Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13627 del 02/07/2020

Cassazione civile sez. lav., 02/07/2020, (ud. 16/01/2020, dep. 02/07/2020), n.13627

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TORRICE Amelia – Presidente –

Dott. MAROTTA Caterina – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

Dott. LEO Giuseppina – Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 27735-2014 proposto da:

C.P., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BARBERINI 47,

presso lo studio dell’avvocato MARIALUCREZIA TURCO, che la

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona del Ministro pro

tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

presso i cui Uffici domicilia ex lege in ROMA, alla VIA DEI

PORTOGHESI 12;

– resistente con mandato –

avverso la sentenza n. 1225/2014 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 20/05/2014 R.G.N. 3840/2012.

Fatto

RILEVATO

che:

1. con sentenza n. 1225, resa in data 20 maggio 2014, la Corte di Appello di Roma, in riforma della decisione del locale Tribunale, respingeva la domanda proposta nei confronti del Ministero dello Sviluppo Economico da C.P.;

la C., nominata in data 28/12/2007 D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 19, commi 4 e 6, Direttore della Direzione generale studi e statistiche nell’ambito del Dipartimento per lo sviluppo di politiche e coesione del Ministero (incarico triennale), si era vista revocare tale incarico ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 8, come modificato dal D.L. 5 ottobre 2006, art. 41, comma 1;

in particolare, a seguito dell’insediamento del nuovo governo, con nota del 10/8/2008 il Capo di gabinetto del Ministro in carica pro tempore aveva comunicato alla C. che l’incarico alla medesima conferito sarebbe venuto a scadenza ope legis il 13/8/2008 ai sensi dell’art. 19, comma 8 D.Lgs. cit., non essendo intenzione del Ministro rinnovarle lo stesso;

la C. aveva, pertanto, adito il Tribunale di Roma per ottenere l’annullamento della revoca, con conseguente reintegrazione nell’incarico o in una funzione equivalente e la condanna del Ministero alla corresponsione delle differenze retributive tra quanto spettantele come dirigente e quanto percepito presso la amministrazione di appartenenza fino alla reintegra, oltre al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale (per lesione alla professionalità) subito per effetto della illegittima revoca;

il Tribunale sollevava questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 8, (nel testo previgente all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 150 del 2009, art. 40);

con sentenza n. 246/2011 la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità della norma;

riassunto il giudizio, il Tribunale accoglieva parzialmente la domanda e condannava il Ministero al risarcimento del danno, pari alle retribuzioni spettanti dal 13 agosto 2008 alla scadenza dell’incarico nonchè al danno non patrimoniale e a quello da perdita di opportunità;

la Corte d’appello di Roma, con la sentenza qui impugnata, riformava tale decisione escludendo una colpa dell’Amministrazione posta a base della pronuncia risarcitoria;

richiamava, in particolare, la decisione di questa Corte a Sezioni Unite n. 2767 del 21/8/1972 secondo cui la colpa non può sussistere quando il comportamento è autorizzato o imposto da una norma cogente anche se incostituzionale;

riteneva che non fosse dovuto alcun risarcimento perchè alla data di pronuncia della Corte Cost. (20.7.2011) il contratto revocato era già scaduto;

2. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso C.P. con tre motivi;

3. il Ministero ha depositato atto di costituzione ai fini della partecipazione all’udienza di discussione;

4. la ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. con il primo motivo la ricorrente denuncia, ex art. 360 c.p.c., n. 3 violazione e falsa applicazione degli artt. 345,414 e 416 c.p.c.;

rileva che nel percorso argomentativo di cui al ricorso il comportamento dell’amministrazione era stato stigmatizzato, in termini di illegittimità e di conseguente responsabilità contrattuale, anche sulla base di pronunce del Giudice delle leggi già intervenute che avevano dichiarato l’incostituzionalità di altre norme che avevano previsto (come nel caso di quella direttamente interessante la C.) una cessazione automatica degli incarichi per effetto dell’avvicendamento della compagine governativa;

rileva che, a fronte di una norma in “fortissimo odore di incostituzionalità” sussistesse “più di un’alternativa di legalità” e che l’Amministrazione avesse l’obbligo di conformare il suo comportamento alle prescrizioni costituzionali;

2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, sempre ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione e falsa applicazione degli artt. 1218,1175 e 1176 c.c. e degli artt. 97 e 98 Cost.;

rileva che nella stessa pronuncia della Corte costituzionale n. 246/2011 (che aveva riguardato la norma direttamente interessante la C.) erano richiamate le altre e precedenti pronunce della medesima Corte a conferma del “fortissimo odore di incostituzionalità” di cui al primo motivo di ricorso, che avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione quantomeno ad applicare la norma “in un senso costituzionalmente orientato che tutelasse l’interesse pubblico ad una prestazione di livello straordinario da un lato e la professionalità e l’immagine della Dott. C. dall’altro attraverso un legittimo confronto nell’ambito di un gusto processo”;

3. con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione dell’art. 2087 c.c., degli artt. 2,3,4,32 Cost., degli artt. 1218, 1223 e 1226 c.c.;

censura la sentenza impugnata per non essersi pronunciata sui criteri di liquidazione del danno come censurati dal Ministero in grado di appello (con motivo ritenuto assorbito) e difesi da essa C.;

4. il ricorso è infondato;

4.1. vanno innanzitutto richiamati i principi più volte affermati da questa Corte (v., tra le più recenti, Cass. 13 novembre 2018, n. 29169; Cass. 7 ottobre 2015, n. 20100; Cass. 9 gennaio 2013, n. 355) secondo cui la retroattività delle pronunce di illegittimità costituzionale riguarda l’antigiuridicità delle norme investite, non più applicabili neanche ai rapporti pregressi non ancora esauriti, ma non consente di configurare retroattivamente e fittiziamente una colpa del soggetto che, prima della declaratoria di incostituzionalità, abbia conformato il proprio comportamento alle norme solo successivamente invalidate dalla Corte costituzionale;

4.2. si tratta, come evidenziato anche nella sentenza qui impugnata, di un indirizzo giurisprudenziale che ha origini remote, atteso che già con la sentenza n. 2697 del 21 agosto 1972 le Sezioni Unite di questa Corte avevano sostenuto che, se può riconoscersi efficacia retroattiva alla cosiddetta antigiuridicità, non può ammettersi che si configuri retroattivamente la colpa intesa quale atteggiamento psichico del soggetto, che non può ravvisarsi, neppure sotto forma di una sorta di fictio iuris, riguardo ad un comportamento imposto da una norma cogente, anche se incostituzionale, fino a che essa sia in vigore;

4.3. tale principio è stato sviluppato nella giurisprudenza successiva, così più volte statuendosi che l’efficacia retroattiva delle sentenze dichiarative dell’illegittimità costituzionale di una norma, se comporta che tali pronunce abbiano effetto anche in ordine ai rapporti svoltisi precedentemente (eccettuati quelli definiti con sentenza passata in giudicato e le situazioni comunque definitivamente esaurite), non vale però a far ritenere illecito il comportamento realizzato, anteriormente alla sentenza di incostituzionalità, conformemente alla norma successivamente dichiarata illegittima, non potendo detto comportamento ritenersi caratterizzato da dolo o colpa (v. Cass. 26 luglio 1996, n. 6744; Cass. 3 febbraio 1999, n. 941; Cass. 10 febbraio 1999, n. 1138; Cass. 12 novembre 2002, n. 15879; Cass. 22 luglio 2004, n. 13731; Cass. 13 novembre 2007, n. 23565);

4.4. tutte le pronunce indicate non consentono di configurare retroattivamente, quanto fittiziamente – la colpa del soggetto che, prima della declaratoria di incostituzionalità, abbia conformato il proprio comportamento alle disposizioni (o norme), solo successivamente, investite da quella declaratoria;

esula, pertanto, la responsabilità – per tale comportamento – ove la colpa dell’agente, appunto, sia elemento essenziale dell’illecito, che ne risulti configurabile (si veda anche Cass., Sez. Un. 30 luglio 1993, n. 8478);

4.5. nè una colpa è ravvisabile in un preteso “fortissimo odore di incostituzionalità” che avrebbe caratterizzato, secondo la prospettazione di cui al ricorso, la disposizione di legge posta a base dell’operato spoil system per essere state già dichiarate incostituzionali altre norme contenenti analoghi meccanismi, non essendo consentita all’Amministrazione alcuna disapplicazione;

4.6. come è noto, l’Autorità amministrativa, dinanzi al principio di legalità costituzionale, non ha un potere di sindacato costituzionale in via incidentale, nonostante la suggestiva tesi del ricorrente che, al contrario, afferma in capo all’Amministrazione il dovere di disapplicazione (melius di una applicazione costituzionalmente orientata che, nella sostanza, coinciderebbe con una disapplicazione, visto che non è in discussione il mancato conferimento del medesimo incarico dopo la revoca ope legis) di una legge ritenuta palesemente illegittima;

coloro che esercitano le funzioni amministrative hanno, infatti, l’obbligo di applicare le leggi (anche se ritenute illegittime), in ossequio al principio di legalità, visto che l’ulteriore dimensione della legalità costituzionale ha il proprio presidio naturale nella competenza (esclusiva) della Corte costituzionale;

soltanto quando la Pubblica amministrazione si trovi di fronte alla sopravvenienza di una dichiarazione di incostituzionalità di una norma sulla base della quale abbia in precedenza adottato un atto amministrativo è possibile una valutazione da parte della stessa dell’impatto di tale pronuncia costituzionale sull’atto già adottato, ai fini dell’esercizio dei poteri di autotutela;

ma al di fuori di questa ipotesi, la PA ha l’obbligo di applicare le leggi, anche se ritenute illegittime;

4.7. così non è ravvisabile alcuna colpa nel comportamento costituito dalla revoca dell’incarico operato dall’Amministrazione che abbia conformato il proprio comportamento ad una legge solo successivamente dichiarata incostituzionale (v. Cass. n. 20100/2015 cit.; Cass.n. 355/2013, cit.);

4.8. applicando questi principi alle domande aventi ad oggetto pretese risarcitorie in caso di illegittima risoluzione anticipata di un incarico dirigenziale in base a norma poi dichiarata costituzionalmente illegittima, deve ribadirsi che al dirigente spetta il risarcimento del danno, ma tale danno, considerato che la colpa dell’agente è elemento essenziale dell’illecito, è risarcibile solo dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale – e non dalla data di cessazione del rapporto – ove l’amministrazione non si sia conformata alla sentenza dichiarativa di illegittimità costituzionale e a condizione che a detta data non fosse già decorso anche il termine finale originariamente previsto nel contratto di conferimento dell’incarico (v. Cass. 24 dicembre 2019, n. 34465; Cass. n. 29169/2019 cit., Cass. 13 novembre 2018, n. 29168; Cass. 8 febbraio 2018, n. 3092; Cass. 10 novembre 2017, n. 26695; Cass. 9 novembre 2017, n. 26596; Cass. 8 novembre 2017, n. 26469; Cass. 7 luglio 2016, n. 13869; Cass. 18 febbraio 2016, n. 3210; Cass. n. 20100/2015 cit.);

4.9. nel caso in esame, come è pacifico in atti, la dichiarazione di illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 8, è intervenuta (Corte Cost. 25 luglio 2011, n. 246) quando ormai era decorso anche il termine finale dell’incarico originariamente previsto per la durata di tre anni dalla nomina del 28/12/2007;

4.10. come correttamente ritenuto dalla Corte territoriale non era, pertanto, riconoscibile alcun risarcimento del danno;

5. da tanto consegue che il ricorso deve essere rigettato;

6. nulla va disposto per le spese avendo il Ministero presentato solo atto di costituzione non seguito da alcuna attività difensiva;

7. va dato atto dell’applicabilità del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 poichè l’obbligo del pagamento dell’ulteriore contributo non è collegato alla condanna alle spese, ma al fatto oggettivo – ed altrettanto oggettivamente insuscettibile di diversa valutazione – del rigetto integrale o della definizione in rito, negativa per l’impugnante, dell’impugnazione, muovendosi, nella sostanza, la previsione normativa nell’ottica di un parziale ristoro dei costi del vano funzionamento dell’apparato giudiziario o della vana erogazione delle, pur sempre limitate, risorse a sua disposizione (così Cass., Sez. Un., 7 ottobre 2014, n. 22035).

PQM

La Corte rigetta il ricorso; nulla per le spese.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza Camerale, il 16 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 2 luglio 2020

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