Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13890 del 06/07/2020

Cassazione civile sez. III, 06/07/2020, (ud. 19/02/2020, dep. 06/07/2020), n.13890

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –

Dott. OLIVIERI Stefano – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. IANNELLO Emilio – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29435/2018 R.G. proposto da:

Aim Mobilità S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Dario

Meneguzzo e Orlando Sivieri, con domicilio eletto presso lo studio

di quest’ultimo in Roma, via Cosseria, n. 5;

– ricorrente –

contro

Regione Veneto, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco

Zanlucchi, Luisa Londei, Emanuele Mio ed Ezio Zanon dell’Avvocatura

regionale Veneto e dall’Avv. Andrea Manzi, con domicilio eletto

presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Venezia, n. 1479/2018,

pubblicata il 28 maggio 2018;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19 febbraio

2020 dal Consigliere Dott. Emilio Iannello;

Lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto

Procuratore generale Dott. Cardino Alberto, che ha chiesto

dichiararsi l’inammissibilità o, in subordine, il rigetto del

ricorso.

Fatto

RILEVATO IN FATTO

1. Con ordinanza in data 19/6/2012 il Tribunale di Vicenza rigettò la domanda della Aim Mobilità S.r.l. volta a ottenere la condanna della Regione Veneto all’integrale rimborso della differenza tra quanto effettivamente incassato, in regime di tariffe agevolate, dal servizio di trasporto pubblico in favore di determinate fasce sociali e quanto avrebbe potuto incassare nel libero mercato.

Osservò infatti che:

– il Regolamento CE n. 1191 del 1969, invocato dalla ricorrente, non sancisce tale diritto di rimborso ma solo delle “compensazioni”;

– il D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, di recepimento della direttiva comunitaria, stabilisce che tali compensazioni sono regolate nei contratti di servizio;

– anche la L.R. Veneto 30 ottobre 1998, n. 25, art. 30, si riferisce ai contratti di servizio e prevede che “il corrispettivo potrà essere integrato a consuntivo”, con quelli che la L.R. Veneto 30 luglio 1996, n. 19, art. 2, indica come “meri contributi”.

2. La Corte d’appello di Venezia ha confermato tale decisione sul rilievo che:

– quanto alla interpretazione della normativa comunitaria: il citato Regolamento CE sancisce non il diritto al rimborso ma soltanto di ottenere delle “compensazioni” per l’impresa che gestisce il trasporto pubblico, a fronte del sacrificio economico derivante dall’applicazione delle tariffe agevolate, sulla base di meccanismi di calcolo definiti anticipatamente dagli artt. 10, 11 e 12 del Regolamento, basati su fattori diversi dalla mera diminuzione di introiti; inoltre, “in base alla disciplina comunitaria, statale e regionale, i costi delle agevolazioni tariffarie devono trovare previsione e copertura nei contratti di servizio, secondo un criterio di corrispondenza tra gli oneri e le risorse allo scopo stanziate, che a loro volta devono essere adeguate a compensare il costo marginale e non il costo pieno sostenuto per tali oneri” (Cons. Stato n. 426 del 2003);

– la L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 30 rimanda ai contratti di servizio il compito di assicurare “la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e tenuto conto del mancato introito derivante dall’applicazione delle agevolazioni tariffarie”, prevedendo che “l’eventuale mancato introito sarà compensato a consuntivo”; nella fattispecie la ricorrente non ha “azionato in giudizio i contratti di servizio”, facendo valere tale previsione; la L.R. Veneto n. 16 (recte: 19) del 1996, art. 2 prevede che tali “interventi finanziari” regionali sono soltanto “contributi” e non obblighi nel senso inteso dalla ricorrente.

3. Avverso tale decisione la Aim Mobilità S.r.l. propone ricorso per cassazione sulla base di quattro motivi, cui resiste la Regione Veneto, depositando controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memorie ex art. 380-bis.1 c.p.c..

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso la Aim Mobilità S.r.l. denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, “violazione e falsa applicazione degli artt. 6,9 e 11 del Regolamento CE n. 1191/1969: errata interpretazione del significato di compensazione ed errata applicazione del meccanismo di compensazione”.

Sostiene, in sintesi, che l’argomentazione esposta nella sentenza impugnata, secondo cui quelli a carico della Regione sarebbero meri contributi e non effettivi rimborsi economici, non trova riscontro nè nella lettera nè nella ratio delle citate disposizioni normative, nè nella giurisprudenza in materia.

2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, “violazione e falsa applicazione della L.R. Veneto 30 ottobre 1998, n. 25, artt. 7 e 30: mancato rispetto dell’obbligo normativo di erogazione delle risorse finanziarie in relazione ai servizi di trasporto e alla tariffazione agevolata imposta”.

Erroneamente, secondo la ricorrente, la Corte d’appello ha ritenuto che la L.R. Veneto n. 25 del 1998 rimandi ai contratti di servizio – stipulati tra l’impresa e gli enti locali (nel caso di specie, Comune di Vicenza e Provincia di Vicenza) – il compito di assicurare la compensazione attraverso l’erogazione di semplici contributi a consuntivo. Sarebbe inoltre irrilevante, e comunque erroneo, il riferimento, in sentenza, al mancato azionamento dei contratti di servizio, dal momento che gli stessi sono stati prodotti dalla Regione Veneto nel proprio fascicolo di primo grado.

Sulla base del combinato disposto degli artt. 7, 20, comma 1, e 30 L.R. cit., si sostiene in ricorso che l’obbligo di corrispondere ai gestori gli importi relativi al mancato introito non compete all’ente pubblico firmatario del contratto di servizio, ma alla Regione.

“Il contratto di servizio costituisce – si afferma – un semplice presupposto al fine di ottenere il finanziamento da parte della Regione per l’effettuazione del servizio di trasporto pubblico locale.

“Dagli stessi contratti di servizio allegati in primo grado dalla Regione Veneto, risulta che il tema del rimborso dei mancati introiti derivanti dall’applicazione delle agevolazioni tariffarie viene rimesso alla Regione e non dipende dai rapporti tra i soggetti che hanno sottoscritto il contratto di servizio”.

Si osserva ancora che la diversa interpretazione accolta dalla Corte territoriale si pone in contrasto con la normativa comunitaria, la quale prevede il necessario integrale ristoro economico per il disavanzo subito dalle imprese a fronte dell’imposizione della tariffazione agevolata.

3. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, “violazione e falsa applicazione della L.R. Veneto n. 19 del 1996, art. 2: errata applicazione della norma in relazione alla vicenda de qua”.

Contesta il riferimento in sentenza alla suddetta norma regionale (a tenore della quale “al fine di conseguire l’omogeneità nel settore delle agevolazioni di cui alla L.R. 8 maggio 1985, n. 54, art. 30 come sostituito dall’art. 1, la Giunta regionale, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, delibera criteri di indirizzo sulle agevolazioni, nonchè criteri per il riparto dei contributi”), rilevando che essa non può essere collegata al caso di specie e, comunque, non autorizza la conclusione a cui giunge il giudice a quo secondo cui “gli interventi finanziari regionali sono soltanto contributi e non obblighi nel senso inteso dalla ricorrente”.

Ciò in quanto – osserva – la L.R. n. 54 del 1985, a modifica della quale è intervenuta la L.R. n. 19 del 1996, è stata abrogata dalla L.R. n. 25 del 1998, art. 50 che si pone, quindi, come normativa regionale di riferimento per il caso in esame; inoltre, la L.R. n. 19 del 1996 è precedente al D.Lgs. n. 422 del 1997 (sul “conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma della L. 15 marzo 1997, n. 59, art. 4, comma 4”, in attuazione di quanto previsto dal Regolamento CE 1191/69).

4. Con il quarto motivo la ricorrente deduce, infine, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, “violazione e falsa applicazione dell’art. 91 c.p.c.: errata liquidazione delle spese di lite”.

Come conseguenza dell’auspicato accoglimento del ricorso si chiede un nuovo regolamento delle spese dei vari gradi di giudizio.

5. I primi tre motivi sono in parte inammissibili, in altra parte infondati.

Sebbene la sentenza d’appello sia resa poco perspicua dal confuso richiamo a linee argomentative diverse e, come vedremo, incompatibili, l’esito decisorio si rivela corretto, mettendo conto soltanto provvedere, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 4, alla correzione della motivazione.

La corretta ragione di rigetto della pretesa azionata è da vedersi nel rilievo, invero colto in taluno dei passaggi argomentativi della sentenza, che, come si ricava dalle concordi indicazioni delle parti, il servizio di trasporto è stato svolto, nella specie, sulla base di “contratti di servizio”, stipulati con gli enti locali rispettivamente competenti secondo gli ambiti territoriali interessati.

Ne discende, alla stregua del quadro normativo di riferimento che qui appresso sarà riassunto, che:

a) il sacrificio derivante dalla applicazione di tariffe agevolate, per determinate fasce di utenti del servizio reso, trova suo corrispettivo in quanto a tal riguardo già espressamente previsto nel contratto di servizio, già consapevolmente e liberamente accettato dal gestore;

b) non trovano per converso applicazione le norme comunitarie che prevedono il riconoscimento di una “compensazione”, al fine di coprire il disavanzo tra ricavi e costi effettivi, trovando quelle previsioni applicazione, per univoca indicazione traibile dalle stesse fonti, solo nei casi, residuali o eccezionali, in cui il servizio sia svolto al di fuori di contratti di servizio e sulla base di obblighi imposti in sede nazionale o locale;

c) la previsione, nella normativa regionale, di un “compenso a consuntivo” per il “mancato introito” (L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 30, comma 2) non può fondare una diretta pretesa creditoria nei confronti della Regione, tanto meno secondo i criteri indicati in ricorso rapportati alla mera differenza tra introiti ottenibili da una tariffazione secondo le regole di mercato e introiti ottenuti dalla applicazione delle tariffe agevolate previste nei contratti di servizio.

Alle conclusioni sopra esposte deve pervenirsi sulla scorta della seguente ricostruzione, anche diacronica, della normativa di riferimento.

6. Il quadro normativo che disciplina il servizio pubblico di trasporto locale, strutturalmente in perdita, perchè fornito all’utenza ad un prezzo inferiore a quello necessario a coprirne i costi, è costituto da una serie di norme di diverso rango.

6.1. Le norme comunitarie.

Vi è innanzitutto la disciplina dettata dalle fonti comunitarie, in funzione dell’esigenza di eliminare le distorsioni della concorrenza derivanti dagli obblighi di servizio pubblico.

6.1.1. Il Regolamento CEE n. 1191 del 1969.

In tale prospettiva il regolamento del Consiglio CEE 26 giugno 1969, n. 1191, enuncia al primo “considerando” che “uno degli obiettivi della politica comune dei trasporti è l’eliminazione delle disparità create dall’imposizione alle imprese di trasporto, da parte degli Stati membri, di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico che possano falsare in misura sostanziale le condizioni di concorrenza”.

Il regolamento indica come via privilegiata per contrastare tale distorsione quella di eliminare gli obblighi di servizio.

Nella sua versione originaria l’art. 1 del Regolamento prevedeva, a tal fine, al paragrafo 1: “Gli Stati membri sopprimono gli obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico, definiti nel presente regolamento, nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile”.

Tuttavia il Consiglio, rendendosi realisticamente conto della difficoltà di raggiungere tale obiettivo, ammetteva “che il mantenimento di tali obblighi è indispensabile in alcuni casi per assicurare la fornitura di servizio di trasporto sufficiente” (secondo considerando), e tanto si rifletteva nella previsione, di cui allo stesso art. 1, par. 2 secondo cui “tali obblighi potranno tuttavia essere mantenuti nella misura in cui siano indispensabili a garantire la fornitura di sufficienti servizi di trasporto”.

Per tale ipotesi il Consiglio, ponendosi il problema del ristoro economico degli obblighi di servizio, precisava al quattordicesimo “considerando” che “la compensazione degli oneri che conseguono” per le imprese di trasporto, dal mantenimento degli obblighi di servizio pubblico deve essere effettuata secondo metodi comuni…”: metodi che venivano poi specificati con la previsione, negli artt. 10 13, dei criteri per la compensazione.

La giurisprudenza della Corte di giustizia Europea ha espressamente attribuito carattere tassativo e vincolante ai presupposti e ai criteri per il riconoscimento alle imprese soggette ai detti obblighi di servizio del diritto alla compensazione, onde in particolare distinguere la relativa nozione da quella di aiuto di Stato e sottrarle al relativo divieto (v. Corte giustizia, 24/07/2003, Altmark; Corte giustizia 07/05/2009, Antrop).

6.1.2. Il Regolamento CEE n. 1893 del 1991.

Successivamente il Consiglio Europeo è nuovamente intervenuto in materia, con il Regolamento CE n. 1893 del 20 giugno 1991, al dichiarato scopo di indirizzare, modificando il Regolamento n. 1191 del 1969, la disciplina nazionale dei servizi pubblici di trasporto – “fermo restando il principio della soppressione degli obblighi di servizio pubblico” (primo considerando) – verso la stipula di “contratti di servizio”, previa la riconosciuta applicabilità al settore della nozione di servizio pubblico.

Si afferma, infatti, nel secondo considerando, che, “per conformarsi al principio dell’autonomia commerciale delle imprese di trasporto, è opportuno stabilire, nel quadro di un contratto concluso tra le autorità competenti di uno Stato membro e l’impresa, le modalità inerenti alla prestazione dei servizi in questione”.

Si mantiene, infine, rimarcandone ulteriormente il carattere residuale ed eccezionale, la previsione che, “per la fornitura di taluni servizi o nell’interesse di talune categorie sociali di passeggeri, è opportuno che gli Stati membri possano conservare la possibilità di mantenere o di imporre taluni obblighi di servizio pubblico” (terzo considerando).

Ciò ha condotto, per quanto in particolare interessa in questa sede:

a) alla modifica dell’art. 1 del Regolamento CEE n. 1191 del 1969;

b) alla sostituzione della Sezione V del Regolamento del 1969 (e quindi dell’art. 14 dal quale solo, sia prima che dopo la modifica, essa era composta), da allora dedicata, per l’appunto, a criteri e contenuti da osservare nella stipula dei contratti di servizio.

Si riporta qui di seguito il testo degli artt. 1 e 14 del Regolamento n. 1191 del 1969, come rispettivamente modificati e sostituiti dall’art. 1 del Regolamento CEE n. 1893 del 1991.

Art. 1:

“1. Il presente regolamento si applica alle imprese di trasporto che forniscono servizi nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile.

“Gli Stati membri possono escludere dal campo di applicazione del presente regolamento le imprese la cui attività è limitata esclusivamente alla fornitura di servizi urbani, extraurbani o regionali.

“2. Ai sensi del presente regolamento, si intende per:

– “servizi urbani ed extraurbani”, servizi di trasporto che soddisfano le esigenze di un centro o di un agglomerato urbano e quelle del trasporto fra detto centro o agglomerato e la rispettiva periferia;

– “servizi regionali”, servizi di trasporto destinati a soddisfare le esigenze di trasporto di una regione.

“3. Le competenti autorità degli Stati membri sopprimono gli obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico, definiti dal presente regolamento, imposti nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile.

“4. Per garantire servizi di trasporto sufficienti tenendo conto segnatamente dei fattori sociali, ambientali e di assetto del territorio o per offrire particolari condizioni tariffarie a favore di determinate categorie di passeggeri le competenti autorità degli Stati membri possono concludere contratti di servizio pubblico con un’impresa di trasporto. Le condizioni e le modalità di tali contratti sono definite nella sezione V.

“5. Tuttavia, le competenti autorità degli Stati membri possono mantenere o imporre gli obblighi di servizio pubblico di cui all’art. 2 per i servizi urbani, extraurbani e regionali di trasporto di passeggeri. Le condizioni e le modalità, compresi i metodi di compensazione, sono definiti nelle sezioni II, III e IV.

“Quando un’impresa di trasporto svolge contemporaneamente servizi soggetti ad obblighi di servizio pubblico ed altre attività, i servizi pubblici devono formare oggetto di sezioni distinte che rispondano come minimo ai seguenti requisiti:

a) separazione di conti corrispondenti a ciascuna attività di esercizio e ripartizione delle relative quote di patrimonio in base alle norme contabili vigenti;

b) spese bilanciate dalle entrate di esercizio e dai versamenti dei poteri pubblici, senza possibilità di trasferimento da o verso altri settori d’attività dell’impresa.

“6. Inoltre le autorità competenti di uno Stato membro possono non applicare i paragrafi 3 e 4, nel settore dei trasporti di passeggeri, alle tariffe ed alle condizioni di trasporto imposti a favore di una o più categorie sociali particolari”.

Art. 14:

“1. Per “contratto di servizio pubblico” s’intende un contratto concluso fra le autorità competenti di uno Stato membro e un’impresa di trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti.

“In particolare il contratto di servizio pubblico può comprendere:

– servizi di trasporto conformi a determinate norme di continuità, regolarità, capacità e qualità;

– servizi di trasporto complementari;

– servizi di trasporto a determinate tariffe e condizioni, in particolare per talune categorie di passeggeri o per taluni percorsi;

– adeguamenti dei servizi alle reali esigenze.

“2. Il contratto di servizio pubblico comprende tra l’altro i seguenti punti:

a) le caratteristiche dei servizi offerti, segnatamente le norme di continuità, regolarità, capacità e qualità;

b) il prezzo delle prestazioni che formano oggetto del contratto, che si aggiunge alle entrate tariffarie o comprende dette entrate, come pure le modalità delle relazioni finanziarie tra le due parti;

c) le norme relative alle clausole addizionali e alle modifiche del contratto, segnatamente per tener conto dei mutamenti imprevedibili;

d) il periodo di validità del contratto;

e) le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto.

“3. I mezzi finanziari utilizzati per la fornitura di servizi di trasporto che formano oggetto di un contratto di servizio pubblico possono appartenere all’impresa o essere messi a sua disposizione.

“4. L’impresa che desidera metter fine o apportare modifiche sostanziali ad un servizio di trasporto che essa fornisce alla collettività in modo continuo e regolare e che non è coperto dal contratto o dall’obbligo di servizio pubblico ne informa le autorità competenti dello Stato membro con un preavviso di almeno tre mesi.

“Le autorità competenti possono rinunciare a questa informazione.

“Questa disposizione non pregiudica le altre procedure nazionali che disciplinano il diritto di metter fine o di apportare modifiche ad un servizio di trasporto.

“5. Dopo aver ricevuto l’informazione di cui al paragrafo 4 le autorità competenti possono imporre il mantenimento del servizio ancora per un anno al massimo dalla data del preavviso e notificano tale decisione all’impresa almeno un mese prima della scadenza del preavviso.

“Esse possono pure prendere l’iniziativa di negoziare l’istituzione o la modifica di un servizio di trasporto.

“6. Gli oneri derivanti alle imprese di trasporto dagli obblighi previsti al paragrafo 5 formano oggetto di compensazioni secondo i metodi comuni enunciati alle sezioni II, III e IV”.

6.1.3. Il Regolamento CE n. del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 1370/2007 del 23 ottobre 2007.

L’intera materia è stata poi ex novo disciplinata dal Regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, il quale ha abrogato i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.

Tale nuova disciplina – il cui contenuto non offrirebbe comunque alcun appiglio alle doglianze dedotte dalla ricorrente (ruotando anche il nuovo regolamento attorno al ruolo dei contratti di servizio, ai quali affidano anche il compito indefettibile di determinare in anticipo e in modo trasparente “l’eventuale compensazione”, “in modo da impedire una compensazione eccessiva”) – non viene tuttavia in rilievo nella presente causa, essendo entrata in vigore il 3/12/2009 (art. 12 Reg.; v. Corte giustizia, 21/03/2019, Mobit).

6.2. La legislazione nazionale.

La legislazione nazionale ha seguito l’evoluzione della normativa comunitaria, ad essa sostanzialmente adeguandosi.

6.2.1. La L. n. 151 del 1981.

In un primo tempo, essa ha ragionato in termini di compensazione degli oneri delle imprese gravate dall’obbligo del servizio, prevedendo tuttavia, in luogo della totale compensazione degli obblighi di servizio specificamente individuati dal Regolamento CE n. 1191 del 1969, “un regime contributivo di sostegno delle imprese fondato sulla erogazione di contributi diretti a conseguire l’equilibrio economico dei bilanci” (v. Cass. Sez. U 11/01/2011, nn. 397 – 400).

In particolare, secondo quanto previsto dalla L. 10 aprile 1981, n. 151 (“Legge quadro per l’ordinamento, la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli investimenti nel settore”), all’art. 6, il contributo di esercizio era da determinare non confrontando gli effettivi costi di esercizio con gli introiti effettivi ottenuti dalla gestione, ma assumendo a riferimento dei costi standard. Quindi sulla differenza tra costo economico standardizzato e ricavi presunti si calcolavano i contributi di esercizio.

6.2.2. Il D.Lgs. n. 422 del 1997.

Successivamente il legislatore nazionale, con il D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422 (“Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma della L. 15 marzo 1997, n. 59, art. 4, comma 4”; c.d. Decreto Burlando) ha riformato il settore, prevedendo che i servizi di pubblico trasporto siano gestiti da imprese scelte tramite gare di evidenza pubblica con il passaggio da un sistema di concessione del servizio (atto unilaterale) a quello di contratto di servizio tra ente affidante e impresa affidataria (art. 18).

In tal modo, come questa Corte ha già avuto modo di evidenziare, “il sostegno economico pubblico alle imprese gestrici, rappresentato dai contributi d’esercizio, si è trasformato da sovvenzione a corrispettivo contrattuale” (v. Cass. Sez. U n. 397 del 2011, cit.).

Estremamente chiaro in tal senso il disposto dell’art. 19, che conviene qui di seguito riportare, nelle parti rilevanti ai fini in esame:

“1. I contratti di servizio assicurano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e sono stipulati prima dell’inizio del loro periodo di validità…..

“2. I contratti di servizio per i quali non è assicurata, al momento della loro stipula, la corrispondenza tra gli importi di cui al comma 3, lett. 3 e le risorse effettivamente disponibili sono nulli.

“3. I contratti di servizio, nel rispetto anche delle disposizioni dell’art. 14, comma 2, del regolamento n. 1191/69/CEE, così come modificato dall’art. 1 del regolamento 1893/91/CEE, nonchè nel rispetto dei principi sull’erogazione dei servizi pubblici così come fissati dalla carta dei servizi del settore trasporti, definiscono:

“a) il periodo di validità;

“b) le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio;

“c) gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse;

“d) la struttura tariffaria adottata ed i criteri di aggiornamento annuale di cui all’art. 18, comma 2, lett. g-bis); (47);

“e) l’importo eventualmente dovuto dall’ente pubblico all’azienda di trasporto per le prestazioni oggetto del contratto e le modalità di pagamento, nonchè eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria;

“f) le modalità di modificazione del contratto successivamente alla conclusione;

“g) le garanzie che devono essere prestate dall’azienda di trasporto;

“h) le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto;

“i) la ridefinizione dei rapporti, con riferimento ai lavoratori dipendenti e al capitale investito, dal soggetto esercente il servizio di trasporto pubblico, in caso di forti discontinuità nella quantità di servizi richiesti nel periodo di validità del contratto di servizio;

“I) l’obbligo dell’applicazione, per le singole tipologie del comparto dei trasporti, dei rispettivi contratti collettivi di lavoro, così come sottoscritti dalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative e dalle associazioni datoriali di categoria.

“4. Gli importi di cui al comma 3, lett. e), possono essere soggetti a revisione annuale con modalità determinate nel contratto stesso allo scopo di incentivare miglioramenti di efficienza. I suddetti importi possono essere incrementati in misura non maggiore del tasso programmato di inflazione, salvo l’eventuale recupero delle differenze in caso di rilevante scostamento dal tasso effettivo di inflazione, a parità di offerta di trasporto.

“5. I contratti di servizio pubblico devono rispettare gli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) n. 1191/69 ed il regolamento (CEE) n. 1893/91, avere caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio e prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, rapporto che, al netto dei costi di infrastruttura, dovrà essere pari almeno allo 0,35 a partire dal 1 gennaio 2000….”.

6.3. La legislazione regionale del Veneto.

La legislazione regionale veneta ha a sua volta seguito e si è adeguata all’esposto sopraordinato quadro normativo.

6.3.1. La L.R. n. 54 del 1985.

Il sistema inizialmente delineato dalla Legge Nazionale n. 151 del 1981, prevedente, come detto, un regime contributivo di sostegno rapportato ai costi standardizzati e ai ricavi presunti, è stato adottato dalla L.R. Veneto 8 maggio 1985, n. 54, che a quei criteri fa espressamente rimando all’art. 21.

6.3.2. La L.R. n. 25 del 1998.

La Regione ha successivamente recepito i principi contenuti nel D.Lgs. n. 422 del 1997 con la L.R. Veneto 30 ottobre 1998, n. 25, la quale, come enunciato all’art. 1, “in attuazione al D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, e in armonia con la normativa comunitaria, nonchè con gli obiettivi di riequilibrio territoriale e socio-economico e con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994… recante principi sull’erogazione dei servizi pubblici” è espressamente diretta allo scopo, tra gli altri, di introdurre “contratti di servizio pubblico improntati a principi di economicità ed efficienza, idonei ad assicurare la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari” (art. 1, lett. f).

In tale prospettiva, per quanto in questa sede interessa, detta legge assegna in particolare alla Regione le seguenti funzioni (art. 7):

“… d) individua i servizi minimi, nonchè i criteri e le modalità per l’espletamento dei servizi di trasporto pubblico locale in territori a domanda debole secondo la procedura prevista dall’art. 20;

“e) stabilisce le tariffe dei servizi minimi anche allo scopo di realizzare l’integrazione tariffaria tra le diverse modalità di trasporto;

“f) provvede alla ripartizione, tra gli enti locali interessati, delle risorse finanziarie disponibili per l’esercizio delle funzioni delegate agli enti medesimi;

… m) approva un capitolato generale per l’espletamento delle procedure concorsuali relative all’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale;

… q) assegna ed eroga le risorse finanziarie in relazione ai servizi minimi di cui all’art. 20”.

Un intero capo (Capo VIII, artt. 30 – 32-bis) è dedicato ai contratti di servizio, in relazione ai quali in particolare, e per quanto è qui d’interesse, meritano di essere segnalate le seguenti previsioni normative:

Art. 30 (Finalità e durata dei contratti di servizio):

“1. I contratti di servizio disciplinano l’esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale in qualsiasi forma affidati e con qualsiasi modalità effettuati….. Gli enti affidanti stipulano i contratti di servizio con le aziende aggiudicatarie, a seguito dell’espletamento di procedure concorsuali svolte sulla base di un capitolato generale, approvato dalla Giunta regionale…..

“2. I contratti di servizio assicurano la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e tenuto conto del mancato introito derivante dall’applicazione delle agevolazioni tariffarie. L’eventuale mancato introito sarà compensato a consuntivo. I contratti di servizio devono possedere caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio e devono prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, che, al netto dei costi di infrastruttura, dovrà raggiungere almeno lo 0,35 a partire dal 1 gennaio 2000, salvo quanto disposto dall’art. 20, comma 3….

“10. I contratti di servizio devono essere predisposti nel rispetto delle disposizioni contenute negli artt. 2,3 e 14, comma 2, del regolamento 1191/69/CEE, così come modificato dal regolamento 1893/91/CEE, nonchè nel rispetto dei principi sull’erogazione dei servizi pubblici di cui alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994”.

Art. 31 (Contenuto dei contratti di servizio):

“1. I contratti di servizio devono contenere:…

g) la struttura tariffaria adottata;

h) gli importi dovuti, dall’ente affidante all’impresa di trasporto affidataria, per le prestazioni oggetto del contratto, tenuto conto anche degli obblighi di servizio di cui al D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 17 nonchè le modalità ed i tempi dei rispettivi pagamenti;

i) l’obbligo di fornire rendicontazione annuale;

j) i casi di revisione degli importi dovuti dall’ente affidante e i limiti percentuali entro cui può ritenersi ammessa la revisione…”.

Art. 32 (Finanziamenti dei contratti di servizio):

“1. La Giunta regionale assegna annualmente agli enti affidanti i finanziamenti destinati alla copertura degli oneri derivanti dalla stipula dei contratti di servizio con gli affidatari dei servizi minimi di trasporto pubblico locale….

3. L’onere complessivo risultante dai contratti di servizio relativi a tutti i servizi minimi corrisponde allo stanziamento complessivo che la Regione iscrive nel proprio bilancio di previsione”.

La L.R. n. 25 del 1998 abroga espressamente, all’art. 50, la “L.R. 8 maggio 1985, n. 54 e successive modificazioni ed integrazioni”, ma fa salva la disposizione transitoria di cui al precedente art. 49, il quale prevede, al comma 1, che “sino alla attivazione delle procedure di cui all’art. 32” (e dunque fino alla stipula dei contratti di servizio, regionali o locali, secondo le rispettive competenze) “l’assegnazione dei contributi per il ripiano dei disavanzi di esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale è disciplinata dal titolo III della L.R. 8 maggio 1985, n. 54…”.

Di fatto, come già risulta accertato dai menzionati arresti, in punto di giurisdizione, di Cass. Sez. U. nn. 397 – 400 del 2011, nella regione l’espletamento del servizio, in regime di contratti di servizio (il cui schema-tipo è stato approvato con Delib. Giunta regionale Veneto 16 febbraio 2001, n. 326), ha avuto effettivamente avvio con decorrenza dall’1 gennaio 2001; fino ad allora il servizio ha continuato a svolgersi in base alle originarie concessioni.

7. Il superiore excursus dà ragione delle affermazioni già svolte in apertura della presente parte motiva (p. 5).

Alla luce di esso è, infatti, anzitutto evidente l’inconferenza del richiamo, con il primo motivo di ricorso, agli artt. 6,9 e 11 del Regolamento CE n. 1191 del 1969 e, con essi, al meccanismo della c.d. “compensazione”, trattandosi di norme la cui applicazione è chiaramente e univocamente esclusa dallo stesso Regolamento, nel testo modificato dal Regolamento CE n. 1893 del 1991, nel caso di servizi affidati su base contrattuale.

Ciò chiaramente si evince dal p. 5 dell’art. 1 che correla la ivi prevista “compensazione” all’ipotesi – alternativa a quella della stipula di contratti di servizi di cui al precedente p. 4 – in cui le competenti autorità degli Stati membri stabiliscano, come è loro ancora consentito, di “mantenere o imporre gli obblighi di servizio pubblico… per i servizi urbani, extraurbani e regionali di trasporto di passeggeri”.

In tal senso si è, del resto, anche espressamente pronunciata, con interpretazione come noto vincolante, la Corte di giustizia dell’Unione Europea con sentenza del 03/04/2014, CTP, in cause C-516/12 e C518/12, il cui p. 23 – diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente nella memoria – è al riguardo pertinente e univoco: ivi si afferma, infatti, in adesione alle conclusioni dell’Avvocato Generale, che l’art. 6 del Regolamento CE n. 1191 del 1969 è applicabile “solo se i servizi di trasporto pubblico locale… si fondano su un obbligo di servizio pubblico, ai sensi dell’art. 2, paragrafo 1, di detto regolamento. Per contro, tali articoli sarebbero inapplicabili se i servizi di trasporto pubblico locale forniti… si fondassero su un contratto di servizio pubblico ai sensi dell’art. 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1191/69” (enfasi aggiunta).

Ciò, come detto, è quanto si verifica nella fattispecie, ove si tratta, secondo espressa affermazione della stessa ricorrente (v. ricorso, pag. 15, penultimo cpv.), di servizi resi in esecuzione di contratti di trasporto stipulati (non con la Regione ma), rispettivamente, con il Comune e con la Provincia di Vicenza.

8. Discende dalle superiori considerazioni l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza anche del secondo motivo.

8.1. Posto che, come detto, è pacifico in causa che il servizio di che trattasi sia stato reso sulla base di “contratti di servizio”, stipulati con il Comune e con la Provincia di Vicenza, valore assorbente assume, nella decisione, sotto tale profilo, il rilievo che la pretesa azionata non è basata su tali contratti.

Tale rilievo non risulta specificamente impugnato, appalesandosi del tutto generico e privo di riconoscibile significato censorio l’osservazione secondo cui tali contratti sono stati prodotti dalla Regione Veneto nel proprio fascicolo di primo grado.

8.2. In ogni caso, il descritto contesto contrattuale non legittima la società erogatrice del servizio ad avanzare una pretesa creditoria nei termini esposti, tanto meno direttamente nei confronti della Regione.

La disciplina sopra descritta, e segnatamente quella dettata dalla L.R. n. 25 del 1998 (artt. 7 e 32), assegna infatti alla Regione funzioni di determinazione dei servizi minimi di trasporto e di finanziamento degli enti locali, tali per cui – fatte salve le ipotesi dei contratti di servizio stipulati per competenza dalla stessa Regione – non può essere essa stessa identificata quale controparte diretta del soggetto gestore del servizio nel rapporto nascente dal contratto di servizio stipulato con l’ente locale.

Tanto meno la previsione di cui alla L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 20, comma 2, secondo inciso, secondo cui “l’eventuale mancato introito sarà compensato a consuntivo” può essere interpretata quale fonte di un credito diretto del gestore del servizio nei confronti della Regione.

Essa infatti: a) implicitamente rimanda al contenuto del contratto stipulato con l’ente locale quanto alla determinazione degli “importi dovuti, dall’ente affidante all’impresa di trasporto affidataria” (v. art. 31, lett. h); b) prevede, a carico dell’ente affidante, un mero “compenso” dell’eventuale mancato introito derivante dall’applicazione delle agevolazioni tariffarie, ma non anche un piena corrispondenza tra gli introiti che sarebbero stati ottenuti da una tariffazione secondo valori di mercato e quanto invece ottenuto applicando le agevolazioni tariffarie (come può desumersi, arg. a contrario, dal fatto che una “completa corrispondenza” è dettata, dalla norma, solo “tra oneri per servizi e risorse disponibili” non anche in relazione ai mancati introiti, dei quali la norma prevede solo si debba “tenere conto” al fine del “compenso” da erogare peraltro solo al termine del periodo, in base al rendiconto consuntivo).

In tal senso le Sezioni Unite di questa Corte hanno già evidenziato come “la determinazione degli importi dovuti annualmente a saldo al singolo esercente l’autotrasporto (ed al netto degli acconti determinati ex lege in alta percentuale dell’erogato l’anno innanzi) è… inderogabilmente correlata alla provvista regionale, a sua volta frutto della assegnazione dal Fondo Nazionale (L. n. 151 del 1981, art. 9, comma 8 e D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 20), ed alla ripartizione che la Regione annualmente effettua, in tal guisa emergendo l’esistenza di un tetto alla erogabilità delle vecchie e nuove “compensazioni” oggettivamente costituito – come d’obbligo trattandosi di erogazione di contributi pubblici – dalle risorse finanziarie disponibili ed impegnate” (Cass. Sez. U 06/09/2013, n. 20576).

E’ evidente che la pretesa azionata si muove su di un piano totalmente diverso da quello delineato da tali previsioni, sia quanto al soggetto cui la stessa è indirizzata, sia quanto al fatto costitutivo, del tutto infondatamente evocato sulla base del solo dato del disavanzo tra gli introiti, senza alcun riferimento – come detto – a quanto previsto nei contratti di servizio.

9. E’ infine inammissibile il terzo motivo.

Esso coglie un riferimento in sentenza – quello alla L.R. Veneto n. 19 del 1996, art. 2 – bensì eccentrico rispetto all’esposto corretto inquadramento giuridico della fattispecie, ma per ciò stesso anche privo di rilievo fondante.

Detta norma, invero, interviene sulla disciplina regionale previgente alla L.R. n. 25 del 1998, con riferimento dunque al regime concessorio del servizio di trasporto quale disciplinato dalla L.R. n. 54 del 1985, circa le modalità di erogazione dei contributi (ivi previsti all’art. 21), per il “ripiano dei disavanzi di esercizio nei limiti e secondo le modalità della L. 10 aprile 1981, n. 151”.

Detta disciplina, per le ragioni esposte, non è applicabile alla fattispecie, regolata dalla L.R. n. 25 del 1998, trattandosi di servizio reso in esecuzioni degli ivi previsti contratti di servizio.

10. Il quarto motivo è in realtà un “non motivo”. Non vengono esposte specifiche censure con riferimento alla statuizione sulle spese, ma se ne chiede soltanto la revisione consequenziale all’auspicato accoglimento dei precedenti motivi. Esso resta pertanto assorbito dalla declaratoria di inammissibilità o infondatezza degli altri motivi.

11. Il ricorso deve essere in definitiva rigettato.

Avuto tuttavia riguardo alla novità della questione trattata e considerata la operata correzione della motivazione della sentenza impugnata, si ravvisano i presupposti per l’integrale compensazione delle spese.

Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Compensa integralmente le spese processuali.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 19 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 6 luglio 2020

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