Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 14516 del 16/06/2010

Cassazione civile sez. trib., 16/06/2010, (ud. 24/03/2010, dep. 16/06/2010), n.14516

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PLENTEDA Donato – Presidente –

Dott. MAGNO Giuseppe Vito Antonio – Consigliere –

Dott. PERSICO Mariaida – Consigliere –

Dott. PARMEGGIANI Carlo – rel. Consigliere –

Dott. DIDOMENICO Vincenzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 13584/2006 proposto da:

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro

tempore, AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del Direttore pro

tempore, elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12

presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e

difende ope legis;

– ricorrente –

contro

IERP – ISTITUTO PER L’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA PROVINCIA DI

TERNI ora A.T.E.R. (Azienda Territoriale Edilizia Residenziale della

Provincia di Terni), in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLA CONCILIAZIONE

44 presso lo studio dell’avvocato CALDARA GIAN ROBERTO, che lo

rappresenta e difende giusta delega in calce;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 8/2005 della COMM. TRIB. REG. di PERUGIA,

depositata il 02/03/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

24/03/2010 dal Consigliere Dott. CARLO PARMEGGIANI;

udito per il resistente l’Avvocato CALDARA, che ha chiesto il

rigetto;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ABBRITTI Pietro, che ha concluso per l’accoglimento.

 

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

A seguito della registrazione di un decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Terni su ricorso di I.E.R.P., ora A.T.E.R. – Azienda Territoriale Edilizia Residenziale della Provincia di Terni – nei confronti di assegnatari di alloggi di proprietà dell’ente per canoni non pagati, la Agenzia delle Entrate di Terni notificava all’Istituto avviso di liquidazione della imposta di registro e relative sanzioni in relazione al contratto in forza del quale era stato emesso il decreto, qualificato come di locazione. Impugnava l’avviso l’Istituto, sostenendo che il contratto in forza del quale gli ingiunti fruivano dell’appartamento non era un contratto di locazione bensì un contratto “sui generis” non soggetto ad imposizione, attesi i vincoli di natura pubblicistica alla base del rapporto. La Commissione Tributaria Provinciale di Terni accoglieva il ricorso, e la decisione era confermata, su appello dell’Ufficio, dalla Commissione Tributaria Regionale dell’Umbria con sentenza n. 8/4/05 in data 25-1-2005 depositata in data 2-3-2005.

Avverso la sentenza propongono ricorso per cassazione il Ministero della Economia e della Finanze e la Agenzia delle Entrate, con un motivo. Resiste l’Istituto con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Preliminarmente devono prendersi in esame le eccezioni di inammissibilità del ricorso del Ministero e della Agenzia delle Entrate sollevate dall’Istituto nel controricorso.

Sostiene infatti che il Ministero è carente di legittimazione attiva, a seguito della successione operata con D.Lgs. n. 300 del 1999, tra tale articolazione statale e le Agenzie, con la conseguenza che, essendosi svolto il giudizio di secondo grado con la costituzione della sola Agenzia delle Entrate, con accettazione da parte del contribuente del contraddittorio in tali termini, il Ministero si intende estromesso dal giudizio.

Quanto alla Agenzia, assume che il ricorso sia nullo per carenza di procura, essendo solo eventuale la rappresentanza della Agenzia da parte della Avvocatura dello stato; pertanto, ad avviso dell’Istituto, occorre un atto che tale rappresentanza manifesti all’esterno sottoscritta dal legale rappresentante dell’ente.

La prima eccezione è fondata, per costante giurisprudenza di questa Corte.

Tale conclusione di impone in quanto a seguito dell’istituzione dell’Agenzia delle Entrate ad opera del D.Lgs. n. 300 del 1999, divenuta operativa dal 1 gennaio 2001, si è verificata una successione a titolo particolare della stessa nei poteri e nei rapporti giuridici strumentali all’adempimento dell’obbligazione tributaria, in forza della quale spetta esclusivamente ad essa la legittimazione processuale in ordine alle relative controversie (Cass. n.9004 del 2007; Cass. n. 22889 del 2006; Cass. S.U. n.3118 del 2006). Per contro il Ministero delle Finanze è privo di legittimazione ad processum nè questa può ravvisarsi, nel caso concreto, in forza delle precedenti fasi processuali, tenuto conto che il giudizio di appello, promosso dopo il 1 gennaio 2001, si è svolto con la esclusiva partecipazione della Agenzia delle Entrate.

Il ricorso del Ministero deve quindi essere dichiarato inammissibile e le spese compensate tra le parti, in relazione alla incertezza giurisprudenziale esistente sul punto all’epoca della proposizione del ricorso.

Infondata appare invece l’eccezione sollevata dall’intimato di inammissibilità a causa di nullità del ricorso proposto dall’Agenzia delle Entrate a mezzo dell’Avvocatura dello Stato per difetto di espresso e specifico mandato alle liti, avendo questa Corte già chiarito, con diverse (pronunce, che l’Agenzia delle Entrate può avvalersi, per la rappresentanza in giudizio, citato D.Lgs. n. 300 del 1999, ex art. 72, del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, secondo la disciplina di cui al R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, art. 43, senza la necessità di speciali autorizzazioni, trovando applicazione la regola generale di cui all’art. 1, della legge citata secondo cui gli avvocati dello Stato esercitano le loro funzioni innanzi a tutte le giurisdizioni e non hanno bisogno di mandato (Cass. n. 11227 del 2007; Cass. n.24623 del 2006; Cass. n. 12351 del 2005; Cass. n. 12152 del 2005).

Essendo questa la regola generale, il rilascio di specifico mandato si palesa necessario unicamente quando la Agenzia intenda avvalersi di diverso difensore rispetto alla Avvocatura dello Stato.

Con l’unico motivo di ricorso, la Agenzia deduce violazione di legge per erronea e falsa applicazione della L. n. 865 del 1971, art. 61, comma 1. Espone che ai sensi del comma 1, di tale disposizione legislativa le abitazioni costruite in base ai programmi pubblici di edilizia residenziale “sono assegnate in locazione, con divieto di sublocazione” intendendosi così che il rapporto tra l’ente e gli assegnatari degli alloggi è necessariamente di locazione, come ritenuto anche dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 119 del 1999.

Peraltro, ad avviso della Agenzia, il D.P.R. n. 131 del 1986, art. 17, che dispone la applicazione della imposta ai contratti di locazione, si riferisce in modo generico alla “locazione di beni immobili esistenti nel territorio nazionale” senza alcuna riserva o riferimento a particolari tipi di locazione.

Ne deriva quindi, secondo la ricorrente, che le interferenze di natura pubblicistica con il regime ordinario di locazione, derivanti dagli interessi e dalle finalità perseguiti con la assegnazione degli alloggi di edilizia economica e popolare, non sono idonee ad escludere la natura locatizia del rapporto, con conseguente applicazione della imposta di registro di cui all’art. 5 della tariffa allegata al citato D.P.R..

Chiede quindi la cassazione della sentenza impugnata.

L’Istituto nel controricorso sostiene che il motivo di censura per violazione di legge è inammissibile per avere identificato la normativa violata nella L. n. 865 del 1971, anzichè nel D.P.R. n. 131 del 1986, della cui applicazione o meno si controverte.

Nel merito, osserva che la denominazione “contratto di locazione” dato all’epoca all’atto di cui si discute (successivamente gli atti di tale natura sono stati denominati “disciplinare di concessione”) ed il pagamento di un, canone da parte dell’assegnatario dell’alloggio non sono elementi sufficienti ad inquadrare il rapporto nell’ambito della locazione.

Assume che bisogna considerare che l’Istituto è tenuto a gestire il patrimonio immobiliare, che ha natura indisponibile a fini diversi, concedendolo per godimento abitativo a persone bisognose; che la scelta degli assegnatari non dipende dalla volontà dell’ente ma è il risultato di un procedimento amministrativo, che definisce gli aventi diritto alla assegnazione secondo requisiti di natura reddituale regolati in via normativa; che il canone non risponde ad esigenze di profitto ma dipende dalle condizione economiche dell’assegnatario, che possono variare nel tempo, e che possono essere causa di decadenza dalla assegnazione dell’alloggio.

Rileva che ai sensi della L. n. 1165 del 1938, gli Istituti di edilizia residenziale pubblica possono ottenere ingiunzione di pagamento sulla base di autocertificazione della sussistenza del credito, e che il decreto ingiuntivo ottenuto è titolo esecutivo anche ai fini del rilascio dell’immobile.

Sostiene quindi che il rapporto in questione deve essere inquadrato nell’ambito di una concessione di diritto amministrativo.

Rileva che la determinazione del canone, ai sensi della L.R. Umbria n. 33 del 1996, art. 25, dipende dall’ammontare del reddito dichiarato dall’assegnatario e dalle sue variazioni future, cui è collegata anche la durata della assegnazione, per cui lo stesso rapporto deve essere considerato “ab initio” indeterminabile sia nella durata che nell’ammontare del corrispettivo, e pertanto non assoggettabile ad imposta di registro che richiede periodi predeterminati e canoni predefiniti.

Rammenta che la L. n. 431 del 1998, art. 1, con riferimento all’art. 7, della legge esclude gli alloggi di edilizia residenziale e pubblica dalla previa registrazione del contratto ai fini della messa in esecuzione del rilascio dell’immobile, richiamando la normativa vigente, statale e regionale.

In ordine agli assunti delle parti, deve in primo luogo rilevarsi che non è fondata la eccezione di inammissibilità del ricorso per errata identificazione del precetto normativo violato, in quanto nel corpo del motivo si indica chiaramente ed in modo specifico la violazione del D.P.R. n. 131 del 1986, agli artt. 17 e 5, della allegata tariffa.

Nel merito, il motivo della Agenzia è fondato.

Occorre premettere che l’avviso di liquidazione appare ben giustificato su base testuale, in quanto è incontroverso in causa che il contratto di cui si parla è denominato “di locazione” e che le somme oggetto del decreto ingiuntivo sono indicate come “canoni di locazione”.

Avendo quindi l’Ufficio assolto all’onere probatorio che gli competeva ex art. 2697 c.c., è onere dell’Istituto contribuente provare,ai sensi del comma 2, di detto articolo, che il rapporto di cui si discute non può inquadrarsi nell’ambito della locazione.

Tale onere non è stato assolto, in quanto, omessa la citazione testuale o per estratto dell’atto che si sostiene estraneo alla locazione con difetto sul punto di autosufficienza del controricorso in ordine ad eventuali caratteristiche specifiche dell’atto stesso, l’Istituto si è limitato ad esporre i punti principali della peculiare regolamentazione, tramite legislazione statale e regionale, del rapporto che sorge tra l’ente gestore e gli assegnatari di alloggi di edilizia economica e popolare.

Tale regolamentazione specifica con riferimento ai requisiti di reddito degli aspiranti, alla formazione delle graduatorie, alla scelta degli assegnatari, al controllo periodico dei requisiti di reddito, alla decadenza dalla assegnazione per il venir meno di detti requisiti, costituisce un intervento normativo certamente di particolare incisività, derivante dal fatto che vengono impiegate risorse pubbliche per fornire a soggetti con scarso reddito un alloggio con corrispettivo di godimento inferiore a quello risultante dal libero mercato, ma non tocca i punti qualificanti del rapporto ai fini dell’inquadramento giuridico della fattispecie, Difatti, si rileva che il rapporto nasce con l’incontro della volontà dell’aspirante alla assegnazione dell’alloggio, vincitore di graduatoria, con quella dell’ente gestore il cui bando di concorso, regolato per legge, costituisce pur sempre una forma di offerta al pubblico, ovvero una proposta negoziale; che l’oggetto del rapporto è il godimento di un immobile, fondato non su un diritto reale ma di obbligazione; che il godimento viene concesso dietro pagamento di un corrispettivo, denominato canone, rapportato ad un determinato periodo di tempo; che il mancato pagamento del canone costituisce causa di risoluzione del rapporto.

Tali elementi di base corrispondono allo schema legale del contratto di locazione di cui all’art. 1571 c.c. e segg., tra cui la predeterminazione della durata non ha funzione essenziale, soccorrendo in caso di omissione delle parti in merito la disciplina legale di cui all’art. 1574 c.c., per le locazioni ordinarie e nei casi particolari, come il presente, la normativa statale o regionale applicabile.

Deve d’altro canto rammentarsi che la ordinaria locazione di immobili ^~ urbani, per l’interesse sociale che riveste, è stata ed è ancora oggetto di incisivi interventi del legislatore anche sui punti essenziali del rapporto, (v. L. n. 431 del 1998) che tuttavia non hanno mai posto in dubbio la persistenza di un rapporto di natura locatizia.

Tale è il chiaro ed univoco intendimento del legislatore, sia statale che regionale.

Infatti non solo il legislatore statale con la L. n. 865 del 1971, sancisce che gli immobili di edilizia residenziale pubblica sono concessi “in locazione” ma anche la legge regionale che regola la fattispecie citata dall’istituto intimato, n. 33 del 23-12-1996 della Regione Umbria, parla esclusivamente di “contratto di locazione” (ad es. art. 29) e “canoni di locazione” (ad es. artt. 17 e 27).

La stessa L. n. 431 del 1998, dettando una disciplina particolare per i contratti di cui si discute, li ricomprende nell’ambito delle locazioni; ed in particolare deve rilevarsi che la esenzione ivi disposta dall’art. 1, della legge dagli alloggi di edilizia residenziale pubblica dalla “dimostrazione che il contratto di locazione è stato registrato” per la esecuzione del provvedimento di rilascio, demandando la regolamentazione alla specifica normativa statale e regionale, non esclude affatto come intende l’Istituto detti contratti dalla imposizione fiscale, ma solo dalla relativa dimostrazione dell’avvenuto pagamento ai limitati fini del rilascio dell’immobile, peraltro demandata alla legge speciale, dimostrando per altro verso che rimane inalterato l’obbligo sostanziale di registrazione dell’atto.

Rimane a dire che non è condivisibile l’assunto secondo cui non potrebbe determinarsi la imposta di registro, in relazione alla variabilità del canone ed alla incertezza della durata del rapporto, essendo l’imposta determinabile sulla base del canone esistente all’inizio del rapporto e rideterminabile anno per anno.

Infine, il ricorso all’istituto amministrativo della concessione è concettualmente inesatto, in quanto, a prescindere da quanto detto sopra ed alla indubbia genericità del termine, la dottrina intende come concessione (traslativa) l’atto con cui la P.A. trasferisce ad un terzo l’esercizio di un potere o di una facoltà che la stessa non intende esercitare direttamente, e di cui tuttavia mantiene la titolarità, o determina la insorgenza di un diritto che rimane stabilmente in capo al destinatario (concessione costitutiva).

E’ quindi evidente che la destinazione di un immobile in proprietà od in disponibilità della P.A. ad abitazione privata esorbita da entrambe le ipotesi considerate, non essendo esercitabile in proprio dalla P.A. il relativo potere, il cui esercizio è possibile solo da parte di un privato.

Il ricorso deve quindi essere accolto, e la sentenza cassata. Non essendo necessari nuovi accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, con reiezione del ricorso introduttivo del contribuente.

In relazione alla novità della questione trattata, si ritiene equo compensare integralmente tra le parti le spese dell’intero procedimento.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso del Ministero, e compensa le spese tra le parti; accoglie il ricorso della Agenzia, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, respinge il ricorso introduttivo dell’Istituto. Compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 24 marzo 2010.

Depositato in Cancelleria il 16 giugno 2010

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