Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13878 del 01/06/2017

Cassazione civile, sez. I, 01/06/2017, (ud. 29/03/2017, dep.01/06/2017),  n. 13878

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria C. – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria G.C. – rel. Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 432/2013 proposto da:

L.C. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente domiciliata in Roma,

Via Panama n.58, presso l’avvocato Medugno Luigi, rappresentata e

difesa dall’avvocato Tamburello Giuseppe, giusta procura a margine

del ricorso;

– ricorrente –

contro

Comune di Avola, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Giambattista Vico n.22, presso l’avvocato

Signorello Paolo, che lo rappresenta e difende, giusta procura in

calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 838/2012 della CORTE D’APPELLO di CATANIA,

depositata il 23/05/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

29/03/2017 dal cons. SAMBITO MARIA GIOVANNA C.;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale CAPASSO

LUCIO che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

udito, per la ricorrente, l’Avvocato Letizia Mazzarelli, con delega,

che si riporta;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato Signorello che ha chiesto

il rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con sentenza in data 23.5.2012, la Corte d’Appello di Catania ha rigettato la domanda con la quale L.C., premettendo di esser proprietaria di un appezzamento di terreno con insistente fabbricato sito in agro di Avola, sito in parte in zona E ed in parte in zona F, aveva chiesto la determinazione dell’indennità ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 per la reiterazione, avvenuta con DA n. 425 dell’8/4/2003, del vincolo sostanzialmente espropriativo, già imposto con Delib. Consiglio comunale di Avola 4 ottobre 1988, n. 388 con il quale era stata approvata la localizzazione in variante, dell’impianto di depurazione delle acque reflue comunali, comportante l’inedificabilità assoluta del suolo.

La Corte, per quanto ancora rileva, ha escluso la spettanza dell’indennizzo, evidenziando che: a) si trattava di un vincolo avente carattere conformativo, perchè derivante dalla L.R. n. 27 del 1986, secondo cui l’area circostante l’impianto era assolutamente inedificabile entro il limite di cento metri; b) il vincolo non poteva considerarsi reiterato, perchè era stato imposto dopo cinque anni dalla scadenza del primo; c) la richiesta indennitaria, indicata nell’importo tra i 4 ed i 3 milioni di euro doveva ritenersi, ad ogni modo, eccessiva, dato che il suolo ricadeva, per intero, in zona E, ed era variamente vincolato.

Per la cassazione della sentenza, L.C. ha proposto ricorso con tre motivi, successivamente illustrati da memoria, ai quali il Comune ha resistito con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo, la ricorrente lamenta, in riferimento alla statuizione sub a) di parte narrativa il vizio di motivazione e la violazione di norme e principi vigenti in materia di vincoli sostanzialmente espropriativi. La ricorrente afferma che, contrariamente all’assunto dell’impugnata sentenza, il vincolo d’inedificabilità assoluta ha natura espropriativa, in quanto deriva da un provvedimento di localizzazione, id est da un atto amministrativo che ha inciso sul territorio non in esplicazione del potere di zonizzazione, ma in modo c.d. lenticolare, mediante la previsione, cioè, dello specifico depuratore, la cui approvazione dà luogo ad un’espropriazione isolata.

2. Col secondo motivo, si deduce la violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39, art. 1, prot. Add. 1 CEDU, nonchè dei principi comunitari e costituzionali vigenti in materia di tutela della proprietà, in riferimento alla statuizione sub b). La ricorrente afferma che nel negare che fosse stato reiterato, la Corte non ha considerato che, col secondo vincolo, anche se imposto dopo un certo lasso di tempo, si era prodotto un effetto di cumulo, con una durata complessiva superiore al limite di ragionevole sopportazione, normativamente previsto, del sacrificio del suo diritto, tanto più che nella specie, il vincolo era divenuto definitivo a seguito della realizzazione dell’opera cui era preordinato. L’indennità, prosegue la ricorrente, è, dunque, dovuta sia in riferimento alla sentenza della Corte Cost. n. 181 del 2011 sia in diretta applicazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, trasposta nel diritto dell’Unione per effetto del Trattato di Lisbona, con conseguente obbligo per il giudice di disapplicazione delle norme interne in contrasto con essa, e superamento delle artificiose distinzioni tra vincoli, che producono l’effetto di privare il proprietario del ristoro dovutogli per il sacrificio imposto da causa di pubblica utilità.

3. Disattesa l’eccezione d’inammissibilità dei motivi, ben potendo nell’ambito di un unico mezzo esser esposte distinte censure, le violazioni di legge, con essi dedotte, da valutarsi congiuntamente, per comodità espositiva, vanno respinte.

4. Occorre premettere che, nonostante la rubrica del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 39 sia relativa all’incidenza di previsioni urbanistiche su aree “comprese in zone edificabili”, la disposizione deve intendersi riferita, anche, alle zone che non posseggano tale qualità, essendo venuto meno per tali suoli, a seguito della sentenza della Corte Cost. n. 181 del 2011, il criterio del VAM e venendo, ormai, in rilievo, a fini indennitari, le ipotesi di sfruttamento intermedio, semprechè, beninteso, assentite dagli strumenti urbanistici anche con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative. Va, quindi, rilevato che l’assunto della ricorrente secondo cui, alla luce dei principi convenzionali ed europei, sarebbe venuta meno la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi, non solo è intimamente contraddittorio, in quanto l’invocato art. 39 del TU sulle espropriazioni (che ha codificato il principio espresso dalla L. n. 1187 del 1968, art. 2 su cui infra) si fonda proprio sull’esplicita connotazione “espropriativa” del vincolo urbanistico, sicchè, se la distinzione non avesse più senso, verrebbe svuotata di contenuto la stessa norma che si assume violata, ma è anche totalmente infondato. La tesi, che sembra affidare la valutazione dei beni espropriati (o vincolati all’esproprio) unicamente alle leggi del mercato (così affermando il principio dell’edificabilità di fatto) non trova base nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, che qualifica le misure che non si traducano nella perdita della proprietà del bene come interventi che incidono nella regolamentazione dell’uso del bene ai sensi del secondo paragrafo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (cfr. Sporrong e Lonnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, p. 64, serie A n. 52; Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italia (dec.), n. 75248/01, 13 maggio 2004; Galtieri c. Italia (dec.), n. 72864/01, 24 gennaio 2006; Perinelli e altri c. Italia (dec.), n. 7718/03, 26 giugno 2007; Campanile c. Italia (dec.), n. 32635/05, 15 gennaio 2013) e riconosce agli Stati nel complesso e difficile ambito della pianificazione urbanistica un ampio margine di apprezzamento (Terazzi S.r.l. c. Italia, n. 27265/95, p. 85, 17 ottobre 2002; Elia S.r.l. c. Italia, n. 37710/97, p. 77, CEDU 2001-IX; e Saliba c. Malta, n. 4251/02, p. 45, 8 novembre 2005).

5. Peraltro, contrariamente a quanto postula la ricorrente, l’adesione dell’Unione europea alla CEDU, prevista dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 (ratificato e reso esecutivo con L. 2 agosto 2008, n. 130) non è ancora avvenuta (in base al Protocollo n. 8, l’accordo di adesione deve soddisfare talune condizioni intese in particolare a garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione e che l’adesione dell’Unione non incida nè sulle sue competenze nè sulle attribuzioni delle sue istituzioni; il “progetto di accordo sull’adesione dell’Unione europea alla CEDU non è compatibile con le disposizioni del diritto dell’Unione” e non è ancora messo a punto, cfr. parere negativo della Corte di Giustizia 18.12.2014, ed in generale, sul tema Corte cost. n. 80 del 2011). Pertanto, il contrasto della normativa nazionale con la CEDU (qui insussistente) non potrebbe comportare la diretta disapplicazione, da parte del giudice nazionale, delle norme interne, ma, presentandosi l’asserita incompatibilità tra le due discipline come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117 Cost., comma 1, la soluzione sarebbe di esclusiva competenza del giudice delle leggi (da ultimo, Corte Cost. 68 del 2017; Corte Cost. n 348 del 2007; Cass. 19/02/2013 n. 4049; 4/12/2013 n. 27102).

6. Ribadita, dunque, la piena cittadinanza nell’ordinamento della distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi, va osservato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. funditus Cass. n. 3620 del 2016), il vincolo ha carattere conformativo quando esso miri ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, e quando costituisca, comunque, una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, e tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con particolari tipi di beni pubblici; mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell’area. Nell’ambito della categoria delle imposizioni non aventi carattere generale ed obbiettivo, il carattere espropriativo è stato ravvisato dalla Corte Cost. con la sentenza n. 6/1966 sia nel caso di vincoli preordinati al successivo trasferimento della proprietà del bene sia nel caso in cui i vincoli stessi incidano sul godimento del bene, rimasto in proprietà al privato, “tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso”.

7. Tali principi sono stati riprodotti da Corte Cost. n. 55/1968, che, ferma restando la legittimità, a monte, del potere di zonizzazione, ha dichiarato l’illegittimità delle norme della legge urbanistica (art. 7 nn. 2, 3 e 4) immediatamente operative nei confronti di diritti reali che ponevano vincoli a carattere particolare ed a tempo indeterminato preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi a carico della proprietà privata senza previsione di indennizzo. E’ dunque intervenuta la L. n. 1187 del 1968, il cui art. 2 ha sancito la decadenza quinquennale per le sole indicazioni di p.r.g. “nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportano l’inedificabilità” (disciplina ora abrogata dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 58 e sostituita dall’art. 9 stesso decreto). Successivamente, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 179 del 1999, ha affermato che fuoriescono dallo schema ablatorio-espropriativo e dalle connesse garanzie costituzionali i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene (cfr. Cass. n. 3620 del 2016 cit. e Cons. Stato n. 1669 del 2015). In conclusione, non tutti i vincoli urbanistici sono soggetti a decadenza, ma solo quelli a preordinati all’espropriazione o a carattere espropriativo, ed in tal caso, l’indennizzo, come alternativa non eludibile al termine di efficacia posto dalla L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2 (ora artt. 9 e 39 TU espropriazioni), è dovuto in ipotesi di reiterazione del vincolo scaduto – possibilità riconosciuta all’Amministrazione per giustificate ragioni di interesse pubblico – che superi la durata fissata dal legislatore come limite alla sopportabilità del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene.

8. Al lume di tali principi, la natura conformativa del vincolo assoluto d’inedificabilità per la fascia di rispetto circostante l’area destinata all’impianto di depurazione non può essere revocata in dubbio: essa deriva infatti, dalla L.R. 15 maggio 1986, n. 27, art. 46, in ragione dei molteplici interessi pubblici che con tale fascia di rispetto si intende tutelare, e che possono individuarsi negli stessi obiettivi del piano di risanamento delle acque, quali individuati all’art. 2, L.R. medesima, ed in ispecie, nella tutela delle falde idriche, con particolare riferimento agli usi potabili, e della salute pubblica. Il vincolo, sotto il profilo soggettivo, ha, poi, carattere generale, concernente tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni che si trovino in una determinata situazione, nonchè, sotto il profilo oggettivo, per il fatto di gravare su immobili individuati a priori, in riferimento alla distanza dall’opera pubblica (cfr. in tema di vincoli riferiti a fascia di rispetto stradale, da ultimo, Cass. 12.12.2016 n. 25401; ferroviario Cass. 21.12.2015 e cimiteriale Cass 20/12/2016 n. 26326), restando perciò solo esclusa l’applicazione dell’art. 39 T.U., la quale richiede, appunto, l’apposizione di un vincolo espropriativo e, dunque non a carattere generale. 9. Deve, inoltre, aggiungersi che il fatto costitutivo del diritto all’indennizzo va individuato nell’atto che comporta “la reiterazione del vincolo scaduto”, in quanto è questo che costituisce il titolo di pretesa, a favore del proprietario, della speciale indennità per la persistente compressione delle facoltà inerenti il diritto dominicale (Cass. 04/09/2012 n. 14774; Cass. SU 19/4/2010 n. 9302; 26/1/2007 n. 1754) come peraltro espressamente ha affermato la Corte costituzionale, sottolineando che, “una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (…), se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato (…) dalla previsione di un indennizzo” (Corte Cost. n. 179 del 1999 cit.). Nella specie, quand’anche volesse riconoscersene la natura sostanzialmente espropriativa, il vincolo, secondo gli incontroversi dati fattuali accertati in sede di merito, e riportati in narrativa, è stato nuovamente imposto dopo il decorso del periodo di cinque anni dalla scadenza (del termine decennale L.R. n. 38 del 1973, ex art. 1), sicchè mancando il requisito della sua formale reiterazione prima della scadenza originaria (Cass. n. 3610 e n. 3462/2017; 19809/2016; n. 14774/2012), il vincolo stesso non può dirsi “reiterato” nel senso, desumibile dai principi sopra espressi, di mantenuto sine die sul fondo, che è ciò che nella, diversa, ipotesi di vincolo sostanzialmente espropriativo, è fonte, appunto, del diritto all’indennizzo.

10. Il vizio di motivazione è inammissibile perchè riferito a profili di diritto (Cass. n. 17761 del 2016).

11. Il terzo motivo, con cui si censura, per violazione di legge e vizio di motivazione la statuizione sub c) della narrativa, resta in conseguenza assorbito.

12. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano in Euro 10.200,00, di cui Euro 200,00 per spese, oltre spese generali ed accessori.

Così deciso in Roma, il 29 marzo 2017.

Depositato in Cancelleria il 1 giugno 2017