Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14990 del 02/07/2014

Civile Sent. Sez. U Num. 14990 Anno 2014
Presidente: SALME’ GIUSEPPE
Relatore: SAN GIORGIO MARIA ROSARIA

Data pubblicazione: 02/07/2014

SENTENZA

sul ricorso 5565-2013 proposto da:
COMUNE DI CERCIVENTO, COMUNE DI FORNI AVOLTRI, COMUNE
DI LIGOSULLO, in persona dei rispettivi Sindaci protempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI
GRACCHI 39, presso lo studio dell’avvocato GIUFFRE’
ADRIANO, che li rappresenta e difende, per delega a

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margine del ricorso;
– ricorrenti contro

CONSULTA D’AMBITO PER IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO
CENTRALE FRIULI, in persona del Presidente pro-

BRUNO BUOZZI 109, presso lo studio dell’avvocato CARLO
MALINCONICO, che la rappresenta e difende unitamente
all’avvocato PONTI LUCA, per delega a margine del
controricorso;
– controricorrente nonchè contro

CARNIACQUE S.P.A., COMUNE DI ZUGLIO, REGIONE FRIULI
VENEZIA GIULIA;
– intimati –

avverso la sentenza n.

153/2012 del TRIBUNALE

SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE,

depositata il

26/11/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 29/04/2014 dal Consigliere Dott. MARIA
ROSARIA SAN GIORGIO;
udito

l’Avvocato

Luca

DE

PAULI

per

delega

dell’avvocato Luca Ponti;
udito il P.M. in persona dell’Avvocato Generale Dott.
RAFFAELE CENICCOLA, che ha concluso per il rigetto del

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE

ricorso.

4.

Ritenuto in fatto
1. – I Comuni di Cercivento, Forni Avoltri e Ligosullo, dopo aver proposto
ricorso al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche per l’annullamento della
delibera con la quale l’Autorità di Ambito ATO Centrale Friuli, con sede in
Udine, aveva negato loro la facoltà di gestire in economia, nel rispettivi
territori, il servizio idrico integrato, e, successivamente, degli atti con i quali la

materia alla società di gestione del predetto servizio idrico, individuata nella
Carniacque s.p.a., ed avere quindi rinunciato a detti ricorsi, con conseguente
estinzione dei relativi giudizi, avevano poi, a seguito della soppressione delle
Autorità di Ambito, disposta dall’art. 2, comma 186-bis, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, con attribuzione alle Regioni della potestà di regolare i
nuovi rapporti per la gestione del servizio idrico integrato, invitato l’ATO
Centrale Friuli a rivedere in autotutela il passaggio del servizio alla citata
Carniacque s.p.a.
La predetta Autorità, con nota del 24 giugno 2010, chiese alla Regione Friuli
Venezia Giulia indicazioni sulla questione. Quindi, con nota del febbraio 2011,
il Presidente dell’Autorità ribadì a detti Comuni la necessità del passaggio di
consegne alla predetta società.
I Comuni medesimi si rivolsero al T.S.A.P. impugnando la seconda nota, con
la quale – sostennero i ricorrenti – la predetta Autorità avrebbe attivato, alla
luce dello

ius supeveniens,

un formale procedimento di riesame d

pregresse statuizioni su tale gestione, donde la illegittimità della nota stessa
per incompetenza e per incongruenza rispetto alla istanza di autotutela.
2. – Il Tribunale adìto, con sentenza depositata il 26 novembre 2012, dichiarò
inammissibile il ricorso, per difetto di interesse, rilevando che lo stesso

stessa Autorità aveva disposto il passaggio di ogni loro residua funzione in

muoveva dalla peculiare qualificazione, data dai ricorrenti alla nota del
Presidente dell’ATO del 24 giugno 2010, di atto di iniziativa dell’invocato
riesame, ritenuta sulla base del riferimento ivi contenuto alla indifferibilità di
una formale statuizione sulla istanza di autotutela, e non condivisa dal TSAP.
Al riguardo, quest’ultimo osservò che detta nota costituiva anzitutto una
comunicazione meramente confermativa delle statuizioni già emanate circa il
passaggio del servizio idrico integrato alla società di gestione dello stesso, e,
se mai, una semplice dichiarazione di intenti, non spettando alla persona del
Presidente dell’ATO provvedere sulla gestione del servizio idrico e meno che
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c,

mai in autotutela, ed essendo volto il riferimento alla necessità di una
decisione formale sul punto non già a formulare la risposta alla istanza di
riesame, ma piuttosto a chiarire il tipo di poteri mantenuti in capo all’ATO, la
cui pienezza era stata poi ribadita nella nota del 2011 impugnata. Questa,
quindi, non aveva innovato rispetto all’assetto gestorio già impresso dai
pregressi provvedimenti, e, del resto, non era stata preceduta da alcuna
nuova istruttoria né nuova ponderazione di interessi.

Avoltri e Ligosullo. Resiste con controricorso la Consulta d’Ambito per il
Servizio Idrico Integrato Centrale Friuli, soggetto subentrato all’Autorità
d’Ambito ATO Centrale Friuli ai sensi dell’art. 4, commi 44, 45 e 46, della legge
regionale del Friuli Venezia Giulia n. 22 del 2010, che ha anche depositato
memoria.
Considerato in diritto
1. – Deve, anzitutto, essere esaminata la eccezione, sollevata dai ricorrenti, di
illegittimità costituzionale dei commi 44, 45 e 46 dell’art. 4 della legge
regionale del Friuli Venezia Giulia n. 22 del 2010, che hanno stabilito le
modalità di subentro delle Consulte d’ambito per il Servizio Idrico Integra
alle Autorità d’Ambito Territoriali Ottimali, soppresse per effetto delle
disposizioni legislative statali di cui all’art. 2, comma 186-bis, della legge n.
191 del 2009 a decorrere dal 31 dicembre 2012. Le predette norme sono
sospettate di contrasto con gli artt. 3, 97 e 117, comma 2, lettere e) e s), e
comma 3, della Costituzione per lesione della competenza esclusiva statale in
materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente nonché dei principi statali
in materia di coordinamento finanziario.
2. – La questione è irrilevante nel giudizio a quo. E’ sufficiente al riguardo

3. – Per la cassazione di tale sentenza ricorrono i Comuni di Cercivento, Forni

considerare che le disposizioni della cui legittimità costituzionale si dubita
riguardano la Consulta d’Ambito quale soggetto destinato a subentrare all’ATO,
cui invece risalgono i provvedimenti che hanno dato origine alla vicenda in
esame.
3. – Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art. 201 del r.d.
n. 1775 del 1933, dell’art. 111 Cost., degli artt. 1, 21-quinquies e segg. della
legge n. 241 del 1990, degli artt. 1362 e segg. cod.civ., e dei principi generali
in materia di interpretazione degli atti amministrativi. I ricorrenti contestano la
qualificazione che della nota del Presidente dell’ATO in data 24 giugno 2010 ha

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ct,

operato la sentenza impugnata quale comunicazione meramente confermativa
delle statuizioni già emanate dall’Autorità intimata circa la necessità del
tempestivo passaggio del servizio idrico integrato alla società di gestione. La
predetta nota costituirebbe, invece, un atto di iniziativa di un procedimento di
riesame, che si sarebbe poi concluso con la nota ATO del 2011 impugnata. La
contestata qualificazione discenderebbe da una attività ermeneutica del TSAP
non coerente con l’elemento letterale della nota in questione, che faceva

oggetto della istanza degli attuali ricorrenti, né con la complessiva condotta
tenuta dalla p.a. Ciò in quanto la nota presidenziale del 2010, adottata in
risposta alla istanza di riesame, individuava precisi adempimenti istruttori in
capo alla p.a. procedente.
4. – Con il secondo motivo si lamenta la violazione dell’art. 201 del r.d. n.
1775 del 1933 e dell’art. 132, n. 4, cod.proc.civ. in combinato disposto con
l’art. 111 Cost. e la motivazione apparente. Gli argomenti addotti dalla
sentenza impugnata a fondamento della natura meramente confermativa della
nota presidenziale del 2011 impugnata, conseguente alla esclusione della
qualificazione della precedente nota del 2010 come atto di iniz va
dell’invocato riesame, e della sua carenza di lesività, sarebbero viziati da
assoluta contraddittorietà. Ed infatti l’affermazione della inoppugnabilità della
situazione giuridica oggetto del riesame richiesto sarebbe del tutto
inconferente, ed anzi manifestamente in contrasto, con la realtà della causa,
in quanto al momento della istanza di riesame presentata dai Comuni attuali
ricorrenti ed al momento della emissione dell’atto impugnato l’assetto gestorio
del servizio idrico integrato non era definito, ma ancora sub iudice. E neanche
la sottolineatura, del pari contenuta nella sentenza impugnata, della natura

riferimento alla intenzione di addivenire ad una formale decisione sul punto

discrezionale del potere di riesame della p.a. avrebbe attinenza con la materia
di causa, che non riguarda la natura discrezionale o dovuta del potere di
riesame in astratto, ma il concreto esercizio dello stesso nella fattispecie. Del
pari in contrasto con le risultanze di causa sarebbe l’affermazione del TSAP,
dalla quale viene tratta linfa per la tesi della natura meramente confermativa
delle note presidenziali di cui si tratta, secondo la quale queste sarebbero state
adottate senza nuova istruttoria e nuova ponderazione di interessi, laddove la
nota del 2010 aveva avviato un’attività volta all’acquisizione dei pareri

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dell’Autorità di vigilanza sul servizio idrico e della Regione, titolare dei poteri di
indirizzo, coordinamento e controllo sull’attività dell’ATO.
5. – Le doglianze, che, avuto riguardo alla stretta connessione logico-giuridica
che le avvince, possono essere trattate congiuntamente, sono immeritevoli di
accoglimento.
5.1. – Nell’ottica della realizzazione del Servizio idrico integrato, di cui al d.lgs.
n. 152 del 2006, con il superamento del sistema della frammentazione della

restando la partecipazione obbligatoria all’Autorità di Ambito Territoriale di
tutti gli enti locali appartenenti al territorio di riferimento della stessa,
l’adesione alla gestione unica del servizio sia facoltativa per i comuni fino a
1000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane previo consenso
della predetta Autorità. Successivamente, con l’art. 1, comma 1-quinquies del
d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, inserito dalla legge di conversione 26 marzo 2010,
n. 42, che ha modificato l’art. 2, comma 186, della legge n. 191 del 2009,
sono state soppresse le Autorità d’Ambito Territoriale, prevedendosi la
competenza delle Regioni ad attribuire le funzioni già esercitate dalle predette
Autorità. In particolare, per ciò che attiene specificamente alla questione
all’odierno esame, la Regione Friuli Venezia Giulia, con legge 29 dic bre
2010, n. 22, ha previsto la devoluzione delle funzioni delle AATO alle
, in attesa di un generale riordino della materia.
5.2. – Alla stregua di tale modifica legislativa, i Comuni attuali ricorrenti, cui
l’Autorità d’Ambito Friuli aveva negato la facoltà di gestire in economia il
servizio idrico, disponendo il passaggio di ogni loro residua funzione in materia
alla Carniacque s.p.a. – e che avevano pertanto adito il TSAP con ricorsi poi
definiti con declaratoria di estinzione per rinuncia – invitarono l’ATO a rivedere

gestione, l’art. 148 del predetto testo normativo ha previsto che, ferma

in autotutela ed eventualmente sospendere il passaggio del servizio alla
predetta società.
5.3. – Tale essendo il contesto normativo e fattuale in cui si inscrive la vicenda
all’esame, la decisione impugnata risulta giuridicamente corretta e
congruamente motivata.
Il TSAP, premessa la intervenuta cristallizzazione delle statuizioni contenute
negli atti gravati con i giudizi instaurati ed ormai estinti, ha anzitutto escluso
che, con riguardo ad una situazione già definita in modo inoppugnabile, possa
imporsi alla p.a. un obbligo di riesame in autotutela, e che, per altro verso,

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nella specie, un siffatto obbligo potesse fondarsi sullo

ius superveniens

costituito dalla intervenuta soppressione delle AATO. Ciò tenuto anche conto
della scansione temporale della attribuzione alle Regioni delle funzioni in
materia di Servizio idrico integrato, posta dall’art. 2, comma 186-bis, della
legge n. 191 del 2009, inserito dal d.l. n. 2 del 2010, nel testo risultante dalla
legge di conversione n. 42 del 2010, e delle successive proroghe alla
soppressione degli AATO, disposte sino al 31 dicembre 2012.

nota del Presidente ATO del Friuli del 2010 la natura di comunicazione
meramente confermativa delle statuizioni già emanate circa la necessità di un
passaggio tempestivo del Servizio Idrico al gestore unico, o, al più, di mera
dichiarazione di intenti, in assenza di un potere espresso del Presidente
dell’ATO di provvedere sulla gestione del Servizio.
Ne consegue la correttezza dell’inquadramento della successiva nota del 2011
come atto diretto a ribadire l’obbligo dei Comuni di cui si tratta di adeguarsi
alle decisioni già assunte, ed inoppugnabili, in materia, rispetto alle quali essa
si colloca in posizione di mera conferma.
6. – In definitiva, il ricorso deve essere rigettato. In ossequio al principio della
soccombenza, le spese del presente giudizio, che vengono liquidate come d
dispositivo, devono essere poste in solido a carico dei Comuni ricorrenti.
Esistono le condizioni per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il
comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n.
115 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti,
dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la
stessa impugnazione.

P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti in solido al
pagamento delle spese del giudizio, che liquida in complessivi euro 4.500, di
cui euro 200 per esborsi, oltre agli accessori di legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili del 29
aprile 2014.

Ciò posto, la decisione impugnata ha del tutto plausibilmente attribuito alla