Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14615 del 17/06/2010

Cassazione civile sez. un., 17/06/2010, (ud. 11/05/2010, dep. 17/06/2010), n.14615

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CARBONE Vincenzo – Primo Presidente –

Dott. VITTORIA Paolo – Presidente di sezione –

Dott. DI NANNI Luigi Francesco – Presidente di sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. GOLDONI Umberto – Consigliere –

Dott. RORDORF Renato – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – rel. Consigliere –

Dott. NAPPI Aniello – Consigliere –

Dott. LA TERZA Maura – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso iscritto al n. 13564 del Ruolo Generale degli affari

civili del 2009, proposto da:

B.G., elettivamente domiciliata in Roma, L. go Carlo

Goldoni 47 presso lo studio dell’avv. Fabio Pucci che, con l’avv.

Fognier Italo, la rappresenta e difende, per procura a margine del

ricorso.

– ricorrente –

contro

COMUNE DI AOSTA, in persona del sindaco p.t., autorizzato a stare in

giudizio da decreto n. 28 del 7 luglio ed elettivamente domiciliato

in Roma, Via Pierluigi da Palestrina n. 63, presso l’avv. Mario

Contaldi, che lo rappresenta e difende con l’avv. Gemma Coquillard

(e.mail qemmacoquillard.yahoo.it) di Aosta, per procura a margine del

controricorso.

– controricorrente –

nonchè

RAPPRESENTANZA DEGLI ASSICURATORI DEI LLOYDS OF LONDON, in persona

del rappresentante legale, domiciliato in Aosta, Avenue du Conseil

des Commis n. 24, presso l’avv. Federico Torrione, chiamata in causa

nel giudizio principale.

– intimata –

Sentiti, all’adunanza in camera di consiglio dell’11 maggio 2010 gli

avv.ti Pucci, per la ricorrente, e Contaldi, per il controricorrente,

e il P.G. dr. Domenico Iannelli, che si riporta alle conclusioni

scritte depositate in atti.

Fatto

PREMESSO IN FATTO

Letto l’atto di citazione notificato il 17 maggio 2006 con cui B.G. ha convenuto in giudizio il Comune di Aosta dinanzi al locale tribunale, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni per inadempimento dell’obbligo di stipulare con l’attrice una convenzione, su schema predisposto da organi della Regione Valle d’Aosta, per impegnare l’attrice a locare a categorie determinate di cittadini due appartamenti di lei ristrutturati con i contributi di cui alla L.R. 28 febbraio 2003, n. 5.

Considerato che la B., proprietaria di un fabbricato con i due appartamenti da recuperare con i finanziamenti di cui alla citata legge regionale che prevede gli “incentivi per la realizzazione di interventi di edilizia convenzionata”, ha invano chiesto all’ente locale di stipulare la convenzione di cui all’art. 5, stessa Legge in base ad uno schema predisposto dalla giunta regionale e sottoscritto dalla istante, da allegare, dopo la sottoscrizione anche di organo del Comune di Aosta, alla domanda di finanziamento di cui costituisce condizione di ricevibilità, istanza da presentare entro il 30 aprile 2004 e che, a tale data, la convenzione che precede non era ancora “sottoscritta” dalle parti e trascritta “alla conservatoria dei registri immobiliari a cura del comune e a spese dei beneficiari” dei contributi, pur avendo l’attrice chiesto il 3 marzo 2004 all’ente locale, di procedere alla stipula di tale accordo “conforme allo schema approvato dalla giunta regionale” (citato art. 5, comma 2) con Delib. 30 maggio 2003, n. 2238.

Rilevato che, dalla citazione, emerge che lo schema di convenzione sottoscritto dall’attrice è stato depositato da lei presso il Comune di Aosta, che doveva solo procedere alla sottoscrizione congiunta dell’accordo, come imposto dall’art. 5, citato comma 3, L.R. cit. e non ha proceduto a tale incombente, affermando, nella missiva del 26 aprile 2004, di non avere proceduto alla firma, perchè alla data da ultimo indicata la giunta comunale non aveva ancora delegato il dirigente o funzionario legittimato a firmare tali accordi.

Considerato che, ad avviso della B., solo le descritte omissioni di sottoscrizione del Comune di Aosta avevano determinato la mancata concessione del contributo regionale, rendendo inammissibile la relativa domanda, per cui l’attrice ha chiesto, nel processo principale in cui è stato proposto il regolamento preventivo di giurisdizione, la condanna dell’ente locale al risarcimento dei danni liquidati nel mancato finanziamento, conseguente alla omessa firma della convenzione, dovuta a negligenze, inefficienze, irresponsabilità e incapacità gravi del Comune di Aosta, i cui uffici avevano agito con colpa grave, non sottoscrivendo la convenzione che dovevano stipulare nei termini, per consentire di presentare la domanda di sovvenzione alla Regione.

Preso atto che l’attrice nel processo principale ha affermato che, per il rigetto della domanda di contributo determinato dalla omessa allegazione della convenzione non sottoscritta dall’ente locale per esclusiva sua colpa, il finanziamento è stato disposto in favore di altri soggetti che hanno allegato invece alle rispettive domande le convenzioni con i loro comuni, anche se residenti in aree con minore densità abitativa di Aosta ed ha quindi chiesto la condanna del convenuto al risarcimento del danno liquidato nella misura delle sovvenzioni in conto capitale perdute, pari a complessivi Euro.

66.674,65 per i due appartamenti, dovendosi detta convenzione equiparare alla “offerta al pubblico” di cui all’art. 1336 c.c. cioè ad una proposta contrattuale, che la Regione, con i suoi poteri legislativi, da una lato aveva predisposto fosse dai privati presentata all’ente locale per chiedere gli “incentivi per la realizzazione d’interventi di edilizia residenziale abitativa convenzionata” e, dall’altro, aveva imposto di sottoscrivere al “comune territorialmente competente”, che, in tal modo, si garantiva che gli alloggi riparati fossero destinati “alla locazione a canone convenzionato, per la durata di 10 anni, a soggetto in possesso dei requisiti della L.R. n. 5 del 2003, art. 9”, che lo stesso ente locale doveva individuare. Considerato che la B. ha dedotto su tali premesse la esistenza di una lesione del suo diritto soggettivo alla stipula della convenzione di cui sopra, assumendo l’esistenza d’una situazione giuridica che non è di mera aspettativa o di interesse legittimo, perchè destinata ad esito positivo, cioè alla sottoscrizione della convenzione comunque dovuta dal Comune di Aosta, con l’effetto che la risposta negativa di questo alla richiesta di sottoscrizione di tale accordo, dipesa da mancata individuazione del funzionario addetto a firmarlo, è da qualificare violazione del principio del neminem laedere, per non avere ottemperato l’ente agli oneri posti a suo carico dalla legge regionale di cui sopra, causando un danno ingiusto con un comportamento omissivo illecito non connesso ad atto amministrativo di esso, nel caso inesistente.

Letto il controricorso del Comune di Aosta che nega al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda di risarcimento in quanto la B. avrebbe dovuto impugnare nel termine di decadenza di sessanta giorni dinanzi al giudice amministrativo, il provvedimento regionale che l’aveva esclusa dalla graduatoria dei beneficiari della sovvenzione, sostituendola con altri soggetti cui si erano riconosciuti i contributi, potendo solo la richiesta di annullamento dell’atto amministrativo illegittimo configurare l’ingiustizia del danno, a base della domanda di risarcimento nel processo principale e dato atto che l’ente locale afferma che pacifica è la giurisdizione del G.A., in materia di erogazione di contributi, il cui mancato riconoscimento è a fondamento della richiesta di risarcimento, non essendosi in presenza di meri “comportamenti” della P.A. lesivi di diritti soggettivi dei privati, ma di omesse tempestivo soddisfacimento del preteso obbligo dell’ente locale di assolvere a oneri pubblicistici, aventi ad oggetto lo svolgimento di funzioni amministrative, per soddisfare interessi legittimi pretensivi, quale è quello alla sottoscrizione della convenzione, strumentale all’ottenimento del contributo regionale.

Rilevato infine che l’ente locale ha chiamato in causa la sua società assicuratrice per essere manlevato in caso di riconosciuto suo inadempimento dell’obbligo di cui alla citazione e che, immediatamente dopo la riserva della decisione sulla domanda da parte del Tribunale di Aosta, prima che quest’ultima fosse adottata e che venisse emessa la sentenza di primo grado, la B. ha proposto con ricorso notificato il 4 giugno 2009 il presente regolamento preventivo di giurisdizione, deducendo che oggetto della causa non è una istanza in materia urbanistico-edilizia nè il diniego della concessione di contributi per la realizzazione di costruzioni in edilizia convenzionata, ma la mancata stipula della convenzione che avrebbe obbligato la istante a locare gli alloggi ristrutturati a canone ridotto a determinate categorie di soggetti, obbligo cui era subordinata la sovvenzione e che non è stato adempiuto dal Comune di Aosta esclusivamente per una condotta negligente di esso. Lette le conclusioni del P.G., che ha chiesto di ritenere ammissibile il regolamento e di affermare la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, che attiene ad una domanda di risarcimento danno per lesione di interessi legittimi, in relazione alla istanza di contributo da cui la B. è stata esclusa e la memoria di quest’ultima ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

Diritto

OSSERVA IN DIRITTO

1. Nella concreta fattispecie, oggetto della causa principale è il risarcimento danni da inadempimento del Comune di Aosta chiesto dalla B. e non la mancata concessione del contributo o finanziamento, di cui avrebbe dovuto conoscere il giudice amministrativo, trattandosi di concessione discrezionale in materia urbanistica o edilizia, in rapporto alla destinazione delle sovvenzione per ristrutturare appartamenti da destinare a locazione convenzionata e agevolata in un’area ad alta densità abitativa (su tale giurisdizione, in genere, cfr. S.U. ord. 1 dicembre 2009 n. 25261, 19 maggio 2008 n. 12641, 22 giugno 2007 n. 14572, 23 febbraio 2001 n. 66).

Le eccezioni del controricorrente che a tali contributi nella particolare materia sopra individuata fanno riferimento sono quindi irrilevanti, oltre tutto perchè legittimato passivo nell’eventuale azione tesa a ottenere la sovvenzione non concessa non può essere l’ente locale ma sarebbe la Regione, titolare del potere di disporre ed erogare il contributo o il finanziamento perso dalla B. e ai quali fa riferimento il Comune di Aosta nella sua eccezione tesa a denegare i poteri del giudice ordinario nella causa principale. Dalla lettura della L.R. Valle d’Aosta n. 5 del 2003 emerge che nel caso le provvidenze previste normativamente sono disciplinate in modo da rendere vincolata l’attività dell’amministrazione che deve svolgersi secondo i criteri predisposti dalla legge regionale, con conseguente riconoscimento di un diritto soggettivo alle sovvenzioni stesse da pretendere in conseguenza dalla Regione dinanzi al giudice ordinario (sulla giurisdizione in tali casi, tra altre, cfr. S. U. ord. 21 novembre 2008 n. 27618 e 20 febbraio 2007 n. 3848).

2. Nel caso di specie il richiamo al contributo rientrante nella materia urbanistica ed edilizia riservata alla giurisdizione esclusiva del G.A., di cui al D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, come modificato dalla L. 21 luglio 2005, n. 205, vi è stato solo per predeterminare un criterio di liquidazione e quantificazione dei danni subiti dall’attrice a causa dell’inadempimento dal Comune di Aosta dell’onere a carico di esso di sottoscrivere tempestivamente, prima cioè del termine di scadenza per domandaci contributi regionali, la convenzione da allegare alla domanda di finanziamento costituente condizione di ammissibilità della stessa, con la conseguenza che l’attrice non chiede di annullare il provvedimento della Regione che l’ha pretermessa dalla graduatoria dei beneficiari dei contributi, di cui alla legge regionale n. 5 del 2003, ma solo di condannare il Comune di Aosta al risarcimento del danno costituito dal mancato ottenimento della somma prevista come contributo, per la condotta dell’ente locale, che non ha consentito a lei di chiedere in modo legittimo quanto le spettava, a causa della mancata tempestiva designazione del funzionario comunale che avrebbe dovuto sottoscrivere la convenzione, da allegare alla domanda del beneficio e costituente condizione di ammissibilità della stessa.

Sembra allora palese che la domanda della B. ha come causa petendi non la mancata concessione del contributo dalla Regione Valle d’Aosta, ma la omessa sottoscrizione della convenzione che avrebbe vincolato l’immobile da ristrutturare alla destinazione per cui sarebbe stata riconosciuta la sovvenzione, cioè alla locazione in favore dei soggetti individuati dallo stesso Comune di Aosta, per convenzione che la legge afferma “deve essere sottoscritta” da chi chiede il beneficio e dall’ente locale e nel caso non è stata stipulata da questo in violazione di detto dovere, per cui, base dell’azione risarcitoria è tale inadempimento di un obbligo di legge e non la lesione di un interesse legittimo, in una situazione rispetto alla quale nessuna posizione autoritativa della P.A. ha rilievo.

Nella fattispecie, deve ritenersi quindi che la giurisdizione spetti al giudice ordinario, che valuta le posizioni paritarie delle parti costituite da diritti soggettivi, di cui è chiesta tutela a fronte di violazione dei corrispondenti doveri, con l’azione reintegratoria per equivalente, da liquidare in rapporto alle sovvenzioni non ottenute dall’attrice, per l’inosservanza dell’onere del Comune di Aosta di sottoscrivere la convenzione, il cui schema era stato fornito dalla B. e da lei firmato, come previsto nella legge regionale (nello stesso senso, cfr. S.U. ord. 30 ottobre 2008 n. 26023).

3. Pur vertendo la controversia in materia di edilizia e urbanistica e di concessione di contributi per realizzare alloggi destinati a locazione agevolata, l’azione oggetto della causa principale sì fonda solo sulla mancata sottoscrizione della convenzione presupposto del contributo pubblico, che avrebbe dovuto essere sottoscritta dal funzionario dell’Ufficio case del Comune di Aosta designato per tale funzione dalla giunta comunale, con delibera che in fatto è stata successiva alla scadenza dei termini per presentare le domande di finanziamento per le opere di ristrutturazione di cui sopra. La tardività dell’adempimento che precede è posto dalla B. a base della azione risarcitoria, che non è connessa ad alcuna attività autoritativa delle P.A. e a tutela di interessi legittimi, derivando da un mero comportamento ineseguito dello stesso ente locale, che, anche nella materia urbanistica ed edilizia, non comporta la giurisdizione esclusiva del G.A. se non vi siano stati atti autoritativi dell’amministrazione incidenti su interessi legittimi (C. Cost. 6 luglio 2004 n. 204), con la conseguenza che deve riconoscersi al giudice ordinario il potere di decidere la controversia oggetto del processo principale, avente ad oggetto solo il risarcimento del danno per inadempimento di un obbligo di sottoscrizione di un atto imposto ad un ente pubblico dalla legge.

4. Per la soccombenza e il comportamento gravemente inadempiente del Comune di Aosta controricorrente, le spese del procedimento incidentale, nella misura che si liquida in dispositivo, devono porsi a carico di detto ente locale, anche tenendo conto della condotta processuale di quest’ultimo, tesa a spostare l’oggetto della controversia su pretese verso altri enti, che non sono state oggetto della domanda della B. nel processo principale dinanzi al Tribunale di Aosta, cui deve rimettersi la causa perchè possa continuare a svolgersi dinanzi al giudice adito.

PQM

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e condanna il controricorrente a pagare alla ricorrente le spese del procedimento incidentale che liquida in Euro 5.200,00 (cinquemiladuecento/00), di cui Euro 200,00 (duecento/00) per esborsi, oltre alle spese generali e accessorie come per legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione, il 11 maggio 2010.

Depositato in Cancelleria il 17 giugno 2010