Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14660 del 05/07/2011

Cassazione civile sez. un., 05/07/2011, (ud. 01/02/2011, dep. 05/07/2011), n.14660

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente di sezione –

Dott. PICCININNI Carlo – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

Dott. AMOROSO Giovanni – rel. Consigliere –

Dott. MORCAVALLO Ulpiano – Consigliere –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

F.A., C.L., elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA TACITO 50, presso lo studio dell’avvocato ROMITI MASSIMO,

che li rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso;

– ricorrenti –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTERO DELLA SALUTE –

ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E SICUREZZA DEL LAVORO;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

10163/2008 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA;

udito l’avvocato Massimo ROMITI;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

01/02/2011 dal Consigliere Dott. GIOVANNI AMOROSO;

lette le conclusioni scritte dell’Avvocato Generale Dott. Pasquale

CICCOLO, il quale chiede che, in accoglimento del ricorso, le Sezioni

unite civili della Corte dichiarino sussistere la giurisdizione del

giudice amministrativo sulla controversia in oggetto.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con distinti ricorsi in data 8.5.2005 F.A. e C.L., dipendenti dell’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul lavoro – dopo aver adito la Corte dei conti, che, pronunciandosi in grado d’appello con le sentenze n. 62/04 del 19.12.2003/29.1.2004 e n. 61/04 del 19.12.2003/ 29.1.2004, aveva dichiarato il suo difetto di giurisdizione sul rilievo che la questione devoluta in giudizio non aveva natura pensionistica, ma atteneva agli obblighi nascenti dal rapporto di impiego – proponevano lo stesso giudizio innanzi al Tribunale di Roma, quale giudice del lavoro, chiedendo l’annullamento degli atti, comunicati rispettivamente con raccomandate del 19 dicembre 2000 n. 015540 e n. 015541, con cui l’Istituto aveva rappresentato ai ricorrenti che avrebbe sospeso, dal mese di gennaio 2001, la ritenuta in favore della gestione speciale INPS del contributo di solidarietà del 2% e che avrebbe provveduto al rimborso dei contributi versati a favore del Fondo integrativo dei dipendenti ex ENPI. L’adito tribunale di Roma, pronunciandosi nell’instaurato contraddittorio con il convenuto Istituto con sentenze n. 11987 e n. 11988 del 30.6.2008 – 7.7.2008, dichiarava anch’egli il proprio difetto di giurisdizione affermando che la controversia riguardava sì il rapporto di impiego, ma risaliva a data antecedente al 1 luglio 1998 e quindi sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario amministrativo.

2. Con ricorso in riassunzione in data 10.11.2008 i medesimi ricorrenti adivano il TAR del Lazio chiedendo parimenti l’annullamento dei menzionati atti dell’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul lavoro comunicati con le raccomandate del 19 dicembre 2000 n. 015540 e n. 015541.

Esponevano in punto di fatto i ricorrenti che avevano iniziato a prestare servizio presso l’ENPI in data 3.12.1975; che dal 1.4.1983 erano stati assegnati a prestare servizio presso l’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro presso la sede di Roma; che con lettera del Ministero del Tesoro del 9.11.1992 prot. n. 637971 e del 22.12.1992 prot. n. 645250 venivano informati che “erano iscritti al Fondo Integrativo di pensione dell’ex ENPI dal 3.12.1975 e che ad oggi i relativi contributi assicurativi sono stati regolarmente versati”; che dalla data di assunzione e sino alla data del 31.12.2000, cioè per oltre 25 anni, essi ricorrenti avevano versato ed erano stati sempre e regolarmente trattenuti i contributi per il “Fondo obbligatorio” integrativo di pensione; che con le menzionate comunicazioni del 19 dicembre 2000 l’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul Lavoro, partecipava ai ricorrenti che avrebbe sospeso dal mese di gennaio 2001 il pagamento della ritenuta in favore della gestione speciale INPS, ovvero il contributo di solidarietà del 2%, e che contestualmente avrebbe provveduto al rimborso dei contributi versati a favore del Fondo.

3. Nel giudizio si costituivano il Ministero della salute – Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza del lavoro – ed il Ministero dell’Economia e Finanze rappresentate dall’Avvocatura Generale dello Stato depositando memoria difensiva in cui eccepivano in via principale il difetto di giurisdizione ai sensi del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7, sostenendo che la controversia apparteneva alla giurisdizione del giudice ordinario.

4. Nella pendenza del giudizio da ultimo instaurato innanzi al TAR per il Lazio i ricorrenti hanno proposto regolamento di giurisdizione chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

I Ministeri intimati non hanno svolto difesa alcuna.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso è inammissibile come regolamento preventivo di giurisdizione essendo precluso dalla declaratoria di difetto di giurisdizione pronunciata dal tribunale di Roma con le citate sentenze n. 11987 e n. 11988 del 30.6.2008 – 7.7.2008, non impugnate dalle parti, le quali hanno riassunto il giudizio innanzi al giudice che il tribunale ha ritenuto fornito di giurisdizione, ossia innanzi al T.A.R. Lazio.

Va infatti ribadito – come già affermato da questa Corte (Cass., sez. un., 18 giugno 2010, n. 14828; 7 luglio 2010, n. 16033) – che la preclusione del regolamento preventivo di giurisdizione dopo che il giudice di merito abbia emesso una pronuncia declinatoria della propria giurisdizione non può più essere limitata all’ipotesi di proposizione dell’indicato rimedio nell’ambito del giudizio instaurato dinanzi a detto giudice, ma tale preclusione opera anche nel caso in cui il regolamento venga proposto a seguito della riassunzione del giudizio dinanzi al giudice indicato dal primo come quello fornito di “potestas iudicandi”, per effetto del giudicato implicito sulla giurisdizione, che si determina in mancanza dell’impugnazione della decisione di difetto di giurisdizione del primo giudice ed in conseguenza della realizzata riassunzione avanti al giudice individuato nella stessa pronuncia.

Deve solo aggiungersi che, dal momento che il giudizio innanzi al T.A.R. è stato proposto dagli odierni ricorrenti in riassunzione dello stesso giudizio già instaurato innanzi al tribunale di Roma e prima ancora innanzi alla Corte dei conti, non rileva l’ulteriore principio recentemente affermato da Cass., sez. un., 15 marzo 2011, n. 6016, secondo cui, nel regime precedente alla vigenza della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 59, la preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione dopo che il giudice adito abbia emesso una sentenza limitata alla giurisdizione non opera nel caso in cui il regolamento venga proposto nel corso di un diverso giudizio successivamente instaurato, ma riguarda solo l’ipotesi del regolamento proposto nell’ambito del medesimo processo ovvero nel processo riassunto avanti al giudice dotato di “potestas judicandi”, in sede di “traslatio judicii”.

Nella specie non c’è un giudizio nuovo e diverso, ma è lo stesso giudizio che, dopo essere stato proposto innanzi alla Corte dei conti e poi innanzi al giudice ordinario, è proseguito con riassunzione innanzi al T.A.R. Lazio.

2. Deve però a questo proposito richiamarsi quella giurisprudenza (Cass., sez. un., 7 luglio 2010, n. 16040) che ha affermato che il ricorso per cassazione, inammissibile quale ricorso ordinario ovvero quale istanza di regolamento preventivo, è suscettibile di conversione in denuncia di conflitto di giurisdizione ove ne presenti i requisiti formali e sussistano i relativi presupposti, che ricorrono allorchè il ricorso risulti ritualmente notificato al soggetto destinatario personalmente, e non al suo procuratore, e sia riferibile a sentenze declinatorie della “potestas iudicandi” non più revocabili dai diversi giudici che le hanno pronunciate su di una identica domanda. Principio questo che si salda con la considerazione che l’art. 362 c.p.c., comma 2, prevede che la denuncia con ricorso per cassazione dei conflitti positivi o negativi di giurisdizione tra giudici speciali, o tra questi e i giudici ordinari, può essere fatta “in ogni tempo”.

3. Orbene deve ora osservarsi che per conflitto negativo si intende – come fattispecie generale – quello in cui due giudici aditi in successione di tempo dalle parti si siano entrambi dichiarati privi di giurisdizione e sia stato affermato, da parte sia dell’uno che dell’altro, che questa appartiene al giudice che la nega. Si determina così una situazione di stallo processuale che può essere superata solo con il ricorso per cassazione recante la denuncia del conflitto negativo di giurisdizione.

La finalità di questo strumento – che è quella di rendere effettivo il diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. mediante l’accertamento, definitivo e non più contestabile, del giudice fornito di giurisdizione, che è quindi tenuto a pronunciarsi in ordine alla tutela richiesta – ne svela però una portata più ampia, non strettamente limitata all’ipotesi dello stallo processuale, ma estesa anche al caso in cui la giurisdizione è negata da due giudici con pronunce contrastanti sì tra loro, ma non in termini tali da comportare una vera e propria paralisi del processo; situazione questa che è possibile che si verifichi nel vigente sistema processuale per il fatto che esso conosce tuttora non già un solo giudice speciale, bensì una pluralità di giudici speciali che si affiancano al giudice ordinario.

E’ quindi possibile che la giurisdizione sia declinata in modo circolare: il primo giudice dichiara il proprio difetto di giurisdizione ritenendo altro giudice fornito di giurisdizione;

quest’ultimo dichiara anch’egli il proprio difetto di giurisdizione ritenendo essere fornito di giurisdizione un terzo giudice.

In questa evenienza non c’è in realtà uno stallo processuale perchè la parte potrebbe riassumere il giudizio innanzi al terzo giudice, così come è avvenuto nella specie; ma c’è già non di meno una situazione di conflitto negativo di giurisdizione per il solo fatto che la giurisdizione è stata negata dal giudice innanzi al quale la causa sia stata riassunta per effetto della declaratoria di difetto di giurisdizione pronunciata precedentemente da altro giudice.

In altre parole in presenza di due pronunce, entrambe aventi il contenuto di declinatoria della giurisdizione, la parte, che abbia riassunto il giudizio innanzi al terzo giudice (nella specie, il giudice amministrativo) indicato dal secondo giudice adito (nella specie, il giudice ordinario), così rinunciando ad impugnare la sentenza di quest’ultimo e precludendosi la possibilità di proporre istanza di regolamento preventivo nel giudizio riassunto (in ragione del cit. orientamento giurisprudenziale di questa Corte e, successivamente, per il disposto della L. n. 69 del 2009, art. 59), può però non di meno denunciare il conflitto di giurisdizione, in quanto proponibile “in ogni tempo”, consistente nell’oggettiva situazione di contrasto di due precedenti pronunce declinatorie della giurisdizione. Conflitto quindi che non deve ritenersi limitato all’ipotesi in cui vi sia contrasto ove alla declinatoria di giurisdizione si accompagni l’indicazione, in positivo, del giudice fornito di giurisdizione, che però, successivamente adito, la neghi ritenendo la giurisdizione spettare proprio al giudice che in precedenza l’abbia negata; ma comprende anche l’ipotesi in cui il primo giudice indichi come fornito di giurisdizione un secondo giudice che a sua volta indichi un terzo giudice (e – in ipotesi – così via in modo circolare), determinandosi in tal modo, già dopo la seconda pronuncia di declinatoria della giurisdizione, una situazione di obiettivo contrasto – nonchè di evidente incertezza – che legittima di per sè le parti ad invocare, per il tramite della denuncia del conflitto, una pronuncia di questa Corte, a sezioni unite, affinchè, risolvendo tale conflitto negativo di giurisdizione, indichi il giudice che debba pronunciarsi sulla controversia insorta.

In un ordinamento dove il principio dell’unicità della giurisdizione è tendenziale, ma non ancora affermato pienamente (arg. ex art. 111 Cost., comma 8), la preclusione del regolamento preventivo di giurisdizione (ora L. n. 69 del 2009, ex art. 59), che in questa fattispecie si verifica, ridonderebbe, ove non fosse bilanciata dall’esperibilità della denuncia del conflitto negativo di giurisdizione, in irragionevole limitazione della tutela giurisdizionale se la parte non avesse uno strumento processuale per dirimere subito, con efficacia di giudicato, la questione di giurisdizione e dovesse affrontare il giudizio innanzi al terzo giudice con il rischio che anche questo si ritenga privo di giurisdizione declinandola in favore di un ulteriore giudice, così allontanando nel tempo la cognizione del merito della controversia e la risposta dall’ordinamento alla richiesta delle parti di tutela giurisdizionale.

4. Nella specie il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è stato notificato ai Ministeri intimati e riguarda una sentenza (del giudice ordinario) che ha declinato la sua giurisdizione (in favore della giurisdizione del giudice amministrativo) dopo che il giudice inizialmente adito dai ricorrenti originari (la corte dei conti) aveva anch’esso declinato la propria giurisdizione. Il ricorso per regolamento, inammissibile come tale per la ragione sopra indicata, può quindi convertirsi in denuncia di conflitto negativo di giurisdizione.

5. Nel merito, la denuncia di conflitto negativo di giurisdizione va risolta nel senso della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

Da una parte deve considerarsi che la lesione del diritto vantato dai ricorrenti – a che l’Amministrazione pubblica datrice di lavoro (Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul lavoro) prosegua ad operare sulla retribuzione la ritenuta del 2% in favore della gestione speciale INPS del contributo di solidarietà – si è verificata a seguito della comunicazione del 19 dicembre 2000 n. 015540 e n. 015541, con cui l’Istituto ha rappresentato ai ricorrenti che avrebbe sospeso, dal mese di gennaio 2001, tale ritenuta in favore della gestione speciale INPS quale contributo di solidarietà diretto ad alimentare il Fondo integrativo dei dipendenti ex ENPI. La finalità previdenziale di questo obbligo di operare la trattenuta sulla retribuzione per alimentare un Fondo destinato ad erogare un trattamento pensionistico integrativo non trasforma la lite in controversia avente ad oggetto una pensione pubblica che altrimenti radicherebbe giurisdizione della Corte dei conti. Trattandosi di obbligazioni nascenti dal rapporto di impiego la giurisdizione spetta al giudice che in generale conosce del rapporto di lavoro.

Il petitum sostanziale nella specie afferisce al trattamento retributivo in senso lato spettante ai ricorrenti a partire dal 1 gennaio 2001, che – nella prospettazione difensiva dei ricorrenti – avrebbe comportato l’obbligo per l’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza sul lavoro di operare una trattenuta del 2% da versare alla gestione speciale INPS quale contributo di solidarietà diretto ad alimentare il Fondo integrativo dei dipendenti ex ENPI. La controversia (di lavoro pubblico contrattualizzato) riguarda pertanto il trattamento retributivo dei ricorrenti e le modalità della sua erogazione in un periodo di tempo che si colloca ampiamente dopo il 30 giugno 1998; sicchè sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in ragione dello scrimine temporale previsto nella data suddetta dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 7,.

Erroneamente quindi il tribunale di Roma ha declinato la sua giurisdizione, che invece va dichiarata con conseguente annullamento delle sentenze n. 11987 e n. 11988 del 30.6.2008 – 7.7.2008 del tribunale stesso e contestuale enunciazione (ex art. 384 c.p.c., comma 1) del seguente principio di diritto: “E’ ammissibile in ogni tempo il ricorso per cassazione recante la denuncia del conflitto negativo di giurisdizione nel caso in cui, dopo che il primo giudice abbia declinato la giurisdizione, questa sia stata negata anche dal giudice innanzi al quale il giudizio sia stato riassunto e che abbia ritenuto spettare la giurisdizione ad un terzo giudice”.

6. Non occorre provvedere sulle spese di questo giudizio di Cassazione non potendo i ricorrenti qualificarsi vittoriosi (essendo anzi semmai soccombenti in rapporto all’eccezione, sollevata nel giudizio a quo dai Ministeri convenuti, che – fondatamente – hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo spettando la giurisdizione al giudice ordinario) e non avendo le parti intimate svolto difesa alcuna.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, componendo il conflitto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa le sentenze n. 11987 e n. 11988 del 30.6.2008 – 7.7.2008 del tribunale di Roma, innanzi al quale rimette le parti. Nulla sulle spese di questo giudizio.

Così deciso in Roma, il 1 febbraio 2011.

Depositato in Cancelleria il 5 luglio 2011