddetta, e giustificata altresì con la vicinanza all’abitato urbano e con il carattere pertinenziale rispetto all’attiguo comprensorio edificato (pag. 9 sent.). Tant’è che la sentenza impugnata, dimenticando la premessa fondata sulla natura non edificatoria di entrambe le aree ha finito per applicarvi il criterio di stima introdotto dal comma 7 bis dell’art.5 bis per i soli terreni edificatori.

5. La Corte deve allora ribadire la propria precedente ed ormai consolidata giurisprudenza del tutto trascurata dalla Corte di merito, secondo la quale: a) lo schema dell’illecito aquiliano che da luogo all’occupazione acquisitiva comporta come unica conseguenza rispetto all’espropriazione ritualmente conclusa la sostituzione del risarcimento del danno all’indennizzo da espropriazione legittima del bene non anche la facoltà di restituire al terreno connotazioni, qualità e valutazioni commerciali che l’impossibilità di conseguire la concessione edilizia inequivocabilmente gli precludono; ed ancor meno la valutazione della possibilità autonoma di edificare non solo “praeter”, ma anche “contra” la classificazione amministrativa del suolo,in forza di presupposti fattuali creati in dispregio alla disciplina sudetta (urbanizzazione di fatto della zona,presenza di infrastrutture, di opere ed altro): e, quindi, di considerare il fondo svincolato da ogni collegamento con le scelte urbanistiche complessive; b) la riconosciuta inedificabilità ex lege e la conseguente esclusione della valutabilità del bene come edificatorio non comporta, tuttavia, che i suoli che tale qualifica non posseggano debbano essere necessariamente valutati in base alla loro utilizzazione agricola perchè una tale conseguenza è stabilita soltanto nei giudizi di opposizione alla stima dell’indennità di esproprio,per la cui determinazione la L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, rinvia alle disposizioni della L. n. 865 del 1971; c) tornando ad applicarsi il principio che il danno va liquidato in misura corrispondente al giusto prezzo che l’immobile avrebbe in una libera contrattazione, e, quindi, tenendo conto delle obbiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini in relazione alle utilizzazioni consentite dagli strumenti di pianificazione del territorio, al proprietario deve essere consentito di dimostrare all’interno della categoria suoli/inedificabili che il valore agricolo sia mutato e/o aumentato in conseguenza di una diversa destinazione del bene egualmente compatibile con la sua ormai accertata non edificatorietà: e, quindi, che il fondo,suscettibile di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, pur senza raggiungere i livelli dell’edificatorietà, abbia un’effettiva valutazione di mercato che rispecchia queste possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (Cass. 26615/2008; 6281/2004; sez. un. 19551/2003).

6. Con il secondo motivo del ricorso incidentale, C., deducendo violazione della L. n. 2359 del 1865, art. 40, si dolgono della mancata applicazione per il calcolo dell’indennizzo del criterio differenziale stabilito dalla norma ed invocabile anche nell’ipotesi di occupazione espropriativa, malgrado essi ne abbiano prospettato in punto di fatto tutti gli elementi costituvi, erroneamente ritenuti generici dalla sentenza impugnata.

Anche questo motivo è fondato.

La stessa Corte di appello,infatti ha accertato che il terreno C. aveva subito due successive occupazioni,la prima con decreto prefettizio del 18 settembre 1982 (part. 402b e 409b) e la seconda con decreto prefettizio 21 aprile 1989 (part. 409): entrambe divenute irreversibili per la realizzazione di una variante esterna agli abitati di Palese e di S. Spirito. E gli espropriati hanno riferito,senza alcuna contestazione della controparte al riguardo, che i relativi fondi costituivano parte integrante di un intero complesso comprendente una villa, ora smembrato anche perchè l’espropriazione aveva generato alcuni relitti rimasti interclusi.

Per cui, al lume di detti elementi – a nulla rilevava che i proprietari avessero o meno fatto valere il relativo pregiudizio in sede di accordo bonario concluso con l’ANAS avendo la stessa sentenza impugnata stabilito poco prima che lo stesso era divenuto inefficace perchè non seguito nè dalla cessione volontaria dell’immobile, nè dall’adozione del decreto di esproprio. Ed il compito primario della Corte territoriale era proprio quello di stabilirete necessario attraverso appropriate indagini tecniche se le circostanze di fatto dedotte dai proprietari avessero un riscontro probatorio, accertando al riguardo secondo i principi ripetutamente enunciati da questa Corte: a) se la parte residua, e/o le parti residue all’espropriazione fossero intimamente collegate con quella espropriata da un vincolo strumentale ed obiettivo tale da conferire all’intero immobile unità economica e funzionale; c) e se il distacco di una parte di esso influisca oggettivamente in modo negativo sulla parte o sulle parti residue (Cass. 23967/2010;

10217/2009; 9041/2008; 3175/2008): posto che ricorrendo dette condizioni o quella dello smembramento dell’azienda agricola di cui alla n. 865 del 1971, art. 15 (ove fosse accertata la destinazione non edificabile del terreno),l’indennizzo doveva essere determinato con il criterio della L. n. 2359 del 1865, art. 40. Per cui anche a tale disamina dovrà provvedere il giudice di rinvio.

7. Con il secondo motivo del ricorso principale, infine, l’ANAS deducendo violazione della L. n. 865 del 1971, art. 20, censura la sentenza di appello anche in relazione al calcolo dell’indennità di occupazione erroneamente determinata nella misura degli interessi legali sul risarcimento calcolato per l’irreversibile trasformazione dei due suoli espropriati; laddove secondo la norma doveva essere ricavata dall’indennità virtuale di espropriazione con l’applicazione del parametro dalla stessa previsto (1/12 annuo dell’indennità di espropriazione).

La doglianza è anzitutto ammissibile perchè l’ANAS già con l’atto di appello aveva chiesto,come si legge nella sentenza impugnata, “l’integrale rideterminazione delle somme dovute in ragione delle due procedure espropriative attivate nei confronti del C. anche ai fini della quantificazione dell’indennità di occupazione” (pag. 2 e 3 sent.): peraltro devoluta alla competenza in unico grado della Corte di appello che invece si è limitata a confermare la determinazione del Tribunale erroneamente eseguita sull’indennizzo calcolato, come si è detto, in base al criterio posto dalla art. 5 bis, comma 7 bis per le sole aree edificabile.

Il motivo è altresì fondato perchè l’art. 20 della menzionata L. n. 865 del 1971 non dispone affatto che l’indennità dovuta per l’occupazione di un suolo non edificatorio debba essere determinata in misura corrispondente agli interessi legali annui sul valore venale del bene e men che mai sull’indennizzo e/o risarcimento del danno calcolato per l’occupazione espropriativi; ma stabilisce anzitutto che la stessa debba essere comunque parametrata all’indennità per l’espropriazione (anche virtuale) del medesimo terreno. E quindi fissa una percentuale corrispondente per ogni anno di occupazione ad 1/12 dell’indennità che è o sarebbe dovuta per l’espropriazione dell’area occupata, calcolata in base al criterio del valore agricolo tabellare del fondo di cui alla L. n. 865, artt. 15 e 16 (Cass. 6980/2007; 22967/2004). Per cui il giudice di rinvio dovrà prescindere dal valore venale dell’immobile C. e dell’indennizzo attribuito per la sua avvenuta occupazione acquisitiva da parte dell’ANAS, ma dovrà procedere alla determinazione dell’indennità virtuale di espropriazione in base ai menzionati criteri di cui alla Legge del 1971 per poi calcolare quella di occupazione nella misura stabilita dall’art. 20 di detta legge: perciò non derogabile nè dal c.t.u., nè dal giudice di merito.

8. Cassata conclusivamente la sentenza impugnata,il Collegio deve rinviare alla Corte di appello di Bari che in diversa composizione provvederà alla liquidazione degli indennizzi richiesti dagli espropriati, attenendosi ai principi esposti; nonchè delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, accoglie il principale nei sensi di cui in motivazione, nonchè l’incidentale, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Bari in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 14 aprile 2011.

Depositato in Cancelleria il 7 luglio 2011