Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1414 del 19/01/2018


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Civile Ord. Sez. U Num. 1414 Anno 2018
Presidente: SCHIRO’ STEFANO
Relatore: BIANCHINI BRUNO

ORDINANZA
sul ricorso 29179-2016 proposto da:
COMUNE DI VAGLI SOTTO, in persona del Sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in ROMA, VIA R. GRAZIOLI LANTE 9, presso
Io studio dell’avvocato PIETRO CARLO PUCCI, che lo rappresenta e
difende;
– ricorrente contro
REGIONE TOSCANA, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA
,~e14-4e4

Data pubblicazione: 19/01/2018

BARBERINI 12, presso lo studio dell’avvocato MARCELLO CECCHETTI,
rappresentata e difesa dagli avvocati LUCIA BORA e MARIA LETIZIA
FALSINI;
– con troricorrente nonchè contro

CIVICO) DI VAGLI SOTTO E (LIMITATAMENTE ALLA FRAZIONE DI
ARNI) DI STAZZEMA, COMUNE DI STAZZEMA;

intimati

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.
1174/2013 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per la
TOSCANA.
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del
21/11/2017 dal Consigliere Dott. BRUNO BIANCHINI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.
LUCIO CAPASSO, il quale conclude chiedendo dichiararsi la
giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, con
le conseguenze di legge.
FATTI DI CAUSA
1 – la Regione Toscana approvò – con decreto n. 1651, adottato il
13 maggio 2013- il contenuto della ricerca condotta dal perito
istruttore demaniale dr Monaci ( titolata “ricerca sulla consistenza
delle terre di demanio civico di Vagli Sotto ed Ami. Interpretazione
delle risultanze della sentenza del Commissario per gli Usi Civici di
Roma n.12/12…omissis…redatta a parziale modifica della Istruttoria
Saratti e successive integrazioni ed interpretazioni”) e statuì che
sarebbero stati a disposizione di tutti gli utenti i documenti in essa
contenuti, rappresentati dalla relazione stessa nonché da due mappe
illustranti: a – appezzamenti interessati da procedure di alienazione
,,40,4z,e444,1,

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NUOVA ASBUC (AMMINISTRAZIONE SEPARATA DEI BENI DI USO

ed antichi toponimi”; b – terreni di demanio civico già intestati al
Comune di Vagli Sotto all’impianto del Catasto. Con tale istruttoria
venivano attribuite al demanio collettivo le particelle che nel catasto
di impianto del primo decennio del 1900 erano intestate al Comune di
Vagli Sotto.

civico della Nuova Amministrazione Separata dei Beni di Uso Civico
(in acronimo: A.S.B.U.C.) di Vagli Sotto e (limitatamente alla
Frazione di Ami) in Comune di Stazzema, un terreno elencato
nell’elenco particella re alle pagine da 75 a 78 della ricerca Monaci.
3 – Il decreto fu inviato , unitamente alla ricerca Monaci ed alla
relativa cartografia , ai Comuni Vagli Sotto e Stazzema nonché alla
Nuova A.S.B.U.C. di Vagli Sotto ed Ami in Comune di Stazzema per la
pubblicazione ai sensi della legge n 1766 del 1927 e del regio decreto
332 del 1928.
4 – Nelle premesse del citato decreto fu anche fatta menzione della
sentenza n 12 del 25 maggio 2012 del Commissario per la
liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, con la
quale era stato dichiarato il difetto di giurisdizione commissariale
nell’ambito di un giudizio instaurato officiosamente nel 2007.
5 – Il decreto della Regione fu impugnato dal Comune di Vagli Sotto
innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, chiedendosene
l’annullamento sulla base di tredici motivi ; fu contestata dalla
Regione la giurisdizione amministrativa; in sede di procedimento
cautelare e di appello cautelare , del pari, i giudici amministrativi
conclusero per la non evidenza – ai fini della decisione sulle istanze di
sospensiva – di tale giurisdizione.
6 – A seguito di ciò il Comune di Vagli Sotto ha proposto
regolamento preventivo di giurisdizione al fine di far affermare quella
dell’adito TAR; la Regione Toscana ha resistito con controricorso,
insistendo per la declaratoria della giurisdizione del Commissario per

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2 – Con il medesimo provvedimento si individuò quale demanio

la liquidazione degli Usi Civici; la Nuova A.S.B.U.C. ed il Comune di
Stazzema non hanno svolto difese.
Il P.G. ha rassegnato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la
giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici.

1 – Sostiene la ricorrente che i motivi fatti valere innanzi al giudice
amministrativo non toccherebbero la sussistenza della qualitas soli e
che quindi che non sarebbe predicabile la giurisdizione commissariale,
attenendo i motivi di impugnazione del provvedimento regionale
all’esercizio del potere amministrativo esercitato ed alle modalità con
le quali esso è stato esercitato
Tale prospettazione non può essere seguita.
1 bis

Da quanto emerge dalla lettura del ricorso, innanzi al TAR si

fecero valere: a – la violazione degli artt 68 e 71 del regio decreto n
332 del 1928 nonché dell’art 29 della legge n. 1766 del 1929,
censurando il provvedimento regionale in quanto “attributivo”, a
seguito di istruttoria demaniale, di un certo regime giuridico a parti
del territorio in contestazione nonché la inidoneità dell’istruttoria
demaniale ad essere pubblicata, siccome provvedimento interno e
propedeutico alla emanazione del procedimenti di verifica; b

la

nullità del citato decreto dirigenziale per carenza assoluta di
attribuzione nella determinazione della

qualitas soli

e nella

individuazione dell’Ente al quale riconoscere il potere di gestione sui
territori oggetto della relazione istruttoria Monaci, usurpando dunque
le attribuzioni del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici; c la incompetenza e la violazione degli artt. 69,70 e 72 del citato regio
decreto n. 332 del 1928 nonché dell’art 6 bis

della legge 241 del

1990 per aver dato rilievo ad una istruttoria demaniale senza che
l’istruttore fosse stato nominato dalla Regione nell’ambito dello
specifico procedimento amministrativo;

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d

il difetto assoluto di

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RAGIONI DELLA DECISIONE

attribuzione là dove si sarebbe attribuito all’istruttore Monaci anche il
compito di ” interpretare” – ovvero di valutare gli effetti- della
precedente sentenza commissariale n. 12 del 2012; e – la violazione
dell’art 29 della legge 1766 del 1927; dell’art 2909 cod civ.; dell’art
66, commi IV e V del d.P.R. 616 del 1977; dell’art 11, III comma, del

fatti e carenza di motivazione, nella “interpretazione” della sentenza
commissariale n. 12 del 2012 che, avendo concluso per il difetto di
giurisdizione del Commissario, non avrebbe inciso sul merito della
causa; f

l’eccesso di potere per carenza di motivazione e per difetto

di istruttoria, là dove la Regione decise di “approvare” la relazione ; g
– la violazione degli artt 7,8,9,10 della legge n. 241 del 1990 per non
esser stata notificato l’avvio del procedimento espletato dalla Regione
Toscana, poi conclusosi con l’impugnato provvedimento;

h

la

violazione dell’art 3, IV comma, della legge n. 241 del 1990 , per non
esser stato indicato, nel decreto approvativo della relazione istruttoria
Monaci, il termine entro il quale e l’autorità amministrativa innanzi
alla quale sarebbe stato possibile ricorrere; i – l’incompetenza, come
conseguenza della falsa applicazione della legge della Regione
toscana n.

1 del 2009 e dei decreti direttoriali nn 1389/2013 e

2617/2011, nonché la violazione dell’art 3, III comma, della legge
241 del 1990, non risultando nel provvedimento impugnato la fonte
normativa, attributiva del potere di emanare il decreto impugnato, in
capo al Responsabile del Settore “Forestazione, promozione
dell’innovazione ed interventi comunitari per l’agroambiente”;

I – la

violazione dell’art 71 del regio decreto n. 332 del 1928; degli artt
7,8,9,10 della legge 241 del 1990 nonché l’eccesso di potere per
sviamento di potere, per inesistenza di alcun potere regionale di
“approvare” un’istruttoria demaniale, esercitato al fine di esautorare il
Comune di Vagli Sotto dalla gestione delle terre civiche – con
particolar riferimento agli agri marmiferi in esso inclusi- ; m – la
,

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4.024e1,44A‹

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d.p.r. n.11 del 1972 nonché l’eccesso di potere per travisamento dei

nullità per assoluta carenza di attribuzione , in ragione della
inesistenza, anche in astratto, di un potere regionale di costituire
un’Amministrazione Separata di Beni di Uso Civico – A.S.B.U.C. – che
non sia finalizzata alla tutela di un demanio pubblico frazionale e non
già di quello di un intero Comune, con conseguente nullità del decreto

presupposto del decreto n. 1651 del 2013- con il quale la Regione,
annullando in autotutela i precedenti decreti dirigenziali, aveva sciolto
le A.S.B.U.C. frazionali ed aveva proceduto a costituire un’unica
A.S.B.U.C. per il territorio di Vagli Sotto; n – la violazione dell’art 1
della legge n 278 del 1957 conducente, per le medesime ragioni
esposte nel motivo precedente, all’annullamento del decreto
presupposto e di quello oggetto di impugnazione diretta.
1 ter

L’esame di tali motivi dimostra che lo scopo ultimo del

richiesto annullamento era quello di impedire lo stabilizzarsi del
presupposto per l’attribuzione di terreni di pretesa natura civica in
capo alla Nuova A.S.B.U.C.: più nello specifico, i motivi attinenti alla
contestazione del potere regionale di approvare istruttorie regionali e
la censurata “usurpazione” da parte della Regione di funzioni
giurisdizionali spettanti al Commissario, riguardano profili attinenti
alla giurisdizione commissariale ai sensi dell’art 29, II comma, legge
1766 del 1927, già affermata da queste Sezioni Unite con ordinanza
17876/2016 – sulla quale infra

del pari i motivi dal quarto

all’undicesimo che investono, sotto varie prospettive, i riflessi della
attività dell’istruttore demaniale, ritenuta invalida o comunque non
vincolante, sulla legittimità del decreto dirigenziale impugnato; i
profili impugnatori infine, relativi al decreto con il quale, in via di
autotutela, sarebbe stata sciolta la precedente A.S.B.U.C. e nominata
la nuova A.S.B.U.C. -a parte i dubbi di qualificazione in termini di
autonomo atto presupposto rispetto al provvedimento impugnatonon possono essere proposti dopo la citata ordinanza 17876/2016

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dirigenziale n 133 del 2005 – da considerarsi, in parte qua , atto

nella quale si è fatto espresso richiamo alla verifica officiosa
demandata al Commissario in merito anche alla legittimazione della
Nuova A.S.B.U.C.
1 quater –

Ne consegue che non è condivisibile l’assunto secondo

il quale, qualunque sia la decisione presa dal giudice adito su ciascuno

qualitas soli innanzi al Commissario, come del resto testualmente
emerge dall’assunto, contenuto a fol 25 del ricorso, allorchè il
Comune, al fine di qualificare la situazione soggettiva a difesa della
quale è posto il mezzo di annullamento (identificandola nella
legittimità dell’azione amministrativa) assume che gli atti impugnati
sarebbero diretti all’accertamento di diritti civici , così che il soggetto
che sia ipoteticamente titolare di quei diritti, avrebbe anche un
interesse alla legittimità dell’azione amministrativa svolta per la
verifica della loro esistenza.
2 – Così opinando il ricorrente omette di considerare che le volte in
cui si sia stabilita l’esistenza di un contenzioso sulla qualitas soli, al
Commissario spetta anche il potere di disapplicare gli atti
amministrativi che – in ipotesi – possano essere in conflitto con il
proprio accertamento; ne consegue che l’eccepita presenza di un
giudicato sulla giurisdizione commissariale contenuto nell’ordinanza di
queste Sezioni Unite n. 17876 del 3 maggio 2016 tra le medesime
parti, nell’ambito di un regolamento di giurisdizione originato
dall’interpretazione del medesimo decreto regionale , all’evidenza, fa
venir meno l’interesse concreto alla verifica della legittimità
dell’azione amministrativa come fatta valere nei motivi proposti
innanzi al TAR
3 – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del Commissario per la
Liquidazione degli Usi Civici. La complessità delle questioni trattate e
l’articolazione della vicenda consentono di compensare le spese del
giudizio.

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5-~eitat

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dei tredici motivi, essa sarebbe compatibile con l’accertamento della

P.Q.M.
Decidendo sul regolamento preventivo di giurisdizione , dichiara la
giurisdizione del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici e
compensa le spese.

Così deciso in Roma il 21 novembre 2017

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