Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14992 del 28/05/2021

Cassazione civile sez. lav., 28/05/2021, (ud. 19/01/2021, dep. 28/05/2021), n.14992

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22632/2014 proposto da:

AZIENDA U.S.L. DI REGGIO EMILIA, in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA SAVERIO

MERCADANTE N. 9, presso lo studio dell’avvocato ADRIANO AURELI, che

la rappresenta e difende unitamente all’avvocato ROSSELLA SCIOLTI;

– ricorrente –

contro

REGIONE EMILIA ROMAGNA, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA GRAZIOLI N. 5,

presso lo studio dell’avvocato ROSARIA RUSSO VALENTINI, che la

rappresenta e difende;

G.P.M., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente

domiciliati in ROMA, VIA COSSERIA 2, presso ALFREDO PLACIDI,

rappresentati e difesi dall’avvocato FEDERICO GUALANDI;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 493/2014 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA,

depositata il 06/05/2014 R.G.N. 1248/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

19/01/2021 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MUCCI Roberto, che ha concluso per accoglimento del ricorso per

quanto di ragione;

udito l’Avvocato ADRIANO AURELI;

udito l’Avvocato CLAUDIA DE CURTIS, per delega verbale Avvocato

FEDERICO GUALANDI;

udito l’Avvocato ADRIANO AURELI per delega verbale Avvocato ROSARIA

RUSSO VALENTINI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’appello di Bologna ha respinto l’appello dell’Azienda U.S.L. di Reggio Emilia avverso la sentenza del Tribunale di Reggio Emilia che, decidendo sulle domande proposte dai dirigenti sanitari non medici in servizio presso l’Azienda indicati in epigrafe, disattesa l’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario e dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Emilia Romagna, aveva condannato l’A.U.S.L. convenuta al pagamento delle somme rispettivamente dovute ai ricorrenti a titolo di differenze per retribuzione di risultato per gli anni 1999-2001 in virtù dell’art. 61 del c.c.n.l. di settore, quantificate sulla base delle risultanze peritali.

2. La richiesta dei dirigenti era fondata sul presupposto che I’A.U.S.L. avesse proceduto ad una determinazione (riduttiva) del fondo per tale retribuzione sulla base dell’accordo regionale del 12 aprile 1991, recepito dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 1039 del 16 aprile 1991, che in modo illegittimo aveva introdotto una distinzione tra “fondi virtuali” e “fondi reali” che si assumeva fosse assolutamente sconosciuta al legislatore nazionale ed aveva proceduto ad una identificazione dei fondi di produttività di cui al D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., con i “fondi reali” vigenti per l’anno 1993.

2. La Corte territoriale ha ritenuto: – che sulla carenza di legittimazione passiva della Regione Emilia Romagna si fosse formato il giudicato; – che sussistesse la giurisdizione dell’adito giudice ordinario atteso che il dato storico dell’avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze in relazione alla cui giuridica rilevanza era insorta la controversia era costituito dall’accordo collettivo stipulato in data 12.7.2001 tra ARAN e organizzazioni firmatarie del c.c.n.l. del 1996 con cui era stato interpretato autenticamente l’art. 61 del c.c.n.l. del 5.12.1994, posto a base delle pretese e che comunque la domanda avesse ad oggetto rivendicazioni retributive e dunque una posizione di diritto soggettivo; – che fosse da respingere l’eccezione di nullità del ricorso ex art. 414 c.p.c., nn. 3, 4 e 5, per essere lo stesso sufficientemente specificato; – che, quanto al merito, fossero da richiamare i precedenti di questa Corte nn. 28248/2007 e n. 18463/2012; – che fossero corretti i conteggi elaborati dal c.t.u..

3. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’Azienda U.S.L. di Reggio Emilia con quattro motivi.

4. Hanno resistito con controricorso i dipendenti indicati in epigrafe.

5. La Regione Emilia Romagna ha proposto controricorso adesivo alle ragioni del ricorso dell’A.U.S.L..

6. La causa è stata chiamata ed introitata per la decisione all’adunanza camerale del 13 novembre; quindi, a seguito di riconvocazione del collegio in data 28 gennaio 2020, è stata rimessa alla pubblica udienza.

5. L’Azienda U.S.L. di Reggio Emilia e la Regione Emilia Romagna hanno depositato memorie (sia in prossimità dell’adunanza camerale sia prima della pubblica udienza).

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e/o falsa applicazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 45, comma 17 e s.m.i. (ora, D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7) ed erronea interpretazione delle norme poste a disciplina della questione dedotta, di cui in via principale all’art. 61 del c.c.n.l. 5.12.1996 richiamato dall’art. 52 c.c.n.l. 8.6.2000 e relativi atti, provvedimenti ed accordi aziendali applicativi, erroneità ed insufficienza della motivazione.

Lamenta che la Corte territoriale abbia ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario venendo in discussione provvedimenti amministrativi dei quali non era giammai stata chiesta la disapplicazione e/o l’annullamento.

2. Il motivo è infondato.

Come da questa Corte già affermato, in sede di regolamento di giurisdizione in un giudizio del tutto speculare al presente (v. Cass. 6 luglio 2011, n. 14829), poichè è pacifico, da un lato, che l’accordo del 12 luglio 2001 è stato stipulato ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 49, comma 2 e, dall’altro, che la domanda, intesa come petitum sostanziale è basata sull’applicazione dell’art. 61 del c.c.n.l. del 5.12.1994, come interpretato autenticamente in base al citato accordo, deve concludersi che, in applicazione del principio sopra enunciato, il dato storico dell’avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze in relazione alla cui giuridica rilevanza sia insorta la controversia al quale deve farsi riferimento ai fini della ripartizione della giurisdizione è appunto l’accordo del 12 luglio 2001.

Ed infatti il diritto controverso deve essere verificato alla luce della norma contrattuale invocata come interpretata autenticamente dal citato accordo, il quale, come si rileva dall’art. 49, comma 2, prima citato, ha efficacia retroattiva e quindi incide anche sulle pretese relative a periodi precedenti al 30 giugno 1998.

In applicazione del principio sopra enunciato deve ritenersi, pertanto, che la controversia rientri nella giurisdizione del giudice ordinario.

Nè può indurre a conclusioni diverse la tesi, prospettata nel ricorso dell’Azienda Sanitaria ricorrente, secondo cui la presente controversia riguarderebbe, in via principale, la legittimità di atti amministrativi di macro-organizzazione adottati dalla P.A. nell’esercizio del suo potere pubblicistico.

Deve infatti osservarsi che la domanda proposta dinanzi al Tribunale di Reggio Emilia aveva ad oggetto la determinazione della giusta retribuzione di risultato e, per l’effetto, la corresponsione delle differenze retributive spettanti agli odierni controricorrenti.

Anche a voler ritenere il fondo per la retribuzione di risultato, previsto dall’art. 61 del citato contratto collettivo e costituito con Delib. aziendale, come atto di macro-organizzazione, questo rientrerebbe comunque nella categoria degli atti amministrativi (presupposti) di gestione del rapporto di lavoro.

Sul punto le Sezioni Unite di questa Corte (cfr., ad esempio, Cass., Sez. Un., 7 novembre 2008 n. 26799) hanno chiarito che in tema di impiego pubblico privatizzato, la previsione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, che conferma la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario anche “se vengono in questione atti amministrativi presupposti e quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione”, giacchè in tal caso il giudice li disapplica ove illegittimi, trova attuazione allorchè il lavoratore, in riferimento a quegli atti, li contesti unicamente in ragione della loro incidenza diretta o indiretta su posizioni di diritto soggettivo derivanti dal rapporto lavorativo, così da rendere possibile la loro mera disapplicazione.

Nel caso di specie, come sopra evidenziato, appare evidente che la posizione fatta valere dai dirigenti sanitari è di diritto soggettivo.

3. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 61, comma 2, del c.c.n.l. 5.12.1996, richiamato dall’art. 52 c.c.n.l. 8.6.2000 e relativi atti, provvedimenti ed accordi aziendali applicativi, erroneità ed insufficienza della motivazione.

Censura la sentenza impugnata per aver fatto discendere il diritto alla maggiore retribuzione ed alla corresponsione delle quote di retribuzione di risultato direttamente dalle disposizioni pattizie e senza tener conto del fatto che, ai sensi dell’art. 62 del medesimo c.c.n.l., la retribuzione di risultato è corrisposta nel rispetto delle disponibilità finanziarie oltre che di tutto il complesso meccanismo attuativo e delle modalità di finanziamento dei fondi di incentivazione.

Richiama, in particolare, il meccanismo di costituzione del fondo per il finanziamento della retribuzione di risultato costituito ai sensi del D.P.R. 28 dicembre 1990 n. 384, artt. 57 e segg. e gli accordi regionali attuativi di detto D.P.R..

Sostiene che tali accordi attuativi avevano dovuto adeguarsi alla normativa introdotta dalla L. n. 407 del 1990 e rileva che l’art. 5 di detta legge aveva previsto, con riferimento alle ridotte risorse economiche e ad una maggiore responsabilizzazione delle Regioni nell’ambito della spesa sanitaria, che per l’istituto dell’incentivazione della produttività dovessero essere applicate le norme definite nel D.P.R. n. 384 del 1990, limitatamente ad inderogabili esigenze operative individuate dalle Regioni.

Richiama (e trascrive) l’accordo quadro regionale approvato con Delib. G.R. n. 1039-88/91 (mai impugnato da parte degli originari ricorrenti) evidenziando che lo stesso prevedeva che il finanziamento dell’istituto dell’incentivazione della produttività dovesse essere determinato correlando le previsioni di cui al D.P.R. n. 384 del 1980, alle situazioni di inderogabili esigenze operative nelle quali poteva essere attivato l’Istituto e stabiliva che le procedure di rideterminazione dei fondi previste del D.P.R. n. 384 del 1980, artt. 58, 62 e 66, avrebbero dovuto formare, per ciascuna U.S.L., i “fondi virtuali” da destinare all’applicazione dell’istituto e che i “fondi di incentivazione reali” sarebbero stati poi costituiti, in ciascuna U.S.L., “secondo i criteri dettati dalla Regione in coerenza con le previsioni del presente accordo”.

Assume che la Regione Emilia Romagna non era mai intervenuta, in sede decentrata, a determinare l’entità dei fondi e sostiene che, in ogni caso, legittimamente tali criteri erano stati fissati in sede di accordi presi in sede locale.

Sostiene che le UU.SS.LL. avevano provveduto legittimamente a determinare gli stanziamenti di bilancio sulla base delle indicazioni di cui all’accordo quadro regionale e che per “stanziamenti” che solo le singole UU.SS.LL. avrebbero potuto effettivamente determinare si intendevano i “fondi reali”.

Aggiunge che nel 1992, l’accordo regionale aveva rimandato agli stanziamenti del 1991 prevedendo una serie di condizioni incrementali che, però, il D.L. n. 333 del 1992, conv. in L. n. 359 del 1992, aveva vanificato vincolando i fondi alla consistenza degli stanziamenti del 1991.

Anche per il 1993 i fondi erano stati determinati nello stesso importo del 1991 (con accordo sottoscritto da tutti i sindacati).

Era quindi intervenuta la L. n. 537 del 1993 che, all’art. 8, comma 3, aveva stabilito che per il comparto sanità l’importo dei fondi di incentivazione di cui al D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 58 e 124, non potesse eccedere il 70% degli stanziamenti relativi al 1991.

Con Delib. G.R. n. 2538 del 1995, i fondi di incentivazione alla produttività per gli anni 1994 e 1995 erano stati rideterminati rendendosi la Regione Emilia Romagna garante di un 10% in più che, però, era stato bloccato dal Ministero.

4. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 47, violazione dell’accordo di interpretazione autentica del 7.12.2001 sull’art. 61, comma 2, lett. a) del c.c.n.l. 5.12.1996, violazione dell’art. 61, comma 2, lett. a) del c.c.n.l. 5.12.1996 per come richiamato dall’art. 52 del c.c.n.l. 8.6.2000, violazione per omessa applicazione della L. n. 407 del 1990, art. 5, D.L. n. 333 del 1992, art. 2, conv. in L. n. 438 del 1992, D.L. n. 384 del 1992, art. 7.

Censura la sentenza impugnata per aver fatto riferimento ad un precedente di questa Corte di legittimità (Cass. 26 ottobre 2012, n. 18463) che aveva sviluppato un ragionamento non condivisibile in quanto non conforme alla stessa voluntas legis sottesa all’interpretazione autentica dell’art. 61 e non coerente con la disciplina di legge sul controllo e contenimento della spesa pubblica con la quale l’art. 61 del c.c.n.l. va necessariamente raccordato.

Sostiene che la sentenza impugnata non avrebbe coordinato la previsione pattizia con le previsioni di cui alla L. n. 407 del 1990 (art. 5), al D.L. n. 333 del 1992, conv. in L. n. 438 del 1992 (art. 2) ed al D.L. n. 384 del 1992 (art. 7), disposizioni da applicarsi ancorchè non espressamente richiamate dall’art. 61, comma 2, del c.c.n.l. 1994-1997, che di fatto, facendo riferimento ai limiti di attribuzione delle somme relative ai fondi di incentivazione in rapporto ai corrispettivi stanziamenti di bilancio, avrebbero introdotto la distinzione tra fondi “reali” e fondi “virtuali”.

Richiama la sentenza del Consiglio di Stato n. 806 del 15 ottobre 1994 secondo la quale dopo l’entrata in vigore del D.P.R. n. 384 del 1990, che ha recepito l’accordo sindacale per il comparto sanità, il meccanismo di determinazione dell’entità dei fondi di incentivazione non può più formare oggetto di contrattazione decentrata regionale.

Rileva che la decisione di questa Corte n. 18463/2012 cit. non avrebbe tenuto conto dell’interpretazione autentica data dalle parti sociali in sede di accordo sottoscritto in data 7.12.2001 alla disposizione di cui all’art. 61, comma 2, del c.c.n.l. 1994-1997 ed evidenzia che tale interpretazione autentica aveva ottenuto il visto di compatibilità finanziaria da parte della Corte dei Conti.

Evidenzia che in detta decisione si era richiamata una pronuncia del Consiglio di Stato del 1994 che, però era stata superata da decisioni successive del Giudice Amministrativo di appello proprio con riferimento alla (perdurante) validità dell’accordo regionale dell’Emilia Romagna approvato con Delib. G.R. n. 1039 del 1991 (Consiglio di Stato 4 marzo 2013, n. 1274 ed altre quattro in pari data contro Aziende U.S.L. della Regione Emilia Romagna).

5. Con il quarto motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 414 c.p.c., nn. 3, 4, 5.

Lamenta che la Corte territoriale, a fronte della mancata allegazione da parte dei ricorrenti di elementi di prova a fondamento della domanda, si sarebbe avvalsa di un c.t.u. totalmente suppletiva e come tale inammissibile.

6. Sono fondati il secondo e terzo motivo di ricorso e determinano l’assorbimento del quarto.

7. Giova premettere che nella prima tornata contrattuale il c.c.n.l. 1994-1997 dell’Area della dirigenza sanitaria, professionale, tecnica ed amministrativa del comparto sanità, sottoscritto il 5 dicembre 1996, (in prosieguo: c.c.n.l. 1994-1997) introdusse il nuovo sistema incentivante della retribuzione di risultato, erogata in base al raggiungimento di obiettivi, finanziata da un apposito fondo.

L’art. 61, comma 2, lett. a) di tale c.c.n.l. disciplinò la formazione del fondo, nei seguenti termini: ” Il fondo è costituito, nel suo ammontare, dalla somma complessiva dei fondi di produttività sub 1 e sub 2 di cui del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg. – ripartita secondo le quote storiche spettanti a ciascun ruolo – determinata per l’anno 1993 e decurtata dalla percentuale prevista dalla L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3″.

Pacifica è l’applicazione della decurtazione finale del 30%, di cui al richiamato della L. n. 537 del 1993, art. 8, comma 3.

7.1. La questione di causa attiene, invece, alla determinazione della base di partenza, ovvero della “somma complessiva dei fondi di produttività sub 1 e sub 2 di cui del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg.”, determinata per l’anno 1993; nell’assunto delle odierne parti controricorrenti (condiviso dalla Corte territoriale) l’A.U.S.L. di Reggio Emilia avrebbe illegittimamente ridotto tale somma complessiva e, decurtando le risorse, avrebbe liquidato ai dirigenti una retribuzione di risultato inadeguata.

7.2. In sostanza, dalla illegittima determinazione del fondo all’atto della sua iniziale costituzione (avvenuta con delibere delle varie Aziende U.S.L. della Regione Emilia Romagna che si erano allineate alle indicazioni di cui all’accordo quadro regionale) sarebbe derivato il parziale pagamento della retribuzione di risultato, anche negli anni successivi.

I FONDI DI PRODUTTIVITA’.

8. Occorre muovere dal rilievo che il nuovo fondo per la retribuzione di risultato era determinato in un importo pari alla somma dei precedenti fondi di produttività, come disciplinati, nel regime pubblicistico del rapporto di lavoro, dal D.P.R. n. 384 del 1990.

8.1. Tali fondi erano collegati al sistema delle “incentivazioni”, introdotto dal D.P.R. 25 giugno 1983, n. 348, in sostituzione dell’ex-istituto delle “compartecipazioni”.

8.2. Il suddetto D.P.R. n. 348 del 1983, artt. da 59 a 66, prevedeva la erogazione di “incentivazioni della produttività”, al fine di un miglioramento generale della qualità del servizio e della sua economicità (riduzione della spesa esterna). L’istituto, in estrema sintesi, era così articolato:

– i compensi venivano corrisposti a fronte dello svolgimento da parte degli operatori sanitari di attività autorizzate oltre l’orario di lavoro (in plus orario);

– il D.P.R. n. 348 del 1983, stabiliva tetti massimi settimanali di plus orario autorizzabile per ciascuna categoria di personale;

– la quantificazione del compenso avveniva ripartendo l’apposito “fondo di incentivazione”, costituito presso ciascuna U.S.L., tra tre categorie di personale, secondo quote percentuali stabilite dal D.P.R. n. 348 del 1983: medici (categoria A), personale sanitario (categoria B), restante personale (categoria C);

– la liquidazione avveniva a consuntivo, essendo necessaria una fase di preventivo controllo sulla effettiva maggiore produttività ed una verifica delle disponibilità costituite dalle risorse affluite all’apposito fondo (per tutte: Consiglio di Stato, sez. III, 11 ottobre 2013, n. 4994).

8.3. Il D.P.R. n. 228 del 1987 – di rinnovazione del D.P.R. n. 348 del 1983, artt. 46,63,64 – aumentava a quattro le categorie tra le quali ripartire il fondo, introducendo la categoria A2) – biologi, chimici, fisici; tanto in attuazione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 28 aprile 1986 n. 308, che aveva annullato in parte qua il D.P.R. n. 348 del 1983, evidenziando la necessità di dare un autonomo riconoscimento al personale non-medico laureato.

8.4. Con il D.P.R. 20 maggio 1987, n. 270, accordo collettivo per il triennio 1985/1987, la categoria dei laureati non-medici veniva individuata come categoria B) – biologi, chimici, fisici, farmacisti, ingegneri, psicologi -.

8.5. Il suddetto D.P.R. n. 270 del 1987 – artt. 66 e segg. (artt. 101 e segg. per i medici) – prevedeva due forme di incentivazione della produttività, aggiungendo alla produttività D.P.R. n. 348 del 1983, ex artt. 59 e segg., la produttività “per obiettivi”, quest’ultima legata a singoli progetti e finanziata con un apposito fondo.

8.6. La L. 29 dicembre 1990, n. 407, art. 5, stabilì la decadenza dal 1 febbraio 1991 dei provvedimenti disposti in applicazione degli istituti economici e normativi del D.P.R. n. 270 del 1987, tra l’altro in relazione alle incentivazioni e l’obbligo di applicare dalla stessa data i corrispondenti istituti del D.P.R. n. 384 del 1990, limitatamente a situazioni di inderogabili esigenze operative.

8.7. Il D.P.R. n. 384 del 1990 – artt. 57 e segg. (nonchè artt. 123 e segg. per i medici) – confermava la struttura del sistema incentivante: incentivazione (lettera a); produttività per obiettivi (lettera b).

L’INTERPRETAZIONE AUTENTICA DELL’ART. 61, COMMA 2, LETTERA a) c.c.n.l. 1994-1997

9. L’excursus sin qui compiuto costituisce la premessa per una più chiara comprensione della norma di interpretazione autentica di cui al c.c.n.l. del 12.7.2001.

9.1. Ai fini della determinazione del fondo per la retribuzione di risultato, infatti, occorreva procedere alla ricognizione della quota dei precedenti fondi spettante al personale laureato non-medico ovvero alla ex categoria B. Si trattava, infatti, del personale che con la privatizzazione era confluito nell’area della dirigenza non-medica del comparto Sanità, nel cui ambito era sottoscritto il c.c.n.l. 1994-1997.

9.2. Con l’accordo di interpretazione autentica le parti sociali hanno precisato che il termine “quote storiche spettanti a ciascun ruolo”, utilizzato dall’art. 61, comma 2, lett. a) del c.c.n.l. 1994-1997, non è riferito a quanto “corrisposto” o “speso” dalle singole aziende nell’anno 1993, ma all’importo del fondo “spettante” a ciascun ruolo e dunque alle quote “originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., applicati immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato”.

9.3. Come si legge nella premessa dell’accordo di interpretazione autentica, la espressione “quote storiche spettanti” era ispirata dal fatto che il pagamento delle quote di produttività da parte delle aziende avveniva in epoca successiva all’anno di riferimento sicchè, se la formazione dei fondi si fosse fondata sulle risorse “spese” nell’anno 1993 anzichè su quelle “spettanti”, ne sarebbe derivato un indiretto abbattimento del fondo, non prefigurato dalla norma pattizia.

9.4. L’accordo di interpretazione autentica non ha risolto il contenzioso avviato dai dirigenti non medici; sulla questione si sono pronunciate le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza 15 dicembre 2017, n. 30222, che ha superato il diverso orientamento in epoca precedente espresso dalla sezione lavoro (Cass. 21 novembre 2007, n. 24248; Cass. 2 marzo 2012, n. 3304; Cass. 26 ottobre 2012, n. 18463).

9.5. Le Sezioni Unite hanno chiarito che la “quota storica spettante” alla ex categoria B non deve essere determinata sulla base delle somme “virtuali” del precedente fondo di incentivazione delle attività svolte in plus orario, quali risultanti dalla applicazione del D.P.R. n. 384 del 1990, del solo art. 58, ma sulla base del cd. massimo spendibile, ovvero tenendo conto: da un lato, dei limiti massimi di plus orario settimanale (stabiliti dall’art. 61, comma 2, dello stesso D.P.R., in sette ore settimanali); dall’altro, del numero dei laureati non medici in servizio presso le singole Aziende nell’anno 1993 (ciò sul rilievo che essi sono in numero molto più limitato dei medici sicchè, a ragionare diversamente, avrebbero goduto di un trattamento superiore a questi ultimi, trascendendo di molto la logica perequativa che aveva condotto al riconoscimento della loro categoria).

9.6. In definitiva, secondo il principio enunciato dalle Sezioni Unite, la “quota storica” va determinata: sulla base del valore unitario del plus orario, definito nel D.P.R. n. 384 del 1990,. art. 61, comma 7, moltiplicato per il numero massimo delle ore di plus orario consentito (dall’art. 61, comma 2, cit.) e per le unità di personale impegnato nell’attività incentivata.

9.7. Dal quadro sin qui tracciato emerge l’errore commesso dalla sentenza impugnata nell’affermare il valore decisivo – nel senso della fondatezza dell’originaria domanda dei dirigenti non medici – dell’accordo di interpretazione autentica.

9.8. A volere attribuire rilevanza all’accordo di interpretazione autentica, esso deporrebbe, anzi, in senso opposto. Nella premessa, infatti, detto accordo fa salve le pattuizioni decentrate nel frattempo intervenute, nei seguenti termini: “che, pertanto, le parti ritengono che nel ricorso in atto si debba fare soprattutto riferimento all’accordo decentrato ed alle clausole ivi previste, vigente nell’azienda immediatamente prima dell’applicazione dell’art. 61 del c.c.n.l.”.

9.10. In sintesi:

– dalla norma di interpretazione autentica risulta che le “quote storiche” non fanno riferimento a quanto “speso” dalle Aziende nell’anno 1993;

– le Sezioni Unite hanno chiarito che la “quota storica” dell’ex gruppo B non deve essere determinata in misura astratta, ma secondo il criterio del “massimo spendibile” (id est: tenendo conto sia del limite di plus orario autorizzabile, pari a 7 ore settimanali, che del numero dei laureati non medici in servizio in ciascuna Azienda nell’anno 1993);

– resta aperta la diversa questione della rilevanza degli accordi regionali intervenuti, negli anni 1990/1993, a ridurre l’importo del fondo, come nella fattispecie di causa.

GLI ACCORDI REGIONALI.

10. Sulla questione questa Corte si è pronunciata con ordinanza del 1 dicembre 2019, n. 3134.

10.1. Si è ivi ritenuta la inapplicabilità degli accordi regionali, in quanto la competenza ad intervenire sul fondo è riservata ai contratti collettivi nazionali di lavoro (al riguardo si è evidenziato che la determinazione del trattamento economico dei dirigenti, per costante giurisprudenza costituzionale, rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva statale). Gli accordi regionali, dunque, sarebbero applicabili soltanto limitatamente ai dirigenti che non erano ancora passati al sistema della retribuzione di risultato e fino al 30 giugno 1997, data fissata dall’art. 62, comma 9, c.c.n.l. 1994-1997 come ultimo momento per il passaggio al nuovo sistema.

10.2. Ritiene la Corte di dovere rimeditare tale principio.

10.3. Si discute del rilievo di una contrattazione decentrata che non riguardava i dirigenti già passati al regime della retribuzione di risultato – nè si era svolta in epoca successiva al 30 giugno 1997 – ma che era intervenuta nel regime pubblicistico, in epoca anteriore al c.c.n.l. 1994-1997.

10.4. Si tratta di stabilire se i fondi determinati per l’anno 1993 ai sensi del D.P.R. n. 384/1990 – ai quali rinviava l’art. 61, comma 2, lett. a) c.c.n.l. 19941997 – dovessero tenere conto (o meno) degli accordi regionali conclusi sino a quella data.

10.5. Ritiene il Collegio che le parti collettive abbiano inteso riferirsi anche a detti accordi regionali.

10.6. La norma contrattuale utilizza la espressione “quote storiche”; il c.c.n.l. di interpretazione autentica del 12 luglio 2001 le definisce come quote

“originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., applicati immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato”.

10.7. Si tratta di una tecnica regolativa già utilizzata dalle leggi intervenute a contenere l’importo dei fondi dopo il D.P.R. n. 384 del 1990.

10.8. Il D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 2, comma 3, convertito con modificazioni in L. 8 agosto 1992, n. 359, disponeva che le somme relative ai fondi di incentivazione previsti dai singoli accordi di comparto non potessero essere attribuite in misura superiore ai corrispettivi “stanziamenti di bilancio” per l’anno finanziario 1991.

10.9. L’anno successivo, della L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 8, comma 3, ha previsto che per il comparto della sanità, a decorrere dal 1 gennaio 1994, l’importo dei fondi di incentivazione di cui del D.P.R. 28 novembre 1990, n. 384, artt. 58 e 124, non può eccedere il 70 per cento degli “stanziamenti” relativi all’anno 1991.

10.10. Le disposizioni legislative hanno assunto, dunque, come riferimento il monte in precedenza “stanziato” in ciascuna azienda nell’anno 1991 ai fini del pagamento dell’emolumento.

10.11. Con la medesima tecnica il c.c.n.l. 1994-1997 ha inteso fare riferimento a quanto assegnato a ciascun gruppo di personale sotto il profilo “storico” e, dunque, anche in attuazione degli accordi regionali vigenti in ciascuna azienda prima della applicazione dell’art. 61.

10.12. Una diversa interpretazione comporterebbe che, in applicazione dell’art. 61 del c.c.n.l. 1994-1997, si dovrebbe procedere, ora per allora, ad un nuovo calcolo delle somme da destinare ai fondi di cui del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., con recupero ex post delle economie sino ad allora realizzate.

10.13. Tale effetto è stato escluso dalle parti collettive appunto con il prevedere il riferimento alle quote “storiche”.

10.14. Anche dalla interpretazione autentica risulta, in premessa, il riferimento delle parti collettive “all’accordo decentrato ed alle clausole ivi previste, vigente nell’azienda immediatamente prima dell’applicazione dell’art. 61 del c.c.n.l.”; si legge nel dispositivo che le quote storiche spettanti sono le quote “originariamente determinate ai sensi del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., applicati prima del passaggio al nuovo sistema della retribuzione di risultato”. Il riferimento è dunque all’applicazione del D.P.R. n. 384 del 1990, artt. 57 e segg., avvenuta immediatamente prima del passaggio al nuovo sistema.

11. Alla luce delle considerazioni vanno accolti il secondo ed il terzo motivo di ricorso (con assorbimento del quarto, attinente alla disposta consulenza tecnica).

12. Va, da ultimo, dichiarato inammissibile il controricorso adesivo della Regione Emilia Romagna e cioè di una parte che è stata dichiarata non legittimata passiva con decisione, come si evince dalla sentenza impugnata, passata in giudicato (statuizione, sul punto, non oggetto di alcuna censura).

13. La sentenza impugnata deve essere pertanto cassata in relazione ai motivi accolti, enunciando il seguente principio di diritto: “Con riferimento alla formazione del fondo per la retribuzione di risultato, di cui all’art. 61, comma 2, lett. a) c.c.n.l. 1994-1997 dell’area della dirigenza sanitaria, tecnica, professionale, amministrativa del comparto Sanità, per quote storiche spettanti a ciascun ruolo si intendono quelle determinate sulla base degli accordi regionali vigenti in ciascuna azienda immediatamente prima dell’applicazione del suddetto art. 61”.

14. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, con il rigetto della domanda originaria.

15. Le spese dell’intero giudizio devono essere compensate tra le parti per la novità del principio affermato.

16. Non sussistono le condizioni di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo e il terzo motivo di ricorso, assorbito il quarto, e rigetta il primo; dichiara inammissibile il controricorso adesivo della Regione Emilia Romagna; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e, decidendo nel merito, respinge l’azionata domanda. Compensa tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 19 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 28 maggio 2021